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[摘 要]在大力推进教育体制改革的背景下，民办高等教育市场化运作已成为教育改革中一项重要的政策选择。目前，青岛市民办高职院校通过引入民间投资以破解发展资金“瓶颈”，利用市场机制来更好地筹集和配置教育资源，这对促进民办高职院校创新发展与实现民办教育市场化运作具有重要意义。
[关键词]民办高职院校；市场化运作；扶持政策；院校开支
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.28.097
2014年4月28日，青岛市人民政府办公厅印发《青岛市中长期教育改革和发展规划纲要（2011—2020年）》提出：“充分认识民办教育的重要作用，推动民办教育的健康快速发展”，“明确民办教育的改革方向，建立健全公共财政扶持政策，依法设立民办教育发展专项资金，资金总额根据实际情况实施动态调整”，把引导民办院校转型改革促进教育事业发展作为政府首要解决的重要任务之一。
1 青岛市民办高职院校的发展现状及存在的问题
1.1 民办高职院校的发展现状
近年来，青岛市把发展民办教育作为教育体制改革的重要工作，鼓励发展多元化办学模式，民办院校数量急剧增加，发展突飞猛进，使其由起步阶段进入规范化发展时期。截至2016年，全市共有教育部门批准的各级各类民办学校（不含幼儿园）906所，其中学历高校9所，高等非学历学校38所，中等非学历培训学校780所。全市民办学校教职工2.9万人，年招生培训57万人次，全日制15.1万人次。统计数据显示：[1]2001年青岛市各类民办院校共有资产4.6亿元，2003年15亿元，截至2013年底全市民办院校资产总值达87亿元。青岛市认真贯彻中央一系列关于促进民办高职院校的重大决策部署，抓住山东半岛地区优势，各高校大力实施办学模式改革探索，办学理念清晰，办学形式多种多样，在逐步发展中形成各色办学特色。
1.2 民办高职院校发展存在的問题
总体来看，青岛市民办高职院校的快速发展取得了显著成绩，但仍存在一些问题影响其全面发展。其一，受政策导向、管理机制等因素的影响，目前民办高等教育管理模式相对滞后，还不能够适应民办高职院校发展的需要；其二，“经费”依然是制约民办高职院校发展的瓶颈因素。由于经费来源的单一化，办学经费主要自筹且自负盈亏，难以解决民办高职院校发展对教育经费的需求与实际教育经费供给紧张的矛盾；其三，民办高职院校发展的政策环境亟待优化。政府对民办教育的扶持力度不够，有限的资源被低效率地使用，使得办学条件受限与教学质量下降，制约了民办高校的健康发展；其四，民办高职院校的办学质量与社会期待之间的差距。人民需要的不仅仅是教育机会，而是高水平、高品质的机会。因此，高等教育供求矛盾为民办教育事业提供巨大推动力的同时，也对民办高职院校的办学质量和水平提出了更高的要求。
2 民办高职院校市场化运作的可能性
市场经济条件下的高等教育调节机制不是单一的市场调节机制，也不是单一的政府调节机制，而是由政府、市场、社会和高校自身四个部分组成的一种“复合”调节机制，四种机制相互依存、相互促进，从整体上推动高等教育事业的发展业的发展。[2]教育问题既是消费性支出，也是生产性投资。从普通民办院校与高校独立学院的办学实践来看，高等教育的市场化运作是民办院校得以存在的前提。给予民办高职院校一定市场灵活性，有效地引入和运用市场机制，有利于提高高职院校多渠道投资办学的积极性，因此对民办高职院校经费筹措的市場化运作模式研究显得尤为重要。
（1）学费。长期以来，国家的法律法规及政策性文件明确规定民办高校经费筹集原则，即自筹经费。[2]在民办院校投资渠道不通畅的情况下，80%的民办高职院校依托于学费收入来解决经费开支问题。民办高职院校的学费本质上是学校向学生提供高等教育服务的市场价格，是学生接受高等教育服务所支付的直接成本。据市场经济观点，民办高职院校学费标准不仅要反映全部的生产成本，还要反映成本与平均收益。在生产经营过程中，商品的价格一般包括生产商品的社会平均成本、正常流通费用、税金以及利润，用公式表示为价格=生产成本+流通费用+税金/利润，即W=（C1+V1）+（C2+V2）+（M1+M2）。[3]按照上述公式计算所得，学费反映的为市场价格，也就是说，民办高校收取的学费无法体现市场规律，与教育成本也存在着较大差异。然而随着近年来教育水平不断提高、办学条件的不断优化，教育成本也随之增加，学费价格长期保持不变实则是处于下降态势。
（2）企业、社会团体、个人投入。在2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2011—2020年）》提出：“要调动行业企业的积极性，建立健全政府扶持、行业指导、企业创建的办学机制，制定促进校企合作办学法规，推进校企合作的制度化”，“高校可以设立教育基金来接受社会捐赠等多渠道筹措经费”。随着中国企业的快速成长和发展，企业投资、社会团体投资和个人投入也成为一种重要趋势。“据国家教委对221所学历文凭试点民办高等学校的统计，有捐赠财产的6所，占学校总数的2.71%，其中完全靠创办者捐赠财产创办的学校1所，占学校总数的0.45%。”[4]青岛市是山东省经济发展水平最快、区域带动能力最强的龙头地区，以青岛滨海学院为代表的校企合作民办院校开始以社会需求为导向设立专业，企业向专业提供实训基地和资金帮助。“校企合作”模式使专业、企业高度融合，为高校培育企业需要的技术技能型人才创造条件。由此可见，青岛地区的民办高职院校与区域经济发展是在一个大环境下相互促进、共同发展、实现双赢的利益共同体。
3 市场机制环境下公共财政扶持民办高职院校发展的政策选择
中国民办高等教育目前正在朝着一个多样化的模式发展，其市场化取向的特征十分突出。从资本市场获得资金，经费问题是制约民办高职院校发展的瓶颈，单纯依靠学费难以支撑民办高职院校的全部财政。为全面把握《青岛市中长期教育改革和发展规划纲要》，落实公共财政扶持政策，准确把握改革思路；结合当前的政策实践探索和青岛市具体情况，对政府公共财政扶持民办高校发展提出几点政策建议。 3.1 多形式资助，政府间责任分配明确
2015年8月，山东省人民政府发布《山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕19号文件进一步完善现代职业教育政策体系的意见》[5]：“建立经费稳定投入机制；将教育财政经费增量向职业教育倾斜。”政府已经认识到给民办高校提供力所能及的资助是民办教育获得健康快速发展的必要条件。除了直接拨款资助，土地征用方面的优惠政策之外，还应拓宽资助形式，例如：提供实验仪器设备，低利息借款贷款，赠与基础设施等。同时，明确资助的责任主体，完善分级管理，地方为主、政府统筹。高校的管理权归属当地政府，中央政府难以做到均衡分配资源，因此日常教学资助和分配经费等方面由地方政府支持具有较大可行性；而中央政府应考虑对科研成果较为显著的高校适当提供专项资助。坚持构建协同推进、全方位联动与先行先试有机结合。[6]山东省已在青岛市建立了高等职业教育发展国家教育体制改革试点项目，待获取成功经验后将推向全省，以促进山东省民办教育的稳健发展。
3.2 出台引资优惠政策，拓宽经费来源渠道
《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出：“引导支持社会力量兴办职业教育，创新民办职业教育办学模式，积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育”；结合青岛市教育发展规划，推出重点项目进入教育引资市场，引进民间资本建设学校，打造本土民办教育品牌。市政府應将民办学校建设用地纳入城镇土地利用总体规划中，非营利性民办学校各项用地与公办学校享有同等待遇。引入公益融资机制，以土地校舍低租金或零租金等方式，大幅提升公共教育资源的供给能力，支持各类办学主体通过独资、合資等方式参与办学，鼓励大中型企业以职业学校为重点投资办学，中外合作办学、政府和社会资本合作（PPP）等办学形式，多渠道吸引社会资金，成立相关专业的实训基地，改革政府对高等教育的财政拨款机制，给予民办高校与普通高校平等获取国家对高等教育的财政投入机会，加快高校独立学院发展的同时，还可以促进民办高校与公立高校的良性竞争，从而推动整个教育事业的发展。
3.3 明确补贴对象，保障教职工权益
众所周知，民办教育发展受到制约的一个主要原因是教师待遇偏低，加剧了师资力量的流动性，这会直接影响师资队伍的稳定。地方各级政府健全补贴制度的同时应明确补贴对象，避免出现政府逐级拨款却因渠道不完善补贴资金落不到实处的现象，从而形成恶性循环。在青岛市第十五届人大五次会议上，张子福、辛华龙两位人大代表提出的建议引起高度重视。推进民办高职院校教职工与公办学校同等待遇试点工作，保障教职工权益问题亟待解决。完善民办高职院校教职工社会保障机制，鼓励学校按规定为职工设立补充养老保险和住房公积金，落实跨地区社会保险转移和户籍迁徙政策，引入公办教职工人事管理机制，多渠道、多形式补贴，从根本上解决民办高职院校教职工后顾之忧。鼓励民办高职院校教师进修培训，保证在评审职称、申报课题研究、评先评优与公办教师同等待遇。推进公办学校教师与民办高职院校教师双向沟通、交流机会，使民办高职院校教师主动增强教学能力，进而提升民办教育教学质量。
总之，青岛市作为山东省经济发展较快的地区之一，在民办高职院校市场化运作的背景下，完善公共财政的扶持体系，不仅有利于建立本土高等教育品牌，吸引更多民营投资；更有利于为全省民办高校积累经验，从而推动整个山东省民办教育事业的进展。
参考文献：
[1]韩育臻.青岛民办教育发展刍议[J].民办教育研究，2008（1）：53-57.
[2]杨明，余德龙.论中国民办高等教育经费筹措的市场化运作[J].教育发展研究，2005（5）.
[3]潘懋元，别敦荣，石猛.论民办高校的公益性与营利性[J].教育研究，2013（3）：25-33.
[4]邵金荣.中国民办教育立法研究[M].北京：人民教育出版社，2001.
[5]山东省人民政府.山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕19号文件进一步完善现代职业教育政策体系的意见[EB/OL].[2015-08-17].http：//www.shandong.gov.cn/art/2015/8/17/art_285_7301.html.
[6]孙伟.山东省加快建设适应经济社会发展现代职业教育体系的探索与实践[J].山东高等教育，2014（7）.
[关键词]民办高职院校；市场化运作；扶持政策；院校开支
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.28.097
2014年4月28日，青岛市人民政府办公厅印发《青岛市中长期教育改革和发展规划纲要（2011—2020年）》提出：“充分认识民办教育的重要作用，推动民办教育的健康快速发展”，“明确民办教育的改革方向，建立健全公共财政扶持政策，依法设立民办教育发展专项资金，资金总额根据实际情况实施动态调整”，把引导民办院校转型改革促进教育事业发展作为政府首要解决的重要任务之一。
1 青岛市民办高职院校的发展现状及存在的问题
1.1 民办高职院校的发展现状
近年来，青岛市把发展民办教育作为教育体制改革的重要工作，鼓励发展多元化办学模式，民办院校数量急剧增加，发展突飞猛进，使其由起步阶段进入规范化发展时期。截至2016年，全市共有教育部门批准的各级各类民办学校（不含幼儿园）906所，其中学历高校9所，高等非学历学校38所，中等非学历培训学校780所。全市民办学校教职工2.9万人，年招生培训57万人次，全日制15.1万人次。统计数据显示：[1]2001年青岛市各类民办院校共有资产4.6亿元，2003年15亿元，截至2013年底全市民办院校资产总值达87亿元。青岛市认真贯彻中央一系列关于促进民办高职院校的重大决策部署，抓住山东半岛地区优势，各高校大力实施办学模式改革探索，办学理念清晰，办学形式多种多样，在逐步发展中形成各色办学特色。
1.2 民办高职院校发展存在的問题
总体来看，青岛市民办高职院校的快速发展取得了显著成绩，但仍存在一些问题影响其全面发展。其一，受政策导向、管理机制等因素的影响，目前民办高等教育管理模式相对滞后，还不能够适应民办高职院校发展的需要；其二，“经费”依然是制约民办高职院校发展的瓶颈因素。由于经费来源的单一化，办学经费主要自筹且自负盈亏，难以解决民办高职院校发展对教育经费的需求与实际教育经费供给紧张的矛盾；其三，民办高职院校发展的政策环境亟待优化。政府对民办教育的扶持力度不够，有限的资源被低效率地使用，使得办学条件受限与教学质量下降，制约了民办高校的健康发展；其四，民办高职院校的办学质量与社会期待之间的差距。人民需要的不仅仅是教育机会，而是高水平、高品质的机会。因此，高等教育供求矛盾为民办教育事业提供巨大推动力的同时，也对民办高职院校的办学质量和水平提出了更高的要求。
2 民办高职院校市场化运作的可能性
市场经济条件下的高等教育调节机制不是单一的市场调节机制，也不是单一的政府调节机制，而是由政府、市场、社会和高校自身四个部分组成的一种“复合”调节机制，四种机制相互依存、相互促进，从整体上推动高等教育事业的发展业的发展。[2]教育问题既是消费性支出，也是生产性投资。从普通民办院校与高校独立学院的办学实践来看，高等教育的市场化运作是民办院校得以存在的前提。给予民办高职院校一定市场灵活性，有效地引入和运用市场机制，有利于提高高职院校多渠道投资办学的积极性，因此对民办高职院校经费筹措的市場化运作模式研究显得尤为重要。
（1）学费。长期以来，国家的法律法规及政策性文件明确规定民办高校经费筹集原则，即自筹经费。[2]在民办院校投资渠道不通畅的情况下，80%的民办高职院校依托于学费收入来解决经费开支问题。民办高职院校的学费本质上是学校向学生提供高等教育服务的市场价格，是学生接受高等教育服务所支付的直接成本。据市场经济观点，民办高职院校学费标准不仅要反映全部的生产成本，还要反映成本与平均收益。在生产经营过程中，商品的价格一般包括生产商品的社会平均成本、正常流通费用、税金以及利润，用公式表示为价格=生产成本+流通费用+税金/利润，即W=（C1+V1）+（C2+V2）+（M1+M2）。[3]按照上述公式计算所得，学费反映的为市场价格，也就是说，民办高校收取的学费无法体现市场规律，与教育成本也存在着较大差异。然而随着近年来教育水平不断提高、办学条件的不断优化，教育成本也随之增加，学费价格长期保持不变实则是处于下降态势。
（2）企业、社会团体、个人投入。在2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2011—2020年）》提出：“要调动行业企业的积极性，建立健全政府扶持、行业指导、企业创建的办学机制，制定促进校企合作办学法规，推进校企合作的制度化”，“高校可以设立教育基金来接受社会捐赠等多渠道筹措经费”。随着中国企业的快速成长和发展，企业投资、社会团体投资和个人投入也成为一种重要趋势。“据国家教委对221所学历文凭试点民办高等学校的统计，有捐赠财产的6所，占学校总数的2.71%，其中完全靠创办者捐赠财产创办的学校1所，占学校总数的0.45%。”[4]青岛市是山东省经济发展水平最快、区域带动能力最强的龙头地区，以青岛滨海学院为代表的校企合作民办院校开始以社会需求为导向设立专业，企业向专业提供实训基地和资金帮助。“校企合作”模式使专业、企业高度融合，为高校培育企业需要的技术技能型人才创造条件。由此可见，青岛地区的民办高职院校与区域经济发展是在一个大环境下相互促进、共同发展、实现双赢的利益共同体。
3 市场机制环境下公共财政扶持民办高职院校发展的政策选择
中国民办高等教育目前正在朝着一个多样化的模式发展，其市场化取向的特征十分突出。从资本市场获得资金，经费问题是制约民办高职院校发展的瓶颈，单纯依靠学费难以支撑民办高职院校的全部财政。为全面把握《青岛市中长期教育改革和发展规划纲要》，落实公共财政扶持政策，准确把握改革思路；结合当前的政策实践探索和青岛市具体情况，对政府公共财政扶持民办高校发展提出几点政策建议。 3.1 多形式资助，政府间责任分配明确
2015年8月，山东省人民政府发布《山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕19号文件进一步完善现代职业教育政策体系的意见》[5]：“建立经费稳定投入机制；将教育财政经费增量向职业教育倾斜。”政府已经认识到给民办高校提供力所能及的资助是民办教育获得健康快速发展的必要条件。除了直接拨款资助，土地征用方面的优惠政策之外，还应拓宽资助形式，例如：提供实验仪器设备，低利息借款贷款，赠与基础设施等。同时，明确资助的责任主体，完善分级管理，地方为主、政府统筹。高校的管理权归属当地政府，中央政府难以做到均衡分配资源，因此日常教学资助和分配经费等方面由地方政府支持具有较大可行性；而中央政府应考虑对科研成果较为显著的高校适当提供专项资助。坚持构建协同推进、全方位联动与先行先试有机结合。[6]山东省已在青岛市建立了高等职业教育发展国家教育体制改革试点项目，待获取成功经验后将推向全省，以促进山东省民办教育的稳健发展。
3.2 出台引资优惠政策，拓宽经费来源渠道
《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出：“引导支持社会力量兴办职业教育，创新民办职业教育办学模式，积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育”；结合青岛市教育发展规划，推出重点项目进入教育引资市场，引进民间资本建设学校，打造本土民办教育品牌。市政府應将民办学校建设用地纳入城镇土地利用总体规划中，非营利性民办学校各项用地与公办学校享有同等待遇。引入公益融资机制，以土地校舍低租金或零租金等方式，大幅提升公共教育资源的供给能力，支持各类办学主体通过独资、合資等方式参与办学，鼓励大中型企业以职业学校为重点投资办学，中外合作办学、政府和社会资本合作（PPP）等办学形式，多渠道吸引社会资金，成立相关专业的实训基地，改革政府对高等教育的财政拨款机制，给予民办高校与普通高校平等获取国家对高等教育的财政投入机会，加快高校独立学院发展的同时，还可以促进民办高校与公立高校的良性竞争，从而推动整个教育事业的发展。
3.3 明确补贴对象，保障教职工权益
众所周知，民办教育发展受到制约的一个主要原因是教师待遇偏低，加剧了师资力量的流动性，这会直接影响师资队伍的稳定。地方各级政府健全补贴制度的同时应明确补贴对象，避免出现政府逐级拨款却因渠道不完善补贴资金落不到实处的现象，从而形成恶性循环。在青岛市第十五届人大五次会议上，张子福、辛华龙两位人大代表提出的建议引起高度重视。推进民办高职院校教职工与公办学校同等待遇试点工作，保障教职工权益问题亟待解决。完善民办高职院校教职工社会保障机制，鼓励学校按规定为职工设立补充养老保险和住房公积金，落实跨地区社会保险转移和户籍迁徙政策，引入公办教职工人事管理机制，多渠道、多形式补贴，从根本上解决民办高职院校教职工后顾之忧。鼓励民办高职院校教师进修培训，保证在评审职称、申报课题研究、评先评优与公办教师同等待遇。推进公办学校教师与民办高职院校教师双向沟通、交流机会，使民办高职院校教师主动增强教学能力，进而提升民办教育教学质量。
总之，青岛市作为山东省经济发展较快的地区之一，在民办高职院校市场化运作的背景下，完善公共财政的扶持体系，不仅有利于建立本土高等教育品牌，吸引更多民营投资；更有利于为全省民办高校积累经验，从而推动整个山东省民办教育事业的进展。
参考文献：
[1]韩育臻.青岛民办教育发展刍议[J].民办教育研究，2008（1）：53-57.
[2]杨明，余德龙.论中国民办高等教育经费筹措的市场化运作[J].教育发展研究，2005（5）.
[3]潘懋元，别敦荣，石猛.论民办高校的公益性与营利性[J].教育研究，2013（3）：25-33.
[4]邵金荣.中国民办教育立法研究[M].北京：人民教育出版社，2001.
[5]山东省人民政府.山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕19号文件进一步完善现代职业教育政策体系的意见[EB/OL].[2015-08-17].http：//www.shandong.gov.cn/art/2015/8/17/art_285_7301.html.
[6]孙伟.山东省加快建设适应经济社会发展现代职业教育体系的探索与实践[J].山东高等教育，2014（7）.