我国现代信访制度的建立已有五十多年的历史，主要经历三个阶段：第一阶段（新中国成立至20世纪70年代末）；新中国成立后，中国共产党作为执政党，把信访看成是党和政府加强与人民联系的一种方法，这一时期是信访制度的雏形时期，其主要内容：1951年6月当时的政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，这也是新中国成立后的第一份关于信访工作的文件。1957年11月国务院又颁布的《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》指出各级领导要亲自接待、阅批人民来信来访。第二阶段（改革开放至90年代初）；随着国家改革开放后，社会生产和人民生活逐渐恢复正常，1982年2月国家及时召开了第三次全国信访工作会议，通过了《党政机关信访工作暂行条例（草案）》和《当前信访工作的形势和今后的任务》，这也标志着我国信访制度逐渐走上了正规化道路。第三阶段（20世纪90年代至今）：为了适应新信访形势的需要，1995年10月28日，是信访工作标志性的日子，国家颁布了《信访条例》，这是我国第一部信访行政法规。从《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》到《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》到《党政机关信访工作暂行条例（草案）》到国务院《信访条例》，信访制度的发展过程是一个边实践探索、边向法治軌道靠近的过程，国家将致力于建立一套系统而权威的规范信访活动的法律制度，将信访逐步推向法治化。
　　信访制度的概念界定与特点
　　关于信访制度的定义很少有人提及，因为信访在很大程度上“被理解为反映群众呼声、防止违法乱纪现象、提高各种职能活动的效率的行政性工作，算不上什么正式的制度”。李严昌认为：“人民信访制度，是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级党政机关及其所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，由有关机关依法处理的一种制度。”陈燕根据当代公民政治参与制度的发展趋势，将信访制度界定为：公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级具有领导、监督和管理职能的国家部门、党的机构及其领导人反映情况，提出申诉、控告和检举或者投诉请求，依法由其它具有法定职能的机关处理的过程中所形成的法律制度。田文利从当代救济制度的发展趋势及结合我国国情，将信访制度界定为：公民和组织在其合法权利受到侵害时，选择以书信、走访等形式反映事实、表达意愿、寻求补救，接受来信来访的机关通过直接或间接的各种方式予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制度，它是其他法律制度的重要补充。
　　从上面论述可以看出，信访制度承载民主参与和权利救济两项重要功能，兼具政治性、民主性、社会性。信访制度在运行中有着自身的特点，主要表现为以下四个方面：（1）主体的多方性，包括：被信访人、信访受理人、信访人。（2）内容的复杂性，信访内容涉及面宽，除信访人反映的土地、腐败、城建、劳动人事、民政、政法等问题外，凡是生活中发生的涉及政治权力运行和政府职能行使的问题都可以信访。（3）形式的灵活性，除了传统的书信和走访形式以外，信访的基本形式也在不断增多，电子邮件、传真、电话等都可以作为信访的形式。随着互联网技术和政府办公网信息化建设，信访的渠道在不断增多，通过部门领导公布的微博、QQ等信息化手段来反映问题，可以做到信访足不出户。（4）运行的程序性，信访制度运行的程序是指信访的方式、步骤、路径。信访讲求程序性就是要以最小的运行成本换取最大的成效。
　　安徽省信访制度的困境及其原因分析
　　·信访制度存在的问题
　　安徽的信访制度，从产生、发展、不断完善，到当前面临的种种困境，它的出现和存在虽然受到了一些偶然性因素的影响，但从其本质而言，在很大程度上是历史和现实逻辑的必然结果。当前，随着改革开放的深入发展，利益关系和格局的不断调整，一些深层次的矛盾已经显现出来，信访制度遇到了前所未有的困境和挑战，主要表现在以下几个方面：（1）集体访、重复访数量明显上升。过去群众单个上访比较多，现在组织化趋势增强，跨地区联合上访增多。（2）越级上访逐渐成为主流。近年来，随着利益格局调整加剧、中央对信访日益重视、交通状况改善以及媒体舆论的渲染等，省内的上访群众往往由就地就近上访转为舍近求远，从省内基层到中央的信访量呈“倒金字”结构。（3）涉及范围越来越广泛。过去群众信访反映问题比较单一，也容易调查处理。现在则涉及改革和发展的各个领域，特别是涉及土地征用、房屋拆迁、职工权益、劳动与社会保障、“三农”问题。（4）截访、堵访现象严重。中央政策确定“稳定压倒一切”，强化基层信访工作责任制，要求切实将矛盾解决在基层，并将其纳入政绩考核体系。因而，以安徽为例的一些地方政府官员为了政绩考核和职位升迁，不是去积极解决问题，而是采取消极的隐盖社会矛盾的办法，即“截访”、“堵访”。（5）“信访寻租”乱象滋生。在当前“一票否决”制度下，严格的信访指标与政绩考核挂钩，滋生出“信访寻租”乱象。一些基层政府为了达到要求或做出政绩，在“息访”不成功、“截访”不好使的情况下，想方设法通过“信访寻租”“销号”。
　　·信访制度存在问题的成因
　　纵观上述信访现象和问题，追究其形成的原因有很多，既有信访制度自身的内在原因，又有外在原因：
　　1、自身缺陷
　　（1）信访立法的位阶较低。2005年修订的《信访条例》属于行政法规，并非经过全国人大通过立法程序制定发布的国家法律。这种信访立法状况与信访制度作为我国一项重要的政治参与和解决争端的机制在社会生活中的重要性是不相适应的。虽然我国宪法的规定为我国信访制度的构建提供了根本法上的依据，但由于宪法规范的抽象性，信访的实际工作不具有可操作性。另外，公民监督权同公民的政治参与并不是完全等同的概念，而我国的信访制度中还具有公民权利救济和政治统治等多种功能，仅仅依据宪法的规定来规范我国信访制度是远远不够的。（2）信访体制松散，机构庞杂，职责划分不明确。现阶段我国信访机构庞杂分散、缺乏整体设计，各种制度、各个环节、各个系统之间相互分割，缺乏统一协调的机制。这样的信访体制导致上级信访机构与下级信访机构之间以及同级不同部门信访机构之间的协调能力很差，工作效率很低，不可避免地产生重复信访、重复处理的现象，同时也造成各部门各自为政，导致责任推诿和处理结果冲突。 　　2、外在原因
　　当前的信访形势并不完全是信访制度本身造成的，相关社会制度存在的问题和弊端也是其中原因之一，具体表现在以下几个方面：（1）一些地方群众工作不到位。实践表明，当前群众工作不到位的问题仍然比较突出，社会管理和公共服务的意识和能力不高，或者因为观念问题，或者因为作风问题，或者因为能力问题。笔者在调研过程中发现，有些问题其实要解决并不难，往往因为相关工作人员的不积极作为或者乱作为，使问题久拖不决，甚至使矛盾激化，无事变成有事，小事变成大事。（2）权利救济机制存在缺陷。信访制度是补充性救济制度，却有如此强大的生命力，根本原因在于司法救济机制没有得到充分的利用和尊重。就本省而言，权利救济机制总体上存在着司法权威不足、司法救济门槛过高、诉讼成本高、救济部门协调性差，行政复议与行政诉讼很容易受到地方势力的干涉，职能部门作用未充分发挥等特点，限制了公民获得有效救济的可能性，客观上造成了民众对信访救济的偏爱，导致信访量增加。
　　完善安徽省信访法律制度的相关具体建议
　　从根本上解决信访工作当下存在的问题，必须以新的视角和思维来对这一制度进行理性的、务实的重构，牢牢把握以群众工作统领信访工作和创新社会管理的根本原则，从政治与法律、经济与社会、眼前与长远、发展与稳定、治标与治本等多维度去审视和再造当前的信访制度，使信访工作切實步入良性运转的轨道。
　　·推进信访法治——完善信访制度的方向
　　安徽信访要走出制度困境，必须推进信访法治，这就需依靠国家实行以“法治”为内容的信访制度改革。鉴于当前信访工作中存在的问题，建议尽快制定国家信访法，使信访工作纳入法制化轨道。通过信访法调整信访关系——信访人(公民)与国家机关之间的权利义务关系。信访法应包括以下基本内容：（1）明确信访机构的法律地位。当前比较突出的问题是国家机关信访机构法律地位不明确，权限和职责不清，因而应将信访机构作为国家机关的职能部门确定其法律地位，使它做到权责一致，改变既要其解决问题而又未赋予其相应职权的状况。（2）明确信访法律关系。信访法律关系是指参加信访活动的各方，在信访活动中分别产生的权利义务关系。由于信访是一个综合性强、涉及面广的概念，法律关系非常复杂。确定信访法律关系主体，明确各主体的权利义务，对规范信访活动有重要的意义。（3）规范信访程序。一方面，用法律规范信访机构的信访工作程序，强制保障公民权利的实现。要向社会公开国家机关处理信访工作的相关信息，保证公民的知情权。另一方面，用法律规范公民的来信来访的程序，以维护国家机关正常的工作秩序，主观随意诋毁国家机关工作人员的行为，要承担相应的法律责任。（4）规定信访机构的权限。国家机关信访机构的主要作用体现在两个方面，一是对国家机关滥用和超越权限、违反法律及不作为的行为在程序上给予监督，保证国家机关受理公民来信来访按法定程序合法有序地运行；二是督促国家有关部门认真处理公民信访反映的问题。
　　·健全信访制度机制——完善信访制度的核心
　　要健全信访制度的领导机制和运行机制，就要坚持改革创新，主动适应社会转型时期加强社会管理的新要求，不断创新工作机制，改进方式方法，使信访工作在理念、手段和措施上更好地遵循社会建设规律，更好地服务经济社会发展大局。当前，要着重解决三个突出的问题。第一，要采取各种途径加大宣传信访工作，通过教育和引导，让社会公众了解信访，监督信访，依法信访，在增强公众对信访重要性认识的同时，降低公众对信访的期望值。第二，坚决按法律和政策办事，决不能为了解决问题一味地搞各种形式的变通，也不能把希望寄托在主要领导身上。如果不能依法信访，就会出现“按下葫芦鼓起了瓢”，上访人今天得到了好处，明天可能又会拿出另一个问题接着上访，更糟糕的是，这种效应可能不断传递，许多人将上访作为获取利益的重要手段，这不仅会给信访工作带来新的隐患，也不符合公平正义的法则，不利于社会的长治久安，乃是饮鸩止渴。第三，加强信访业务培训，提高各级干部尤其是领导干部的信访处置能力。加强对领导干部信访业务能力、知识的培训，党校、行政学院要开设提升信访工作能力的课程。在掌握信访基本工作要求的基础上，尤其要提高处置突发性事件和群体性事件的能力。
　　·做好群众工作——完善信访制度的内容
　　提高社会管理水平，进一步做好群众工作，尤其是基层群众工作、涉及群众重大利益的工作。群众工作是信访工作的统领，做好群众工作就会把矛盾消化在萌芽状态、消化在基层、消化在当地。当前各级党委和政府都在如何做好群众工作上积极探索有效的途径，这是一项体察民意、温暖民心、尊重民权、关注民生的“功”程，从信访工作的角度来说，是变上访为下访的积极举措，但是切不可一窝蜂、一阵风，虎头蛇尾，形式主义。要牢固树立民本观念、群众诉求无小事观念和换位思维观念，理解、相信、善待、关爱上访群众，把上访人当亲人，动真情、用真心、使真劲，千方百计解决群众反映的问题。同时，区别情况，分类施策。要强化群众观念，正确对待群众信访，始终站稳群众立场，相信群众、理解群众、尊重群众；建立群众利益的保障和诉求机制，进一步拓宽民意表达的畅通渠道。去年以来，安徽省委、省政府已经在淮北和宣城市试点，在市、县（市、区）信访局的基础上设立群众工作部，作为同级党委工作部门，同时保留信访局为同级政府工作机构，“一个机构，两块牌子”；乡镇（街道、办事处）统一整合纪检、综治、司法和信访等工作力量，成立群众工作站；行政村（社区、居委会）成立群众工作室。这对进一步提升和拓展信访工作的职能，整合信访资源，建立群众工作和信访工作网络，将起到更好的推动和保障作用。
　　结论
　　信访制度是一项具有中国特色的公民政治参与和公民权利救济制度。近年来，各级各部门坚持以人民利益为重，完善信访工作机制，在开门接访、联合接访、基层巡访等方面采取了一系列新举措，实现了信访形势的基本稳定。但必须清醒认识到，社会结构转型和利益关系调整引发的各种矛盾仍很突出，不能麻痹松懈，扎实抓好化解矛盾的各项工作。要带着感情，负起责任，改进方法，提高水平，不断增强做好新形势下信访工作的主动性、针对性和有效性。坚持面向基层，着眼源头控制，力减上访数量；抓住重点环节，群策群力攻关，解决突出问题；加强协调联动，着力健全机制，完善信访体制，切实维护人民群众根本利益。总之，在国家、社会以及公民自身的不断努力和合作下，安徽信访工作及信访制度建设一定能够达到预期的效果。
　　本文系安徽财经大学大学生科研创新基金项目研究成果，项目编号：XSKY1215ZD。
　　（作者单位：安徽财经大学法学院）