摘要：本文运用历史学与政治学相结合的研究方法，讨论与研究美国文官“政治中立”的问题。通过对这一问题的讨论与研究，不仅有助于从政治学的角度来认识政府的政治与行政功能及它们的相互联系与区别，而且有助于从历史学的角度来梳理这一问题的历史线索及其未来走势，进而对我国的政府体制建设提供理论借鉴。关键词：美国； 文官； 政治中立作者简介：李朋（１９６３-），男， 黑龙江哈尔滨人，黑龙江大学历史与文化旅游学院副教授，东北师范大学世界史博士研究生，主要从事美国史研究。中图分类号：K712文献标识码：A文章编号：1000-7504(2004)01-0117-04收稿日期：2003-09-21从政治学角度来观察，文官“政治中立”，是近代西方政府政治与行政分工的产物；从历史学角度来观察，文官“政治中立”又是近代欧美民主制度向更加健全的方向发展的标志。文官的“政治中立”既是西方民主国家国家利益、公众利益的一种基本保障，又是实现公正、开明政治需求的手段之一。近代西方国家文官制度的建立，一方面是以实施公开竞争考试和确立“功绩制”原则为基础，另一方面是以限制政府官员参加政治活动和确立文官“政治中立”原则作为法律保障。从政治学角度来分析，文官“政治中立”，不仅是行政摆脱政治控制从而使其成为政府工作的一个独立内容的前提保证，而且是确保政府工作连续、稳定、高效、不受政党政治的负面影响的一个重要手段。在１８８３年确立美国联邦文官制度的《彭德尔顿法》中，不仅把“政治中立”原则放在一个突出的位置上，而且把这一原则与“功绩制”原则和“职务终身”原则并列为美国文官制度的三项基本原则。本文通过对美国文官“政治中立”问题的讨论与研究，不仅有助于从政治学的角度来认识政府的政治与行政功能及它们的相互联系与区别，而且有助于从历史学的角度来梳理这一问题的历史线索及其未来走势，进而对我国的政府体制建设提供理论借鉴。由于政治与行政的特殊关系与美国“分权与制衡”的特殊政治体制，因此，从１９世纪末文官制度建立伊始，如何限制文官参加政治活动与如何使文官在政府行政工作的实践中保持“政治中立”，一直是联邦政府争论不休和悬而未决的问题。关于这个问题的争论主要包括：对文官参加政治活动的限制或者要求文官在政治上保持“中立”，是不是非法的？更进一步说，要求文官“政治中立”是不是侵犯了文官作为美国公民的宪法权利？上述这些方面的限制是不是把文官变成了政治“宦官”？能不能在某种程度从法律上放松对文官在政治上的限制，而同时又不至于导致破坏文官的“功绩制”原则和“政治中立”原则？［1］因此，在一个多世纪的美国历史中，如何回答上述问题，几乎成为许多位美国总统所不得不应对的难题。关于限制政府雇员参加政治活动的问题，实际上最早可以追述到杰弗逊总统时期。1802年，杰弗逊总统发布了一个关于“联邦雇员政治中立”的通告［2］（P241）。此后，联邦政府便开始重视这一问题。然而，在１８８３年文官制度建立以前，由于“政党分赃制”和“政治庇护制”是选官的主要形式，因此，杰弗逊总统所提出的联邦雇员在政治上保持“中立”的要求，在某种程度上说仍然是具有理想主义色彩的。但是，我们知道，美国的理想主义是美国政治文化中重要基因之一，无论美国人在做任何社会活动的时候，都会首先去追问自己心灵中的上帝，也就是他们心中的理想的原则，寻求理论上的指引、意志上的支持和心灵上的安慰。所以，无论是政治家的现实主义的政治行为多么赤裸裸和功利，还是反对的声浪多么地高涨和义正词严，当一种强大的政治势力和概念成为了主流和胜利者的时候，一切似乎都是顺理成章的。这样的局面的产生，首先应当归功于美国上下、朝野的理想主义政治基因。１８８３年《彭德尔顿法》的颁布和文官制度的建立，使美国联邦政府开始从前期的政府管理比较混乱的状态向具有现代意义的政府管理——政治与行政既分离又联系的关系发展。《彭德尔顿法》的核心内容，除了要求联邦政府文官必须经过公开竞争考试原则进入文官行列和在文官的录用、考核和晋升等方面必须坚持“功绩制”以外，它的另一个重要内容就是要求文官在政治上保持“中立”。因此，《彭德尔顿法》“不仅在联邦政府正式建立了‘功绩制’原则，而且通过文官制度委员会所颁布的法律进一步确立了对文官参加政治活动的限制，进而使文官在政治上保持‘中立’”［3］（P217）。然而，法律上的规定并不一定能够保证在政治和政府实际中完全得到贯彻和执行，特别是由于联邦政府文官“中立”问题，是一个既复杂又敏感的问题，因此，从《彭德尔顿法》颁布以后，关于这一问题的争论，在美国联邦政府历史上长期存在。１９０７年，当西奥多·罗斯福总统发布《第６４２号行政命令》(Executive Order 642)的时候，政府对文官参加政治活动的限制和要求文官在政治上保持“中立”的问题又进一步在联邦政府引起争论［4］（P294）。当然，老罗斯福总统的态度是比较明显的，他不仅极力主张对文官参加政治活动的限制和要求文官在政治上保持“中立”，而且在政府实践活动中积极推进文官制度在这一方面的改革。因此，从１９０７年老罗斯福总统的行政命令发布以后到１９３９年《哈奇法》通过之前，文官制度委员会根据老罗斯福就联邦政府文官参加政治活动形式的改革方案，裁决了３０００多个涉及与文官政治活动相关的案例，并且发布了３０００多个裁决法律［3］（P217）。１９３９年，国会又进一步通过了关于限制文官参加政治活动的法律——１９３９年《哈奇法》(Hatch Act of 1939)。这一法律不仅采纳了先前文官制度委员会颁布的３０００多个裁决法律，而且进一步明确了对文官政治活动的具体限制［5］（P429）。１９３９年《哈奇法》已经明确规定，这一法律适用与联邦政府所有的职位文官。［6］１９４０年，联邦政府又通过《第二哈奇法》(The Second Hatch Act)，法律把对文官参加政治活动限制的规定扩展到所有的州政府和地方政府的文官［7］。１９３９年《哈奇法》和１９４０年《第二哈奇法》都禁止联邦文官积极参加政治选举，同时也禁止联邦政府机构和部门的雇主逼迫文官支持政治候选人或者为政治选举捐款。根据《哈奇法》，任何文官违反上述规定，将会受到从最低停职３０天到解职的不同处分［4］（P295）。尽管准确地定义和解释《哈奇法》关于对联邦文官参加政治活动的限制不是很容易的，但是禁止一般联邦文官参加的政治活动却是明确的，它们包括： 第一，禁止联邦政府文官作为一名政党候选人参加政治选举；第二，禁止联邦政府文官为政治竞选活动募捐；第三，禁止联邦政府文官作为一名代表出席政党大会；第四，禁止联邦政府文官在政党性政治集会或大会上发表演说；第五，禁止联邦政府文官从事选举拉选票的活动，这些活动包括：散发竞选传单和逼迫投票人投票等；第六，禁止联邦政府文官参加为一个政党选举人的选举注册；第七，禁止联邦政府文官传播某一个政治提名人的请愿；第八，禁止联邦政府文官控制政党俱乐部等［6］。此外，根据《哈奇法》，有些政治活动是不被联邦政府禁止的：第一，联邦政府文官可以就政治议题和政治候选人发表个人的观点；第二，联邦政府文官可以参加非政党性的选举，例如在地方参加选举学校董事会等；第三，联邦政府文官可以作为候选人参加地方非政党性的选举；第四，联邦政府文官可以在他们的汽车上贴政治标签；第五，联邦政府文官可以积极参与地方非政治性问题的活动，如关于税收问题的投票、关于宪法修正案的问题和关于人权问题等讨论；第六，联邦文官可以在政党提名的请愿书上签名；第七，联邦文官可以自愿为政党政治选举捐赠；第八，联邦文官可以出席政党全国代表大会，但是，不能够作为大会的代表等６［6］。然而，《哈奇法》颁布以后，随着文官规模的不断扩大和文官工会组织势力的壮大，文官要求放宽对他们在参加政治活动方面的限制呼声越来越高，结果导致１９７４年国会通过《选举运动法》(Election Campaign Act of 1974)。这一选举运动法在某种程度上放宽了政府对文官在参加政治活动方面的限制，所以，有些人把１９７４年《选举运动法》称为“小哈奇法”（Little Hatch Act）［4］（P296）。但是，“小哈奇法”的通过，并没有从根本上解决联邦政府对文官参加政治活动限制或者要求文官政治“中立”与美国宪法修正案《人权法案》中所赋予公民在政治上的权利之间的冲突。实际上，早在１９３９年《哈奇法》通过以后，许多联邦政府文官就提出这一法律与宪法某些条款相抵触的问题并上诉最高法院。然而，在１９４７年最高法院的判决中，九名最高法院的大法官以五票赞成四票反对，通过了《哈奇法》不是违宪法律的判决，并认为：《哈奇法》对联邦政府文官在参加政治活动方面的限制是符合宪法的。由于文官所从事的特殊职业，因此他们所享有的政治权利与普通公民不能完全一样［8］Ｔ。１９４７年最高法院的判决仍然没有平息联邦文官和工会组织对政府限制文官政治活动方面的不满，而且文官仍然希望最高法院能够改变它的裁决。此外，由于文官以《哈奇法》中规定的许多条款含糊为理由，试图拒绝执行法律中的许多内容。根据２０世纪６０年代中期联邦政府的调查显示，一些文官对《哈奇法》并不十分了解，尽管有８０％左右的文官知道《哈奇法》，但是，仍然有２０％左右的文官不知道如果他们参加被《哈奇法》禁止的政治活动会导致被罚款或是被解职的威胁［3］（P219）。下面笔者用一个调查表来说明这个问题：联邦政府文官就《哈奇法》中所涉及的政治活动问题的态度比例表［9］（P20）ＢＨＤＧ２，Ｋ１４，，Ｋ５，Ｋ３活
　　 动能够做到不能够做到不保证ＢＨＤＧ3，Ｋ１４ＺＱ，，Ｋ５，Ｋ３1．禁止作为一名政党候选人参加政治选举；17.858.2 15.52．禁止为政治竞选活动募捐；22.849.217.23．禁止作为一名代表出席政党大会；33.538.512.34．禁止在政党性政治集会或大会上发表演说；15.869.414.65．禁止散发竞选传单和逼迫投票人投票等；45.040.514.26．禁止参加为一个政党选举人的选举注册；48.135.616.07．禁止传播某一个政治提名人的请愿；18.6 71.210．18．禁止控制政党俱乐部；8.580.610.79．联邦政府文官可以在他们的汽车上贴政治标签；63.0
　　24.4 12.510．政府文官可以积极参与地方非政治性问题。
　　8.9
　　81.09.6如上表所示，关于上述１０个问题的调查，结果没有一个文官能够正确地回答对全部问题，多数人只能正确地回答上７０％的问题。仍然有４０％多的人认为：“帮助散发竞选传单和逼迫投票人投票等”政治行为不是违法的。有３０％多的人认为：“参加为一个政党选举人的选举注册”也是合法的。特别是那些在联邦政府文官低职位上和教育水准较低的文官，他们通常比那些在高职位上和教育水准较高的文官更少知道《哈奇法》关于限制联邦政府文官政治活动方面的要求［9］（P24）。鉴于这种情况和形势，１９７３年，在“美国联邦文官制度委员会诉邮递员全国协会”（United States Civil Service Commission v. National Association of Letter Carriers ）的案例中，最高法院进一步否决了许多文官和文官工会所提出的放宽对联邦文官参加政治活动方面的制。其中６名大法官都认为：“《哈奇法》条款的规定不是违反宪法的，由于文官职业的特殊性，限制文官的政治活动也不是侵犯他们的权利和牺牲公众的利益的。”［10］Ｄ（３。４４Ｈ三Ｄ）“三权分立”和“相辅制衡”的政治体制，使得美国三权之间不可避免地发生永恒的抗争，“文官中立”问题也不可避免地卷入了政府与国会之间的政治斗争。２０世纪７０年代以后，美国政治起伏跌宕和联邦政府权力的“分立与制衡”，使得总统与国会权力冲突的加深，国会不仅开始倾向于放宽对文官参加政治活动方面的限制，而且试图在这方面颁布新的更具有“自由”特征的法律。于是，７０年代中期以后，美国“文官中立”问题又开始从原来的最高法院转向国会。１９７６年国会通过了《联邦文官政治活动法律》（Federal Employees Political Activities Act）。这一法律在很大程度上放宽了《哈奇法》在文官参加政治活动方面的限制［4］（P296）。但是，福特总统认为：“１９７６年《联邦文官政治活动法律》威胁到‘文官独立’的概念和‘行政与政治分离’的政治学理论”，［11］所以，他对这个法律行使了否决权。政府以极端的方式反击了国会的进攻。不过，１９７７年卡特总统上台以后，改变了传统上共和党对文官政治活动限制的做法，积极支持国会改变《哈奇法》的限制，因此，国会众议院在１９７７年又通过了一项放宽限制联邦文官政治活动的议案，但是，这一议案在参议院却受到了阻碍［5］（P433）。尽管如此，随着１９７８年卡特文官制度改革的展开，特别是卡特建立“高级行政职位”的实践，对文官特别是高级文官放宽《哈奇法》的政治限制已经是不可避免的现实。从此以后，“《哈奇法》对联邦政府文官参加政治活动方面的‘限制’也就越来越小，文官的政治‘翅膀’也就越来越硬，政治家与文官的‘界限’也就越来越模糊了”［12］（P603-611），美国文官的政治倾向越来越明显了。到了２０世纪８０～９０年代，联邦政府对联邦文官的政治限制进一步减弱。１９９０年，总统乔治·布什再一次面临对联邦文官制度进行改革。布什政府时期建立的公共机构全国委员会又提出修改《哈奇法》对文官政治活动限制的建议。这些建议包括允许文官寻求政党职务、为政党活动捐赠等６［13］（P192）。尽管这些建议还是被布什总统否决了，但是，它反映出官僚势力的影响和文官对参与政治的愿望在增加。尽管２０世纪末克林顿政府和２１世纪初乔治·Ｗ·布什政府并没有就修改《哈奇法》或者文官“政治中立”原则做出具体的决定或者颁布具体的法律，但是，他们或明或暗也是倾向放宽对文官的政治限制。可见，随着官僚势力的发展（特别是职业文官在政府中地位和作用的增强）和官僚政治化趋势的进一步加深，文官“政治中立”原则正面临重大的挑战；同时也表明，“文官中立”原则在美国政治生活中，已经日趋衰弱，其政治意义已经淡化。Ｄ（３。４４Ｈ四Ｄ）然而，难道当初产生“文官政治中立”要求的社会、政治、道德以及政治学意义果真都消逝了吗？如果答案是肯定的话，这种趋势仅仅表明“文官政治中立”的寿终正寝；但是如果答案是否定的，那么，这种趋势所反映出的美国政治还能是一些人所宣扬的那样：能够自我调节、完美运转的最佳制度吗？事实是，由于文官，特别是高级文官的政治倾向性，已经在美国的政治行为中显现了很大的副作用。他们运用所掌握的国家各级信息和权利，为不同的政治利益集团服务，为政党利益而工作，如：泄露竞选信息、提供不实情报、左右舆论、影响国家政策等，从而严重地含糊了国家利益与政党利益，严重地损害了国家利益和公众的长远利益；并且，还有可能由于这种趋势的加剧，使得这种伤害合法化。故“文官政治中立”问题仍然是新世纪美国联邦政府和美国的公众所必须应对的重要问题之一。1参 考 文 献［1］RICHARD CHRISTOPHERSON. Regulating Political Activities of Public Employees. Chicago: Civil Service Assembly, 1954. Or John R. Bolton: The Hatch Act : A Civil Libertarian Defense. Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1976.［2］JAY M. SHAFRITZ. et al.“Constitutional Issues of Public Personnel Management.” In Personnel Management in Government: Politics and Process. New York: Marcel Dekker, Inc., 1986.［3］ROBERT D. LEE JR. Public Personnel Systems. Baltimore: University Park Press, 1981.［4］PERRY MOORE. Public Personnel Management: A Contingency Approach. Lexington, Massachusetts: D. C. Heath and Company, 1985.［5］FELIX A. NIGRO. et al. The New Public Personnel Administration. Illinois: F. E. Peacock Publishers, Inc., 1981.［6］Hatch Political Activities Act, 53 Stat. 1147 (1939).［7］Hatch Political Activities Act, 54 Stat. 767 (1940).［8］United Public Workers of America v. Mitchell, 330 U. S. 75 (1947).［9］Commission on Political Activity of Government Personnel: Findings and Recommendation. Washington, D. C.: U. S. Government Printing Office, 1967.［10］United States Civil Service Commission v. National Association of Letter Carriers. 413 U. S. 548, (1973).［11］GERALD R. FORD. Veto of Hatch Repeal: Message from the President of the United States. Washington, D. C.: U. S. Government Printing Office, 1976.［12］JEFFREY C. RINEHART. et al.“Political Attitudes and Behavior Patterns of Civil Servants.”Public Administration Review 35(November-December 1978).［13］DAVID A. SCHULTZ, et al. The Politics of Civil Service Reform. New York: Peter Lang Publishing, INC., 1998.