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【摘要】随着公民社会的发展，公民社会组织在社会中的作用越来越不容忽视，我国政府必须重视并处理好与公民社会及其组织的关系。善治理论的发展为两者关系的处理提供了一种新型的模式。文章旨从善治理论的视角探析我国政府与公民社会的关系及其应该处理的方式。
【关键词】公民社会；我国政府；关系；善治
【中图分类号】D035 【文献标识码】A
【文章编号】1671-5969（2007）05-147-02
一、公民社会
关于公民社会，学术界有不同的定义，大体上可以从政治学和社会学两个维度来理解。政治学意义上的公民社会强调其“公民性”，即公民社会主要由那些保护公民权利和公民政治参与的民间组织构成。社会学意义上的公民社会主要强调其“中间性”，即公民社会是介于国家和企业之间的中间领域。本文的公民社会采用了学术界广为认同的定义，即公民社会是指国家与个人之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并有社会成员自愿结合而形成，以保护或增进他们的利益或价值。其构成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织，公民的自愿性社团、社区、协会组织，利益团体和公民自发组织起来的运动等。“公民社会”概念，只有在与国家概念的对等使用中才有意义。
公民社会有着相对于国家的自身的特征，公民社会论者一般将公民社会概括为五个方面：一是个人主义，主张个人是社会生活的基本单位，被认为是公民社会理论的基石，公民社会和国家之所以存在，都是为了保護和增进个人利益。二是多元主义，要求个人生活方式的多样化、社团组织的多样性、思想文化的多元化。三是开放性，坚持政务活动的公开化和公务领域的开放性使公众在在公共领域进行政治参与的前提条件。四是参与性，强调公民参与社会政治生活和制约国家权利。五是法治原则，强调从法律上划定国家与社会的界限，反对国家干预公民社会内部事务，从而保证公民社会成为一个真正自主的领域。由此，我也意识到作为公民社会的依托而存在的公民社会组织也有其自身的特点：一是民间性，即这些组织是非官方的，以民间的形式出现，不代表国家或政府的立场。二是自治性，即自己决定自己的事情，与官治、他治、共治不同。三是自愿性，即参加公民社会组织的成员都不是被强迫的，是个人自己自愿的选择。四是非盈利性，即公民社会组织部将盈利作为其存在的主要目标，而是为了保护和增进个人的利益。
公民社会的存在与发展影响深远，其作用也不可小视。首先，公民社会推动民主法制建设。公民社会的发展是现代民主政治发展的需要，民主政治是随着公民社会的发展而发展的，也只有建立在成熟的公民社会的基础上才会获得成功。公民社会的兴起推动公民政治参与的扩大和政治制度化建设，随着公民组织化程度不断提高，公民与政府进行博弈的话语权利也得到增强，政府的行为必然需要发生一些改变。政府是社会的产物，社会有权利、有职责监督政府。在中国走向民主化的过程中，必须建立一个以民主和法治为基本理念的公民社会。正如美国政治学家达尔所说的，“独立的社会组织在一个民主制中是非常重要的东西，它不仅是国家统治过程中民主化的一个结果，也是民主过程本身运作所必须的，其功能在于使政府的强制力最小，保障政治自由，改善人民生活”。其次，公民社会成为塑造良好政府形象的一个重要手段。一方面，由于公民社会的主要载体是各种民间组织，它们成为沟通政府与公民的一座桥梁，实现公民对政府要求、愿望、建议的上传以及政府政策的下达，推动了公民与政府之间的合作。另一方面，许多民间组织已经成为影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力源，许多民间组织，尤其是一些学术研究团体，以其丰富的专业知识，承担起了政府智囊的角色，为政府决策提供参谋与咨询，从而对政府决策产生重大影响，推动政府决策的科学化与民主化。此外，一些民间组织积极投身于社会公益事业，有利制约着政府的行为，改善政府的形象，增强了公民的政治认同感。在有些时候，一些公民社会组织在发现本地或本部门的政府决策明显不合理甚至是违反了国家相关法律，有组织地抵制这些政策，使得政府迫于压力不得不改变原来的政策。可以说，民间组织越强大的地方，政府的压力就越大。公民社会组织这些所作所为改善了政府形象，缓解了政府与公民之间的关系，增大公民对政府、对国家的认同。再次，良好的公民社会能够承接政府转移出来的职能。政府职能转变后带来了政府机构改革，我国政府机构改革进行多次，但每次又都容易反弹，进而进入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，而这一怪圈的形成，很大程度上是由于政府放下来的社会职能没有了载体，原来由政府承担的职能应该由社会承担，而这就需要公民社会的发展。一方面，公民社会是政府和私人部门之外的“第三种力量”，能对两者起到沟通、协调的作用，能弥补政府的失灵和市场的失灵。另一方面，公民社会可以有效地介入公共事务的治理与服务的层面，在政府与市场之外发挥其独特的作用。例如很多公民社会组织以社会弱势群体为其服务对象，能很好的促进社会福利和社会公平。此外，某些组织代替政府对经济活动进行监督、提供服务，使政府直接的、微观的管理转变为间接的、宏观的管理活动，为其职能转变提供了广阔的社会空间。
二、善治——我国政府与公民社会之间的关系
要分析我国政府如何正确处理与公民社会之间的关系，首先应该弄清楚，我国政府与公民社会之间究竟是什么关系。而“现代政治发展的过程，就是国家与社会的互动过程”。善治理论作为一种良好的体现国家与社会互动与合作的关系的理论，获得广泛认同。
“善治就是使公共利益最大化的公共管理过程，善治的本质特征，就在于它是政府与公民对社会生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者最佳状态。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还之于民的过程。善治表示国家与社会或者说是政府与公民之间的良好合作，从全社会范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以善治的基础与其说是在政府与国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能真正善治”。
善治理论作为一种新型的国家与公民社会的关系，凸现了国家与公民社会博弈关系建立的可行性，在国家与公民社会之间形成了相互协作的良性互动关系，在相互监督、相互协调、相互合作中共同管理国家和社会事务。
三、我国政府与公民社会之间如何实现善治
（一）政府的职能转变。政府应该把职能定位于“掌舵而不是划桨”，把不该管的事情还给社会，从而将自己应该管理的事情管好。在现代社会，“提供服务并不是政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现”。在我国，过去公共服务的权力高度集中于政府，一些公共服务本来社会可以自我提供，可往往由政府去做，导致了政府规模和职能的膨胀，也导致了社会自主管理的能力培养不起来。我们应考虑到政府的有限性，对政府基于理性考量和一定的政治理论指导，不仅要考虑到政府对于社会发展的客观需要，又要考虑到政府作为民众异己力量有可能对民众利益造成侵害，对政府的权力进行必要的限度。政府不应该包揽社会的一切事务，社会的发展也不应该完全靠政府规划与扶持。在完全依赖政府来进行组织和控制的情况下，社会的资助性不仅不能正常发育，而且还会逐渐削弱，同时政府的膨胀必然会向社会吸纳大量的能量，才能维持自身的运转，会导致社会更加虚弱，而政府自身负担也日益沉重。只有政府转变了其自身的职能，只是管好自身应该管理的事务，将一些职能转移出来由社会去管理，才能有利于政府与公民社会关系的协调与发展。
（二）政府应该注重培育公民社会组织。我国政府要注意调动各种社会力量的积极性，参与公共事务的管理。非赢利组织或非政府组织被看成是与国家力量相对应的社会力量的主要显示方式，即公民社会主要依托非赢利组织来显示其成熟程度和结构性力量，我们甚至可以得出以下的推理结论：民间的非赢利组织越强大，公民社会也就越强大，从而政府的力量就更多受到限制与约束。而且，对于政府转移出来的职能，如果社会没有相应的载体去承接，这些职能就会陷入无人行使的状态，进而导致社会秩序的混乱，而政府最终又不得不重新收回这些职能，行政改革永远都无法实现。所以，我国政府应该注重对公民社会组织的培育，我认为可以从以下几方面展开：首先，在某些领域通过制定宏观发展计划以及重点规划等来引导公民社会组织开展活动。例如社会福利，有些国家的政府并不直接向公民提供，而是制定社会福利政策与发展规划，确定资助总额与发展方向，以吸引一些公民社会组织参与其中，可以通过平等竞争获得政府的资助，但必须履行相应的义务，提供政府规定的服务，同时在提供服务的过程中实现自身的发展。其次，政府可以给予公民社会组织以财政上的支持。一方面，在诸如教育、科研、医疗卫生、社会服务等方面，可以实现“政府出钱，公民社会组織办事”，有资料显示，在美国，政府拨款与政府和同时服务性非赢利组织收入的主要来源，占到了31%的比重。另一方面，政府应该以优惠的税收等政策引导公民社会组织从事或参与社会公共事务管理活动。政府的一系列好的政策会鼓励公民社会组织的发展，这些政策也常常被认为是一种变相的财政支持。此外，政府还可以通过一些项目引导公民社会组织的公共管理活动。有很多的公共管理活动，政府不需要亲自去做，而可以采用招标的方式，投入一些资金交由一些公民社会组织去完成。这样既减轻了政府的负担，同时也有利于公民社会组织的发展。
（三）对于公民社会组织，政府也应加强适当的监督与管理，因势利导。首先，公民社会组织应该被纳入到整体法律制度体系的建设之中。在基本的法律层次上，公民社会组织的地位应进一步明确。在专门法律方面，可以通过某种形式的组织法对公民社会组织的创建、发展、运行等活动予以统一的规范。其次，政府应转变其对公民社会组织管理的模式。改变过去把公民社会组织或者作为其管理对象，或者当作党政机关内部机构或代管机构的认识，将其视为与政府自身平等的合作伙伴，加强与其沟通与协作，共同管理好国家和社会事务。
【参考文献】
[1]刘华安.公民社会的兴起及其对政治文明建设的影响[J]．桂海论丛，2003（6）．
[2]常宗虎.公民社会理论及其对政府社会管理工作的意义[J ]．中国民政，2002（7）．
[3][美]达尔.民主理论的前言[M].上海：商务出版，1994．
[4]俞可平．当代西方主要政治分析框架[N].学习时报，2003-3-24．
[5]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000．
【关键词】公民社会；我国政府；关系；善治
【中图分类号】D035 【文献标识码】A
【文章编号】1671-5969（2007）05-147-02
一、公民社会
关于公民社会，学术界有不同的定义，大体上可以从政治学和社会学两个维度来理解。政治学意义上的公民社会强调其“公民性”，即公民社会主要由那些保护公民权利和公民政治参与的民间组织构成。社会学意义上的公民社会主要强调其“中间性”，即公民社会是介于国家和企业之间的中间领域。本文的公民社会采用了学术界广为认同的定义，即公民社会是指国家与个人之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并有社会成员自愿结合而形成，以保护或增进他们的利益或价值。其构成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织，公民的自愿性社团、社区、协会组织，利益团体和公民自发组织起来的运动等。“公民社会”概念，只有在与国家概念的对等使用中才有意义。
公民社会有着相对于国家的自身的特征，公民社会论者一般将公民社会概括为五个方面：一是个人主义，主张个人是社会生活的基本单位，被认为是公民社会理论的基石，公民社会和国家之所以存在，都是为了保護和增进个人利益。二是多元主义，要求个人生活方式的多样化、社团组织的多样性、思想文化的多元化。三是开放性，坚持政务活动的公开化和公务领域的开放性使公众在在公共领域进行政治参与的前提条件。四是参与性，强调公民参与社会政治生活和制约国家权利。五是法治原则，强调从法律上划定国家与社会的界限，反对国家干预公民社会内部事务，从而保证公民社会成为一个真正自主的领域。由此，我也意识到作为公民社会的依托而存在的公民社会组织也有其自身的特点：一是民间性，即这些组织是非官方的，以民间的形式出现，不代表国家或政府的立场。二是自治性，即自己决定自己的事情，与官治、他治、共治不同。三是自愿性，即参加公民社会组织的成员都不是被强迫的，是个人自己自愿的选择。四是非盈利性，即公民社会组织部将盈利作为其存在的主要目标，而是为了保护和增进个人的利益。
公民社会的存在与发展影响深远，其作用也不可小视。首先，公民社会推动民主法制建设。公民社会的发展是现代民主政治发展的需要，民主政治是随着公民社会的发展而发展的，也只有建立在成熟的公民社会的基础上才会获得成功。公民社会的兴起推动公民政治参与的扩大和政治制度化建设，随着公民组织化程度不断提高，公民与政府进行博弈的话语权利也得到增强，政府的行为必然需要发生一些改变。政府是社会的产物，社会有权利、有职责监督政府。在中国走向民主化的过程中，必须建立一个以民主和法治为基本理念的公民社会。正如美国政治学家达尔所说的，“独立的社会组织在一个民主制中是非常重要的东西，它不仅是国家统治过程中民主化的一个结果，也是民主过程本身运作所必须的，其功能在于使政府的强制力最小，保障政治自由，改善人民生活”。其次，公民社会成为塑造良好政府形象的一个重要手段。一方面，由于公民社会的主要载体是各种民间组织，它们成为沟通政府与公民的一座桥梁，实现公民对政府要求、愿望、建议的上传以及政府政策的下达，推动了公民与政府之间的合作。另一方面，许多民间组织已经成为影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力源，许多民间组织，尤其是一些学术研究团体，以其丰富的专业知识，承担起了政府智囊的角色，为政府决策提供参谋与咨询，从而对政府决策产生重大影响，推动政府决策的科学化与民主化。此外，一些民间组织积极投身于社会公益事业，有利制约着政府的行为，改善政府的形象，增强了公民的政治认同感。在有些时候，一些公民社会组织在发现本地或本部门的政府决策明显不合理甚至是违反了国家相关法律，有组织地抵制这些政策，使得政府迫于压力不得不改变原来的政策。可以说，民间组织越强大的地方，政府的压力就越大。公民社会组织这些所作所为改善了政府形象，缓解了政府与公民之间的关系，增大公民对政府、对国家的认同。再次，良好的公民社会能够承接政府转移出来的职能。政府职能转变后带来了政府机构改革，我国政府机构改革进行多次，但每次又都容易反弹，进而进入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，而这一怪圈的形成，很大程度上是由于政府放下来的社会职能没有了载体，原来由政府承担的职能应该由社会承担，而这就需要公民社会的发展。一方面，公民社会是政府和私人部门之外的“第三种力量”，能对两者起到沟通、协调的作用，能弥补政府的失灵和市场的失灵。另一方面，公民社会可以有效地介入公共事务的治理与服务的层面，在政府与市场之外发挥其独特的作用。例如很多公民社会组织以社会弱势群体为其服务对象，能很好的促进社会福利和社会公平。此外，某些组织代替政府对经济活动进行监督、提供服务，使政府直接的、微观的管理转变为间接的、宏观的管理活动，为其职能转变提供了广阔的社会空间。
二、善治——我国政府与公民社会之间的关系
要分析我国政府如何正确处理与公民社会之间的关系，首先应该弄清楚，我国政府与公民社会之间究竟是什么关系。而“现代政治发展的过程，就是国家与社会的互动过程”。善治理论作为一种良好的体现国家与社会互动与合作的关系的理论，获得广泛认同。
“善治就是使公共利益最大化的公共管理过程，善治的本质特征，就在于它是政府与公民对社会生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者最佳状态。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还之于民的过程。善治表示国家与社会或者说是政府与公民之间的良好合作，从全社会范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以善治的基础与其说是在政府与国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能真正善治”。
善治理论作为一种新型的国家与公民社会的关系，凸现了国家与公民社会博弈关系建立的可行性，在国家与公民社会之间形成了相互协作的良性互动关系，在相互监督、相互协调、相互合作中共同管理国家和社会事务。
三、我国政府与公民社会之间如何实现善治
（一）政府的职能转变。政府应该把职能定位于“掌舵而不是划桨”，把不该管的事情还给社会，从而将自己应该管理的事情管好。在现代社会，“提供服务并不是政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现”。在我国，过去公共服务的权力高度集中于政府，一些公共服务本来社会可以自我提供，可往往由政府去做，导致了政府规模和职能的膨胀，也导致了社会自主管理的能力培养不起来。我们应考虑到政府的有限性，对政府基于理性考量和一定的政治理论指导，不仅要考虑到政府对于社会发展的客观需要，又要考虑到政府作为民众异己力量有可能对民众利益造成侵害，对政府的权力进行必要的限度。政府不应该包揽社会的一切事务，社会的发展也不应该完全靠政府规划与扶持。在完全依赖政府来进行组织和控制的情况下，社会的资助性不仅不能正常发育，而且还会逐渐削弱，同时政府的膨胀必然会向社会吸纳大量的能量，才能维持自身的运转，会导致社会更加虚弱，而政府自身负担也日益沉重。只有政府转变了其自身的职能，只是管好自身应该管理的事务，将一些职能转移出来由社会去管理，才能有利于政府与公民社会关系的协调与发展。
（二）政府应该注重培育公民社会组织。我国政府要注意调动各种社会力量的积极性，参与公共事务的管理。非赢利组织或非政府组织被看成是与国家力量相对应的社会力量的主要显示方式，即公民社会主要依托非赢利组织来显示其成熟程度和结构性力量，我们甚至可以得出以下的推理结论：民间的非赢利组织越强大，公民社会也就越强大，从而政府的力量就更多受到限制与约束。而且，对于政府转移出来的职能，如果社会没有相应的载体去承接，这些职能就会陷入无人行使的状态，进而导致社会秩序的混乱，而政府最终又不得不重新收回这些职能，行政改革永远都无法实现。所以，我国政府应该注重对公民社会组织的培育，我认为可以从以下几方面展开：首先，在某些领域通过制定宏观发展计划以及重点规划等来引导公民社会组织开展活动。例如社会福利，有些国家的政府并不直接向公民提供，而是制定社会福利政策与发展规划，确定资助总额与发展方向，以吸引一些公民社会组织参与其中，可以通过平等竞争获得政府的资助，但必须履行相应的义务，提供政府规定的服务，同时在提供服务的过程中实现自身的发展。其次，政府可以给予公民社会组织以财政上的支持。一方面，在诸如教育、科研、医疗卫生、社会服务等方面，可以实现“政府出钱，公民社会组織办事”，有资料显示，在美国，政府拨款与政府和同时服务性非赢利组织收入的主要来源，占到了31%的比重。另一方面，政府应该以优惠的税收等政策引导公民社会组织从事或参与社会公共事务管理活动。政府的一系列好的政策会鼓励公民社会组织的发展，这些政策也常常被认为是一种变相的财政支持。此外，政府还可以通过一些项目引导公民社会组织的公共管理活动。有很多的公共管理活动，政府不需要亲自去做，而可以采用招标的方式，投入一些资金交由一些公民社会组织去完成。这样既减轻了政府的负担，同时也有利于公民社会组织的发展。
（三）对于公民社会组织，政府也应加强适当的监督与管理，因势利导。首先，公民社会组织应该被纳入到整体法律制度体系的建设之中。在基本的法律层次上，公民社会组织的地位应进一步明确。在专门法律方面，可以通过某种形式的组织法对公民社会组织的创建、发展、运行等活动予以统一的规范。其次，政府应转变其对公民社会组织管理的模式。改变过去把公民社会组织或者作为其管理对象，或者当作党政机关内部机构或代管机构的认识，将其视为与政府自身平等的合作伙伴，加强与其沟通与协作，共同管理好国家和社会事务。
【参考文献】
[1]刘华安.公民社会的兴起及其对政治文明建设的影响[J]．桂海论丛，2003（6）．
[2]常宗虎.公民社会理论及其对政府社会管理工作的意义[J ]．中国民政，2002（7）．
[3][美]达尔.民主理论的前言[M].上海：商务出版，1994．
[4]俞可平．当代西方主要政治分析框架[N].学习时报，2003-3-24．
[5]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000．