论文部分内容阅读
湘潭大学行政管理专业
2014年国务院常务会议通过了关于城乡居民基本养老保险制度合并的新政策，基于对这项政策的研究，笔者以平衡计分卡绩效管理为理论基础，试图构建一个检测城乡居民基本养老保险制度对减少城乡贫困起到何种效果的评估指标体系，为进一步监控并及时调整城乡居保制度提供理论依据，以实现全体人民公平地享有基本养老保障，达到“老有所依，老有所养”的社会目标。
城乡居民基本养老保险制度 减贫效果 平衡积分卡 减贫效果评估指标体系
早在2012年十二月，在北京、天津、郑州、浙江、福建、河北和其他地方根据自己的实际情况，通过不断探索和试点已经铺开了城乡居民基本养老保险制度。这种边试点边推进的举措，在很大程度上是有悖于十八大之后推动基本养老保险制度城乡一体化的现实要求，所以本文将在以下的论证过程中试图构建一个合理且科学的城乡居民基本养老保险制度减贫效果评估指标体系，以期它能够对城乡居民基本养老保险制度进行及时监控和调整提，为更好地落实全体人民公平地享有基本养老保障，达到老而能有所依靠、有所供养的社会目标而努力。
城乡居民基本养老保险制度概述
（1）社会基本养老保险制度的定义与地位
社会基本养老保险制度是国家和社会为保障公民能够维持正常的生活水平而实行的一项保障制度，其对象主要是退休公民或丧失劳动能力的公民。
目前我国社会基本养老保险制度主要包括城职保、城居保和新农保这三项制度，其中整个养老保险制度的主要核心和主体是面向职工的基本养老保险制度，而城居保与新农保的结合共同构成构成了城乡一体化居民养老保险。它所涵盖的对象是养老保险制度中所覆盖的没有得到职工本养老保险的其他所有城乡居民，尤其是指其中相当一部分生活来源不稳定，或者没有来源以及没可靠制度保障的城乡老年居民。社会基本养老保险制度符合科学发展观的要求，它是我国社会保障体系当中最为重要的一个项目之一，一个国家的社会保障制度能否获得健康、持续的发展，一般取决于养老保险制度获得健康、持续的发展的状况、程度。因此在我国社会保障制度建设和改革中，这是十分必要的的举措——高度重视基本养老保险制度建设。
（2）城乡居民基本养老保险制度的发展历程
1978年中国开启了改革开放的新篇章，在这三十多年里随着中国在经济、政治、文化、社会等领域改革的不断深入，中国逐渐在各个领域进行改革，试图改变中国封闭、落后的社会面貌，通过三十多年的努力我国在诸多领域取得了举世瞩目的成就，同时我国对世界的影响也越来越深远。在这个过程中，社会保障体系改革是整个改革事业的关键部分之一。
我国社会保障制度改革主要包括两个阶段。
第一阶段是国家—单位社会养老保障阶段。这个阶段“它强调的是国家、单位、个人的利益高度统一，在这一原则指导下国家既扮演社会保障制度的确立者和保证者，在实施过程中又扮演社会保障的供给者和实施者的角色。”在这个模式中，国家与单位如同面包和面粉的关系一样，它们相伴而生，共同承担为社会成员提供养老保障的责任。这一阶段的标志是1951年政务院（国务院前身）通过的《中华人民共和国劳动保险条例》。
第二阶段是改革阶段，也就是由国家—单位养老保障制向国家—社会制转变的阶段。前后经历了养老保险制度改革筹备期、养老保险制度建立期、养老保险完善期。我国先是打破单位对社会成员养老保障的包办，将社会成员从单位中解脱出来，紧接着由国家、企业、个人按照一定比例共同承担养老保障的责任，个人不再无偿地享受国家和社会提供的养老保障而需要自己承担相应的责任。2010年10月十一届人大常委第十七次会议通过《中华人民共和国社会保险法》标志着我国社会养老保险制度进入法制化阶段，從此踏上了养老保险制度全国统筹的道路。
减贫概述
（1）贫困的定义
首先我们来明确一下“贫困”的定义，这是建立一个合理且科学的减贫效果评估指标体系的前提。国内外学者现阶段对于“贫困”主要从三个角度进行定义：第一个是从“缺乏”的角度入手，他们关注的主要是贫困者“缺少”何种物质，这个物质既包括贫困者所缺乏的生活资料、也包括贫困者精神层面、社会层面、文化层面所缺少的东西；第二个是从“社会排斥”的角度入手，它们声称贫困者因为资源有限经常被排除在他们所属国可以接受的最低限度的生活方式之外；第三种则是从“能力”角度入手对贫困进行界定，它是指贫困人口缺乏获取基本生活资料的能力，也是指贫困人口缺乏彻底摆脱贫困的能力。
由此本文，贫困的定义是广义上的贫困，这表明贫困不仅包括收入贫困、穷人的权利贫困以及能力贫困，还包括知识贫困等类型。同时因其具有的脆弱性（存在返贫的风险），还要求我们应该尽量避免反贫过程中出现的反复性和不稳定性。
（2）建国以来我国为缓解贫困问题所做的努力
回溯建国以来国家为缓解贫困问题所做的努力可以概括为以下几个阶段。
第一阶段是生活救济阶段（改革开放前），该阶段我国的重点主要放在资本救济上。救助的对象很有限，结构也不复杂，这一阶段扶贫的重心主要放在农村地区，城市中的社会成员虽然享受单位的完全保障责任却处于一种集体贫困状态，生活水平均比较低。
第二阶段是扶贫阶段（1978年—1989年）。这个阶段主要表现为减贫力度不够、减贫覆盖范围有限等特征。该阶段人力资本减贫逐渐得到人们的重视，国家和社会开展了农村扶贫开发项目，大力发展农业产业，并把“三农”问题作为我国重点关注问题之一。同时国家财政逐渐加大对减少贫困的投入，加大了在教育、基本卫生保健等项目上的财政支出，旨在帮助贫困群体自己发家致富以彻底的摆脱贫困。
第三阶段是扶贫攻坚阶段，从90年代开始，消费水平不足、较低教育和身体不能保持健康成为贫困的普遍定义。阿玛蒂亚·森认为经济发展并不必然伴随着人们的福利增加，所以为了防止贫富差距过大引起社会动荡，国家和社会有责任加大公共财政支出用于减少贫困的比重，这就意味着政府有更大的社会责任优化社会经济制度并加强社会保障制度体系建设，以为社会减贫和自身反贫提供更为良好的制度环境。而检测该项制度对减少贫困能够起到多大的作用，不仅要从收入方面进行考虑，还要从精神、文化、社会、能力等各个方面进行综合考量，只有这样才能真正达到“真扶贫、扶真贫”的目的，由此建立一个综合性、全方位的评估指标体系才是检测减贫效果的正道所在。 （3）建立城乡居民基本养老保险制度减贫效果评估指标体系的必要性
目前，学术界对于社会保障能够减少贫困的研究在理论上达成了基本一致的意见。我国政府正在积极推动构建城乡居民基本养老保险制度，然而考察社会保障制度减贫效果的评估指标体系却迟迟没有建立起来。因此很有必要加快建立城乡居民基本养老保险制度减贫效果评估指标体系的步伐。
1.有利于切实落实减少贫困的责任
一项制度是否发挥出其应有的效用不是看这项制度在制定之初到底有多么的完善，而是看该项制度是否按照其设计初衷得到贯彻落实。诚然一项合格的制度需要符合合理性、科学性的设计原则，若是能够做到设计之初就尽善尽美，那么就更是美妙至极，但是一旦制度偏离了人们设计的美好初衷被扭曲甚至是利用，那么即使是再完美的制度，最终也只能是一个可怕的噩梦。因此对城乡居民基本养老保险制度进行绩效评估是有效衡量该项制度是否担负起减少贫困这一责任的一把标尺。
2.有利于保障制度的可持续
评估一项制度的是否具有有效性，如果仅考察该项制度是否按照其设计初衷如愿运行是远远不够的，因为如果制度不能够根据其实施的具体情况和社会现实的客观变化做出积极反应，那么我们也可以断言该项制度是缺乏生命力的。因此，对城乡居民基本养老保险制度进行绩效评估一方面是保证制度有效运作的基础，另一方面也是做出制度调整的重要依据。
3.有利于更好地保障城乡居民的养老需求
城乡居民基本养老保险制度得以确立，实际上是因为它符合对我国农民实施“国民待遇”的现代法治原则的要求，同时这也是统筹城乡社会养老保障体系建设发展战略上的一个大跨进。因此对城乡居民基本养老保险制度进行绩效评估一方面能够切实维护城乡居民公平的养老权益，另一方面也有利于推动统筹城乡社会养老保险制度的确立，从而尽可能快的实现全体国民享有公平的养老保障。
城乡居民基本养老保险制度减贫效果评估指标体系构建
（1）评估指标体系设计的基本原则
1.科学性原则，设计评估指标体系的目的是为了提高城乡居民基本养老保险制度的减贫效果，因此指标设计时最为关键的因素是要设计科学，指标需要尽量科学全面地反映城乡居民基本养老保险制度的内涵和运行状况，只有指标设计科学才能实现科学指导、科学减贫。一旦评估指标体系设计的指导思想发生了偏差，即使是0.01%的失误，也可能造成200%的损失，这样是得不偿失的。
2.逻辑性原则，评估指标体系之所以能够构成一个科学合理的体系，并然是因为其内部各要素之间的联系符合逻辑。只有各评估指标之间逻辑联系越紧密，检验评估的效果才越正确。
3.可操作性原则，任何一项评估指标体系的构建都必须是可操作，可执行的，否则就算是再完美的评估指标体系也毫无用武之地。因此指标的数据必须符合容易收集、可量化、并易于计算的要求，从而减少由于主观臆断而产生的误差。
4.可比性原则，由于城乡居民基本养老保险制度各地实施状况各有不同，因此其评估指标必须能够保证该体系可以在不同统筹规模的城市间进行比较。
5.可持续发展原则，目前外部环境越来越复杂，因此一个科学合理的评估指标体系也必须具有动态调节性、明确的目标和发展趋势，以保证其可持续发展的需要，否则该评估指标体系将很容易被淘汰。
（2）评估指标体系设计的理论基础
平衡计分卡由美国卡普兰Kaplan和诺顿Norton創建的一套企业业绩评价体系，它被《哈佛商业评论》誉为75年来最伟大的管理工具之一。平衡计分卡既是一个战略管理系统，也是一个指标评价系统。它能够将企业战略目标逐层分解，转化为各种具体的相互平衡的绩效考核指标，再对这些绩效考核指标在不同的阶段进行考核，从而为战略目标的实现建立可靠与可执行的基础绩效管理体系。
平衡计分卡包含四个维度：财务维度、顾客维度、业务内部运作流程维度、学习与创新维度。本文以平衡计分卡为理论基础构建城乡居民基本养老保险制度的减贫效果评估指标体系，来对城乡居保制度实施绩效的考察。由此也可以衍生出相对应的四个维度。即财务维度衍生出的主要是“如何在财务上保证公共部门实现战略”这一重要问题；顾客维度衍生出主要是公众满意程度维度，它回答的是“组织将如何满足公众的需求”；业务内部运作流程维度衍生出了制度实施情况，它主要回答的是“公共部门目标是如何被实现的”，它是否抓住了关键流程，它能否创造了核心竞争力；学习与创新维度衍生出的是公共部门的动态发展状况，它的目的在于为组织投入哪些无形资本能够保证其战略目标的实现。
（3）评估指标体系构建
“平衡计分卡体系由平衡计分卡、战略地图以及指标卡、行动方案、绩效考核量表等三个模块组成。”因此要建立高质量的评估指标体系模型，就必须保证这三个模块达到预期的效果。
1.平衡计分卡的设计要求
平衡计分卡是一个描述创造价值的战略框架，主要包括上述四个层面以及目标、指标、目标值和行动方案。
1）目标，主要用于指明公共部门的工作方向。首先，在设计时需要按照质量、数量、时间维度等对目标进行具体分解；接着，需要明确部门与部门之间、人员与人员之间等各类关系中的目标值，对此进行目标分配；最后，需要确定合理的目标数，目标不应过多，10-20个为宜。
2）指标，主要用于衡量目标的实现程度。在制定指标的过程中需要注意三个因素：第一，应该尽量扩大指标的范围，以更好的发挥发散思维；第二，应建立完善的指标结构，尽可能多的从多个维度，多个层次确定指标；第三，合理控制指标数量，不宜超过25个，并且对某些指标如有必要应作出解释和备注。
3）目标值，是指在指标完成的期望值。目标值设计应该秉承实事求是的原则，不已过高，不然会影响目标达成的积极性，也不宜过低，否则无法提高公共部门的组织效率，应该建立适度的目标值，既有一定的挑战性，又具有可行性。 4）行动方案，涉及到具体行动的资源分配和工作以及人员安排。这设计行动方案时应确保每一个人员具有相应需要具体负责的任务，做到责任具体到人，每个任务都有相应的人员配合完成，做到任务分配到位，有限资源得到最大的利用。
2.绩效考核量表的设计要求
绩效考核量表是一张用来考核考评对象的绩效实施评价管理表主要包括背景信息、考核指标、目标值、权重、考核周期、考核主体、绩效得分等栏目，最后形成的其实是包含一套完整的绩效考核量表在内的文件形式。其中设计权重时需要注意的是向重点项目倾斜，并且加大权重的灵活性；考评周期根据不同的考评对象设计相对的考评周期，增强考评周期的科学性。
3.战略地图的设计要求
战略地图是对组织内各战略要素的因果关系进行结构可视化。它包括使命、核心价值观、愿景等。在此基础上形成的设计文件包括各个组织和部门的战略地图总图和战略主题分图。
1）使命，强调的是组织最终追求的是怎样的战略目标，由它来回答为什么而存在的问题，它为组织寻找为什么存在的根本理由以及未来发展的变革方向，是一个组织得以存在和继续发展的基础，起到指导和激励的作用。构建城乡居民基本养老保险制度减贫效果评估指标体系，需要确立的使命是“使全体人民公平地享有基本养老保障，促进人口纵向流动、增強社会安全感，使群众对民生改善有稳定的预期，以拉动消费、鼓励创新创业。”
2）核心价值观，是组织中指导决策和领导行动的永恒原则，回答了“组织长期坚守信封的理念是什么”这一基本问题。它是组织长期实践过程中凝练出的思想精髓，体现了组织的文化特征和精神状态。所以要保证城乡居民基本养老保险制度能够达到预期的减贫效果，我们应该在实践过程中推动培养“落实养老、保质保量、服务大局”的核心价值观。
3）愿景，是组织发展的蓝图，反映了人们对未来的期望，它回答了“组织长期目标是什么”这一基本问题。它是基于组织使命、核心价值观作出的长期规划，愿景需要具有可达性、挑战性和激励性。因此建设城乡居民基本养老保险制度的愿景是“至2020年基本上实现城乡居民享有公平的养老保障，至2050年基本实现普惠制国民健康保险制度”。
4）根据上文分析的平衡计分卡的四个指标财务维度指标、公众满意度维度指标、业务内部流程维度指标和创新与学习维度指标，构建我国城乡居民基本养老保险制度减贫效果评估指标体系可以在这四个一级指标维度之下，进一步设计多个对应的二级指标。
4.指标解释
指标解释指的是评价指标体系的指标解释和描述。在本文中，运用平衡计分卡的四个维度展开引出了财务维度指标、公众满意度维度指标、业务内部流程维度指标和创新与学习维度指标。
1）财务维度，解决的是“投资人（纳税人）如何看待我们的问题”。公共部门不是以盈利为目的，而是以服务为目的，加大向大众服务的质量和数量。因此公共部门的收入、利润和财产等不能在公务人员和管理人员当中进行分配，而是应该全部用于减少贫困的工作任务之中。财务维度的目标要求在公共部门的财务管理中实现开源节流，并关注城乡居民基本养老保险制度这个项目专项资金和行政管理费用等财务方面的支出是否符合高效优化的原则。财务指标可以包括管理费用、现金流量、财政的可持续状况、项目收益等。
2）公众满意度维度，是检验公共部门社会效益是否得以实现的直接指标。它主要回答三个问题，一是“公共部门对谁负责，为谁服务”，二是“公众的具体需求是什么”，三是“如何满足公众的需求”。因此，公众满意度指标可以分为两个二维维度指标：一是主观公众满意度指标，主要有安全感、幸福度、生活状况改善度、政策信任度、未来生活预期、保险费承担能力等内容；二是客观公众满意度指标，主要有通货膨胀率抑制情况、物价变动指数、人们对教育文化娱乐消费增长率、恩格尔系数、基尼系数、贫困人口占总人口比例、社会平均消费水平、贫富差距程度、城乡登记失业率、绝对贫困人口减少率、低收入人口减少率、城镇人口与农村人口基尼系数比值降低率。
3）业务运作流程维度，是指公共部门如何实现其差异化、可持续的价值，如何实现其战略蓝图，运作流程也是公共部门改善服务的出发点和重点。因此业务运作流程维度主要包括制度的完备程度、政策执行状况、制度实际覆盖率等。
4）学习与创新维度，其目标是解决“是否能继续提高并创造价值？”这一类问题。一方面是加强人力资源培训，通过人员培训、轮换、在职培训等多种形式提高人员素质，建立起学习型组织；另一方面是加强公共部门的服务再生力，也就是强公众自身抵御贫困的能力。因此学习与创新维度指标有管理工作人员知识技能培训、抗击贫困的能力、个人发展需要的机会、个人反贫能力等。
结语
国内外有很多学者就贫困问题和养老保险制度的相关性进行了研究，但在制度绩效考核方面涉足较少。本文以平衡计分卡的四个维度为切入点，对平衡计分卡进行部分改变和衍生，以增强评估工具与制度的匹配度，旨在为我国城乡居民基本养老保险制度有效减贫提供一个具有启发性的考查思路。但是本文也存在许多不足之处，例如本文并未对各个维度的权重进行分析，也没有进一步阐述该评估指标体系具体该如何操作。因此还有许多需要改进的地方，但是笔者仍然希望可以对我国养老保险事业的发展贡献自己的一份绵薄之力。
[1] 郑功成.从国家一单位保障制走向国家一社会保障制——30年来中国社会保障改革与制度变迁[J].社会保障研究，2008，1-21.
[2] 潘锦棠.社会保险法的创新与意义[J].中国纪检监察报，2011，4.
[3] 康晓光.中国贫困与反贫困理论[M].广西人民出版社.
[4] 张锦芳.平衡计分卡应用中的问题和对策[J]，2011，14.
[5] 方振邦，罗海元.中国公共组织平衡计分卡应用设计研究（下）——以黑龙江省H市（县级）为例[J].北京行政学院学报，2008，2，13-20.
2014年国务院常务会议通过了关于城乡居民基本养老保险制度合并的新政策，基于对这项政策的研究，笔者以平衡计分卡绩效管理为理论基础，试图构建一个检测城乡居民基本养老保险制度对减少城乡贫困起到何种效果的评估指标体系，为进一步监控并及时调整城乡居保制度提供理论依据，以实现全体人民公平地享有基本养老保障，达到“老有所依，老有所养”的社会目标。
城乡居民基本养老保险制度 减贫效果 平衡积分卡 减贫效果评估指标体系
早在2012年十二月，在北京、天津、郑州、浙江、福建、河北和其他地方根据自己的实际情况，通过不断探索和试点已经铺开了城乡居民基本养老保险制度。这种边试点边推进的举措，在很大程度上是有悖于十八大之后推动基本养老保险制度城乡一体化的现实要求，所以本文将在以下的论证过程中试图构建一个合理且科学的城乡居民基本养老保险制度减贫效果评估指标体系，以期它能够对城乡居民基本养老保险制度进行及时监控和调整提，为更好地落实全体人民公平地享有基本养老保障，达到老而能有所依靠、有所供养的社会目标而努力。
城乡居民基本养老保险制度概述
（1）社会基本养老保险制度的定义与地位
社会基本养老保险制度是国家和社会为保障公民能够维持正常的生活水平而实行的一项保障制度，其对象主要是退休公民或丧失劳动能力的公民。
目前我国社会基本养老保险制度主要包括城职保、城居保和新农保这三项制度，其中整个养老保险制度的主要核心和主体是面向职工的基本养老保险制度，而城居保与新农保的结合共同构成构成了城乡一体化居民养老保险。它所涵盖的对象是养老保险制度中所覆盖的没有得到职工本养老保险的其他所有城乡居民，尤其是指其中相当一部分生活来源不稳定，或者没有来源以及没可靠制度保障的城乡老年居民。社会基本养老保险制度符合科学发展观的要求，它是我国社会保障体系当中最为重要的一个项目之一，一个国家的社会保障制度能否获得健康、持续的发展，一般取决于养老保险制度获得健康、持续的发展的状况、程度。因此在我国社会保障制度建设和改革中，这是十分必要的的举措——高度重视基本养老保险制度建设。
（2）城乡居民基本养老保险制度的发展历程
1978年中国开启了改革开放的新篇章，在这三十多年里随着中国在经济、政治、文化、社会等领域改革的不断深入，中国逐渐在各个领域进行改革，试图改变中国封闭、落后的社会面貌，通过三十多年的努力我国在诸多领域取得了举世瞩目的成就，同时我国对世界的影响也越来越深远。在这个过程中，社会保障体系改革是整个改革事业的关键部分之一。
我国社会保障制度改革主要包括两个阶段。
第一阶段是国家—单位社会养老保障阶段。这个阶段“它强调的是国家、单位、个人的利益高度统一，在这一原则指导下国家既扮演社会保障制度的确立者和保证者，在实施过程中又扮演社会保障的供给者和实施者的角色。”在这个模式中，国家与单位如同面包和面粉的关系一样，它们相伴而生，共同承担为社会成员提供养老保障的责任。这一阶段的标志是1951年政务院（国务院前身）通过的《中华人民共和国劳动保险条例》。
第二阶段是改革阶段，也就是由国家—单位养老保障制向国家—社会制转变的阶段。前后经历了养老保险制度改革筹备期、养老保险制度建立期、养老保险完善期。我国先是打破单位对社会成员养老保障的包办，将社会成员从单位中解脱出来，紧接着由国家、企业、个人按照一定比例共同承担养老保障的责任，个人不再无偿地享受国家和社会提供的养老保障而需要自己承担相应的责任。2010年10月十一届人大常委第十七次会议通过《中华人民共和国社会保险法》标志着我国社会养老保险制度进入法制化阶段，從此踏上了养老保险制度全国统筹的道路。
减贫概述
（1）贫困的定义
首先我们来明确一下“贫困”的定义，这是建立一个合理且科学的减贫效果评估指标体系的前提。国内外学者现阶段对于“贫困”主要从三个角度进行定义：第一个是从“缺乏”的角度入手，他们关注的主要是贫困者“缺少”何种物质，这个物质既包括贫困者所缺乏的生活资料、也包括贫困者精神层面、社会层面、文化层面所缺少的东西；第二个是从“社会排斥”的角度入手，它们声称贫困者因为资源有限经常被排除在他们所属国可以接受的最低限度的生活方式之外；第三种则是从“能力”角度入手对贫困进行界定，它是指贫困人口缺乏获取基本生活资料的能力，也是指贫困人口缺乏彻底摆脱贫困的能力。
由此本文，贫困的定义是广义上的贫困，这表明贫困不仅包括收入贫困、穷人的权利贫困以及能力贫困，还包括知识贫困等类型。同时因其具有的脆弱性（存在返贫的风险），还要求我们应该尽量避免反贫过程中出现的反复性和不稳定性。
（2）建国以来我国为缓解贫困问题所做的努力
回溯建国以来国家为缓解贫困问题所做的努力可以概括为以下几个阶段。
第一阶段是生活救济阶段（改革开放前），该阶段我国的重点主要放在资本救济上。救助的对象很有限，结构也不复杂，这一阶段扶贫的重心主要放在农村地区，城市中的社会成员虽然享受单位的完全保障责任却处于一种集体贫困状态，生活水平均比较低。
第二阶段是扶贫阶段（1978年—1989年）。这个阶段主要表现为减贫力度不够、减贫覆盖范围有限等特征。该阶段人力资本减贫逐渐得到人们的重视，国家和社会开展了农村扶贫开发项目，大力发展农业产业，并把“三农”问题作为我国重点关注问题之一。同时国家财政逐渐加大对减少贫困的投入，加大了在教育、基本卫生保健等项目上的财政支出，旨在帮助贫困群体自己发家致富以彻底的摆脱贫困。
第三阶段是扶贫攻坚阶段，从90年代开始，消费水平不足、较低教育和身体不能保持健康成为贫困的普遍定义。阿玛蒂亚·森认为经济发展并不必然伴随着人们的福利增加，所以为了防止贫富差距过大引起社会动荡，国家和社会有责任加大公共财政支出用于减少贫困的比重，这就意味着政府有更大的社会责任优化社会经济制度并加强社会保障制度体系建设，以为社会减贫和自身反贫提供更为良好的制度环境。而检测该项制度对减少贫困能够起到多大的作用，不仅要从收入方面进行考虑，还要从精神、文化、社会、能力等各个方面进行综合考量，只有这样才能真正达到“真扶贫、扶真贫”的目的，由此建立一个综合性、全方位的评估指标体系才是检测减贫效果的正道所在。 （3）建立城乡居民基本养老保险制度减贫效果评估指标体系的必要性
目前，学术界对于社会保障能够减少贫困的研究在理论上达成了基本一致的意见。我国政府正在积极推动构建城乡居民基本养老保险制度，然而考察社会保障制度减贫效果的评估指标体系却迟迟没有建立起来。因此很有必要加快建立城乡居民基本养老保险制度减贫效果评估指标体系的步伐。
1.有利于切实落实减少贫困的责任
一项制度是否发挥出其应有的效用不是看这项制度在制定之初到底有多么的完善，而是看该项制度是否按照其设计初衷得到贯彻落实。诚然一项合格的制度需要符合合理性、科学性的设计原则，若是能够做到设计之初就尽善尽美，那么就更是美妙至极，但是一旦制度偏离了人们设计的美好初衷被扭曲甚至是利用，那么即使是再完美的制度，最终也只能是一个可怕的噩梦。因此对城乡居民基本养老保险制度进行绩效评估是有效衡量该项制度是否担负起减少贫困这一责任的一把标尺。
2.有利于保障制度的可持续
评估一项制度的是否具有有效性，如果仅考察该项制度是否按照其设计初衷如愿运行是远远不够的，因为如果制度不能够根据其实施的具体情况和社会现实的客观变化做出积极反应，那么我们也可以断言该项制度是缺乏生命力的。因此，对城乡居民基本养老保险制度进行绩效评估一方面是保证制度有效运作的基础，另一方面也是做出制度调整的重要依据。
3.有利于更好地保障城乡居民的养老需求
城乡居民基本养老保险制度得以确立，实际上是因为它符合对我国农民实施“国民待遇”的现代法治原则的要求，同时这也是统筹城乡社会养老保障体系建设发展战略上的一个大跨进。因此对城乡居民基本养老保险制度进行绩效评估一方面能够切实维护城乡居民公平的养老权益，另一方面也有利于推动统筹城乡社会养老保险制度的确立，从而尽可能快的实现全体国民享有公平的养老保障。
城乡居民基本养老保险制度减贫效果评估指标体系构建
（1）评估指标体系设计的基本原则
1.科学性原则，设计评估指标体系的目的是为了提高城乡居民基本养老保险制度的减贫效果，因此指标设计时最为关键的因素是要设计科学，指标需要尽量科学全面地反映城乡居民基本养老保险制度的内涵和运行状况，只有指标设计科学才能实现科学指导、科学减贫。一旦评估指标体系设计的指导思想发生了偏差，即使是0.01%的失误，也可能造成200%的损失，这样是得不偿失的。
2.逻辑性原则，评估指标体系之所以能够构成一个科学合理的体系，并然是因为其内部各要素之间的联系符合逻辑。只有各评估指标之间逻辑联系越紧密，检验评估的效果才越正确。
3.可操作性原则，任何一项评估指标体系的构建都必须是可操作，可执行的，否则就算是再完美的评估指标体系也毫无用武之地。因此指标的数据必须符合容易收集、可量化、并易于计算的要求，从而减少由于主观臆断而产生的误差。
4.可比性原则，由于城乡居民基本养老保险制度各地实施状况各有不同，因此其评估指标必须能够保证该体系可以在不同统筹规模的城市间进行比较。
5.可持续发展原则，目前外部环境越来越复杂，因此一个科学合理的评估指标体系也必须具有动态调节性、明确的目标和发展趋势，以保证其可持续发展的需要，否则该评估指标体系将很容易被淘汰。
（2）评估指标体系设计的理论基础
平衡计分卡由美国卡普兰Kaplan和诺顿Norton創建的一套企业业绩评价体系，它被《哈佛商业评论》誉为75年来最伟大的管理工具之一。平衡计分卡既是一个战略管理系统，也是一个指标评价系统。它能够将企业战略目标逐层分解，转化为各种具体的相互平衡的绩效考核指标，再对这些绩效考核指标在不同的阶段进行考核，从而为战略目标的实现建立可靠与可执行的基础绩效管理体系。
平衡计分卡包含四个维度：财务维度、顾客维度、业务内部运作流程维度、学习与创新维度。本文以平衡计分卡为理论基础构建城乡居民基本养老保险制度的减贫效果评估指标体系，来对城乡居保制度实施绩效的考察。由此也可以衍生出相对应的四个维度。即财务维度衍生出的主要是“如何在财务上保证公共部门实现战略”这一重要问题；顾客维度衍生出主要是公众满意程度维度，它回答的是“组织将如何满足公众的需求”；业务内部运作流程维度衍生出了制度实施情况，它主要回答的是“公共部门目标是如何被实现的”，它是否抓住了关键流程，它能否创造了核心竞争力；学习与创新维度衍生出的是公共部门的动态发展状况，它的目的在于为组织投入哪些无形资本能够保证其战略目标的实现。
（3）评估指标体系构建
“平衡计分卡体系由平衡计分卡、战略地图以及指标卡、行动方案、绩效考核量表等三个模块组成。”因此要建立高质量的评估指标体系模型，就必须保证这三个模块达到预期的效果。
1.平衡计分卡的设计要求
平衡计分卡是一个描述创造价值的战略框架，主要包括上述四个层面以及目标、指标、目标值和行动方案。
1）目标，主要用于指明公共部门的工作方向。首先，在设计时需要按照质量、数量、时间维度等对目标进行具体分解；接着，需要明确部门与部门之间、人员与人员之间等各类关系中的目标值，对此进行目标分配；最后，需要确定合理的目标数，目标不应过多，10-20个为宜。
2）指标，主要用于衡量目标的实现程度。在制定指标的过程中需要注意三个因素：第一，应该尽量扩大指标的范围，以更好的发挥发散思维；第二，应建立完善的指标结构，尽可能多的从多个维度，多个层次确定指标；第三，合理控制指标数量，不宜超过25个，并且对某些指标如有必要应作出解释和备注。
3）目标值，是指在指标完成的期望值。目标值设计应该秉承实事求是的原则，不已过高，不然会影响目标达成的积极性，也不宜过低，否则无法提高公共部门的组织效率，应该建立适度的目标值，既有一定的挑战性，又具有可行性。 4）行动方案，涉及到具体行动的资源分配和工作以及人员安排。这设计行动方案时应确保每一个人员具有相应需要具体负责的任务，做到责任具体到人，每个任务都有相应的人员配合完成，做到任务分配到位，有限资源得到最大的利用。
2.绩效考核量表的设计要求
绩效考核量表是一张用来考核考评对象的绩效实施评价管理表主要包括背景信息、考核指标、目标值、权重、考核周期、考核主体、绩效得分等栏目，最后形成的其实是包含一套完整的绩效考核量表在内的文件形式。其中设计权重时需要注意的是向重点项目倾斜，并且加大权重的灵活性；考评周期根据不同的考评对象设计相对的考评周期，增强考评周期的科学性。
3.战略地图的设计要求
战略地图是对组织内各战略要素的因果关系进行结构可视化。它包括使命、核心价值观、愿景等。在此基础上形成的设计文件包括各个组织和部门的战略地图总图和战略主题分图。
1）使命，强调的是组织最终追求的是怎样的战略目标，由它来回答为什么而存在的问题，它为组织寻找为什么存在的根本理由以及未来发展的变革方向，是一个组织得以存在和继续发展的基础，起到指导和激励的作用。构建城乡居民基本养老保险制度减贫效果评估指标体系，需要确立的使命是“使全体人民公平地享有基本养老保障，促进人口纵向流动、增強社会安全感，使群众对民生改善有稳定的预期，以拉动消费、鼓励创新创业。”
2）核心价值观，是组织中指导决策和领导行动的永恒原则，回答了“组织长期坚守信封的理念是什么”这一基本问题。它是组织长期实践过程中凝练出的思想精髓，体现了组织的文化特征和精神状态。所以要保证城乡居民基本养老保险制度能够达到预期的减贫效果，我们应该在实践过程中推动培养“落实养老、保质保量、服务大局”的核心价值观。
3）愿景，是组织发展的蓝图，反映了人们对未来的期望，它回答了“组织长期目标是什么”这一基本问题。它是基于组织使命、核心价值观作出的长期规划，愿景需要具有可达性、挑战性和激励性。因此建设城乡居民基本养老保险制度的愿景是“至2020年基本上实现城乡居民享有公平的养老保障，至2050年基本实现普惠制国民健康保险制度”。
4）根据上文分析的平衡计分卡的四个指标财务维度指标、公众满意度维度指标、业务内部流程维度指标和创新与学习维度指标，构建我国城乡居民基本养老保险制度减贫效果评估指标体系可以在这四个一级指标维度之下，进一步设计多个对应的二级指标。
4.指标解释
指标解释指的是评价指标体系的指标解释和描述。在本文中，运用平衡计分卡的四个维度展开引出了财务维度指标、公众满意度维度指标、业务内部流程维度指标和创新与学习维度指标。
1）财务维度，解决的是“投资人（纳税人）如何看待我们的问题”。公共部门不是以盈利为目的，而是以服务为目的，加大向大众服务的质量和数量。因此公共部门的收入、利润和财产等不能在公务人员和管理人员当中进行分配，而是应该全部用于减少贫困的工作任务之中。财务维度的目标要求在公共部门的财务管理中实现开源节流，并关注城乡居民基本养老保险制度这个项目专项资金和行政管理费用等财务方面的支出是否符合高效优化的原则。财务指标可以包括管理费用、现金流量、财政的可持续状况、项目收益等。
2）公众满意度维度，是检验公共部门社会效益是否得以实现的直接指标。它主要回答三个问题，一是“公共部门对谁负责，为谁服务”，二是“公众的具体需求是什么”，三是“如何满足公众的需求”。因此，公众满意度指标可以分为两个二维维度指标：一是主观公众满意度指标，主要有安全感、幸福度、生活状况改善度、政策信任度、未来生活预期、保险费承担能力等内容；二是客观公众满意度指标，主要有通货膨胀率抑制情况、物价变动指数、人们对教育文化娱乐消费增长率、恩格尔系数、基尼系数、贫困人口占总人口比例、社会平均消费水平、贫富差距程度、城乡登记失业率、绝对贫困人口减少率、低收入人口减少率、城镇人口与农村人口基尼系数比值降低率。
3）业务运作流程维度，是指公共部门如何实现其差异化、可持续的价值，如何实现其战略蓝图，运作流程也是公共部门改善服务的出发点和重点。因此业务运作流程维度主要包括制度的完备程度、政策执行状况、制度实际覆盖率等。
4）学习与创新维度，其目标是解决“是否能继续提高并创造价值？”这一类问题。一方面是加强人力资源培训，通过人员培训、轮换、在职培训等多种形式提高人员素质，建立起学习型组织；另一方面是加强公共部门的服务再生力，也就是强公众自身抵御贫困的能力。因此学习与创新维度指标有管理工作人员知识技能培训、抗击贫困的能力、个人发展需要的机会、个人反贫能力等。
结语
国内外有很多学者就贫困问题和养老保险制度的相关性进行了研究，但在制度绩效考核方面涉足较少。本文以平衡计分卡的四个维度为切入点，对平衡计分卡进行部分改变和衍生，以增强评估工具与制度的匹配度，旨在为我国城乡居民基本养老保险制度有效减贫提供一个具有启发性的考查思路。但是本文也存在许多不足之处，例如本文并未对各个维度的权重进行分析，也没有进一步阐述该评估指标体系具体该如何操作。因此还有许多需要改进的地方，但是笔者仍然希望可以对我国养老保险事业的发展贡献自己的一份绵薄之力。
[1] 郑功成.从国家一单位保障制走向国家一社会保障制——30年来中国社会保障改革与制度变迁[J].社会保障研究，2008，1-21.
[2] 潘锦棠.社会保险法的创新与意义[J].中国纪检监察报，2011，4.
[3] 康晓光.中国贫困与反贫困理论[M].广西人民出版社.
[4] 张锦芳.平衡计分卡应用中的问题和对策[J]，2011，14.
[5] 方振邦，罗海元.中国公共组织平衡计分卡应用设计研究（下）——以黑龙江省H市（县级）为例[J].北京行政学院学报，2008，2，13-20.