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摘要：我国城乡之间在义务教育、社会保障、公共文化、就业机会等方面存在着失衡现象。实现城乡基本公共服务均等化至少应采取以下措施：彻底破除城乡二元结构、深化公共财政和转移支付制度的改革，增强地方政府尤其是基层政府供给农村公共服务的能力、健全基本公共服务的供给机制。
关键词：基本公共服务；均等化；公共财政；转移支付
一、引言
实现基本公共服务均等化是我国公共财政体制改革的一个重要目标，目前在国内，刘岩、严长远等论述了基本公共服务均等化的内涵，方东霖、陈辰、叶映红等从财政体制的角度，张曙光、王丽娅、耿卫新等从农村基本公共服务供给机制角度，探讨了城乡基本公共服务不均等的原因。邹红、刘尚希、张建雄等从财政体制改革的角度，胡建国、张鹏顺、曹忻等从转移支付的角度，研究了实现城乡基本公共服务均等化的路径。但上述学者对城乡基本公共服务不均等的原因分析及所提出的政策建议缺乏从政策到体制机制的系统梳理和对农村基本公共服务具体问题的探讨。鉴于此，本文试图在已有研究成果的基础上，从城乡基本公共服务的供给现状出发，重点从对财政、转移支付、供给机制的视角梳理形成城乡基本公共服务不均等的原因，并根据分析提出有针对性的建议。
二、城乡基本公共服务的差距现状
我国目前城乡基本公共服务的差距主要表现在：1、基础教育发展失衡。与城市相比，农村基础教育在发展水平、经费投入、办学条件、师资队伍等方面存在巨大差距。2、社会保障的差异。目前农村的保障领域仅涉及医疗、养老、低保、特困户基本生活救助等社会保险制度，而失业、工伤、生育保险、住房保障等社会福利基本没有。[1]3、公共文化服务的不均等。农村文化活动总量偏少，形式陈旧，封建迷信、宗教势力等不良文化现象在农村蔓延。4、就业机会的不均等。对于来自城市和农村的劳动者，政府或企业会有意无意地区别对待，农民工只能从事“脏、累、苦、险”的工作，很难进入一些正规的部门。
三、城乡基本公共服务非均等化的成因分析
（一）城乡二元的经济发展政策
政府向城市倾斜的经济发展政策是造成城乡基本公共服务差距的根源。建国初期，在农业生产力不强的情况下，为了尽快发展工业，实现超赶西方的目标，政府采取了控制农业人口大规模地向工业转化的政策。1958年户籍制度的建立标志着城乡二元社会的开始。这一二元经济发展政策最终导致了在户籍、就业、医疗、教育、养老保障等方面客观上的城乡隔离，从而造成城乡享受公共服务机会的不均等。
（二）国家和地方政府事权与财权配置不合理
1993年分税制改革之后，财权向上集中，事权逐级下放，导致基层政府的财力无法保障其基本公共服务的供给职责。如图一所示，从1993年开始，中央公共财政收入急剧上升，同时支出缓慢下降，收支盈余巨大；反观地方政府公共财政收入在1993年急剧下降，同时支出缓慢上升，财政赤字逐年扩大。分税制改革的最终结果就是削弱了基层政府提供农村公共服务的能力，进而加剧了基本公共服务的非均等化问题。据统计，我国财政收入中中央与地方的平均比例为44.9：55.1，而平均支出的比例为30.8：69.2，其中一般性公共支出的比例约为11.8：88.2。而在许多国家中央政府支出占全国总支出中的比重都比较高，如英、法、美三国中央和地方支出比例分别为78：22、82：18、52：48，中央政府承担了主要的支出责任。[2]
资料来源：《中国统计年鉴2014》。
（三）农村基本公共服务供给机制的不合理
1.供求结构失衡
当前我国农村公共产品出现了供给不足和供给过剩并存的结构不合理现象。例如，一些地方政府大搞形象工程或政绩工程，修建歌舞剧院、音乐喷泉、公园广场等，实际上这些公共设施在落后地区无法得到充分有效的利用，反而浪费了大量资源。相比之下，饮用水建设、交通、农田灌溉设施等农民急需的公共产品则供给不足。由于受到行政体制的约束，农村的公共产品供给多由上级政府决定，而农民的真实需求无法得到满足。[3]
2.供给主体单一，无法满足需求
农村的基本公共服务供给主要是由政府来承担，一方面由于该项目几乎不具备盈利能力，在没有激励机制的前提下根本吸引不了民间资本；另一方面这类型的项目建设涉及到诸多手续和程序，使私人资本的进入遇到很大的困难。
四、实现城乡基本公共服务均等化的路径思考
（一）破除城乡二元结构，使城乡居民实现机会均等
破除城乡二元结构，一是要实现教育均等化，进一步改善农村办学软硬件设施，鼓励年轻教师到农村教学，同时完善国家和社会资助经济困难学生制度，部分留守儿童区域建立帮扶制度，确保农村居民享有均等的受教育机会。二要尽快建立全国统一的社会保障制度和人力资源市场，逐步放宽大中城市的户口限制，确保农村居民享有均等的社会保障和就业机会。三要由政府设立专项基金对符合条件的农民工进行专业技能培训，出台规章制度保证农民工就业机的会均等。
（二）完善公共财政管理体制与转移支付制度
1.科学划分事权，地调整各级政府的财力分配格局
科学划分各级政府的事权，是对分税制改革的重要补充。要根据公共产品性质和外部性大小从新划分各级政府的事权，改革和规范现行的分税制体制，调整各级政府的利益格局，合理划分各级财政主体税种收入的归属。目前中央和地方政府的财力分配格局导致原本应该得到较多转移支付以提高公共设施建设水平的乡村，却由于种种原因一直得不到转移支付资金的支持。所以建立省级以下政府间的转移支付体系时，必须重视对乡村财政资金的转移，以缩小城乡差距，实现区域内平衡发展。
2.利用再分配机制，优化转移支付结构
由于部分地方政府财力吃紧，在排除了税收不努力因素后仍难以筹集到充足资金提供基本公共服务的情况下，利用再分配机制，优化转移支付结构显得尤为重要。具体来说，提高一般性转移支付占比，适度限制专项转移支付，消除不规范的税收返还。科学管理转移支付的项目、金额、方向，并提高管理的透明度。这样不仅可以提高财政资金的总体使用效率，而且还可以促进各种生产要素在地区间的合理流动，促进城乡经济的协调发展。
（三）健全农村基本公共服务的供给机制
1.构建农村公共服务需求表达的平台
一方面在农村构建农村公共服务需求表达的平台，如组建村民团体协会，定期召开需求反馈会议，使政府了解农民对公共服务的需求信息。另一方面由这些协会作为政府和农民大众的沟通平台，由协会选举代表对公共服务建设项目投票表决，发挥村民自治的作用。
2.鼓励民间资本进入农村公共服务项目
政府要充分发挥对民间资本进入的导向作用，建立投资的激励机制。一是继续保持财政支出对农村基础性建设的投入，保证投入的持续性。二是政府要为吸引民间资本、工商资本和外国资本投向农村，应该出台一些鼓励“三资”的优惠政策，大力组织开展农业招商引资活动。三是要改变财政投入方式，减少政府直接办项目，可以通过合同、购买等方式，将公共服务的供给承包给其他主体，加大民间办项目的补助。使政府资金和民间资金相结合，建立多元的投入新机制。（作者单位：福建师范大学经济学院）
参考文献：
[1]允春喜.城乡公共服务均等化：意义、问题与对策（J）.科学与管理，2010，（3）
[2]周波.政府间财力与事权匹配问题研究（M）.大连：东北财经大学出版社，2009，170-180
[3]徐同文，王郡华.城乡经济协调发展概论（M）.济南：山东大学出版社，2006，165-168
关键词：基本公共服务；均等化；公共财政；转移支付
一、引言
实现基本公共服务均等化是我国公共财政体制改革的一个重要目标，目前在国内，刘岩、严长远等论述了基本公共服务均等化的内涵，方东霖、陈辰、叶映红等从财政体制的角度，张曙光、王丽娅、耿卫新等从农村基本公共服务供给机制角度，探讨了城乡基本公共服务不均等的原因。邹红、刘尚希、张建雄等从财政体制改革的角度，胡建国、张鹏顺、曹忻等从转移支付的角度，研究了实现城乡基本公共服务均等化的路径。但上述学者对城乡基本公共服务不均等的原因分析及所提出的政策建议缺乏从政策到体制机制的系统梳理和对农村基本公共服务具体问题的探讨。鉴于此，本文试图在已有研究成果的基础上，从城乡基本公共服务的供给现状出发，重点从对财政、转移支付、供给机制的视角梳理形成城乡基本公共服务不均等的原因，并根据分析提出有针对性的建议。
二、城乡基本公共服务的差距现状
我国目前城乡基本公共服务的差距主要表现在：1、基础教育发展失衡。与城市相比，农村基础教育在发展水平、经费投入、办学条件、师资队伍等方面存在巨大差距。2、社会保障的差异。目前农村的保障领域仅涉及医疗、养老、低保、特困户基本生活救助等社会保险制度，而失业、工伤、生育保险、住房保障等社会福利基本没有。[1]3、公共文化服务的不均等。农村文化活动总量偏少，形式陈旧，封建迷信、宗教势力等不良文化现象在农村蔓延。4、就业机会的不均等。对于来自城市和农村的劳动者，政府或企业会有意无意地区别对待，农民工只能从事“脏、累、苦、险”的工作，很难进入一些正规的部门。
三、城乡基本公共服务非均等化的成因分析
（一）城乡二元的经济发展政策
政府向城市倾斜的经济发展政策是造成城乡基本公共服务差距的根源。建国初期，在农业生产力不强的情况下，为了尽快发展工业，实现超赶西方的目标，政府采取了控制农业人口大规模地向工业转化的政策。1958年户籍制度的建立标志着城乡二元社会的开始。这一二元经济发展政策最终导致了在户籍、就业、医疗、教育、养老保障等方面客观上的城乡隔离，从而造成城乡享受公共服务机会的不均等。
（二）国家和地方政府事权与财权配置不合理
1993年分税制改革之后，财权向上集中，事权逐级下放，导致基层政府的财力无法保障其基本公共服务的供给职责。如图一所示，从1993年开始，中央公共财政收入急剧上升，同时支出缓慢下降，收支盈余巨大；反观地方政府公共财政收入在1993年急剧下降，同时支出缓慢上升，财政赤字逐年扩大。分税制改革的最终结果就是削弱了基层政府提供农村公共服务的能力，进而加剧了基本公共服务的非均等化问题。据统计，我国财政收入中中央与地方的平均比例为44.9：55.1，而平均支出的比例为30.8：69.2，其中一般性公共支出的比例约为11.8：88.2。而在许多国家中央政府支出占全国总支出中的比重都比较高，如英、法、美三国中央和地方支出比例分别为78：22、82：18、52：48，中央政府承担了主要的支出责任。[2]
资料来源：《中国统计年鉴2014》。
（三）农村基本公共服务供给机制的不合理
1.供求结构失衡
当前我国农村公共产品出现了供给不足和供给过剩并存的结构不合理现象。例如，一些地方政府大搞形象工程或政绩工程，修建歌舞剧院、音乐喷泉、公园广场等，实际上这些公共设施在落后地区无法得到充分有效的利用，反而浪费了大量资源。相比之下，饮用水建设、交通、农田灌溉设施等农民急需的公共产品则供给不足。由于受到行政体制的约束，农村的公共产品供给多由上级政府决定，而农民的真实需求无法得到满足。[3]
2.供给主体单一，无法满足需求
农村的基本公共服务供给主要是由政府来承担，一方面由于该项目几乎不具备盈利能力，在没有激励机制的前提下根本吸引不了民间资本；另一方面这类型的项目建设涉及到诸多手续和程序，使私人资本的进入遇到很大的困难。
四、实现城乡基本公共服务均等化的路径思考
（一）破除城乡二元结构，使城乡居民实现机会均等
破除城乡二元结构，一是要实现教育均等化，进一步改善农村办学软硬件设施，鼓励年轻教师到农村教学，同时完善国家和社会资助经济困难学生制度，部分留守儿童区域建立帮扶制度，确保农村居民享有均等的受教育机会。二要尽快建立全国统一的社会保障制度和人力资源市场，逐步放宽大中城市的户口限制，确保农村居民享有均等的社会保障和就业机会。三要由政府设立专项基金对符合条件的农民工进行专业技能培训，出台规章制度保证农民工就业机的会均等。
（二）完善公共财政管理体制与转移支付制度
1.科学划分事权，地调整各级政府的财力分配格局
科学划分各级政府的事权，是对分税制改革的重要补充。要根据公共产品性质和外部性大小从新划分各级政府的事权，改革和规范现行的分税制体制，调整各级政府的利益格局，合理划分各级财政主体税种收入的归属。目前中央和地方政府的财力分配格局导致原本应该得到较多转移支付以提高公共设施建设水平的乡村，却由于种种原因一直得不到转移支付资金的支持。所以建立省级以下政府间的转移支付体系时，必须重视对乡村财政资金的转移，以缩小城乡差距，实现区域内平衡发展。
2.利用再分配机制，优化转移支付结构
由于部分地方政府财力吃紧，在排除了税收不努力因素后仍难以筹集到充足资金提供基本公共服务的情况下，利用再分配机制，优化转移支付结构显得尤为重要。具体来说，提高一般性转移支付占比，适度限制专项转移支付，消除不规范的税收返还。科学管理转移支付的项目、金额、方向，并提高管理的透明度。这样不仅可以提高财政资金的总体使用效率，而且还可以促进各种生产要素在地区间的合理流动，促进城乡经济的协调发展。
（三）健全农村基本公共服务的供给机制
1.构建农村公共服务需求表达的平台
一方面在农村构建农村公共服务需求表达的平台，如组建村民团体协会，定期召开需求反馈会议，使政府了解农民对公共服务的需求信息。另一方面由这些协会作为政府和农民大众的沟通平台，由协会选举代表对公共服务建设项目投票表决，发挥村民自治的作用。
2.鼓励民间资本进入农村公共服务项目
政府要充分发挥对民间资本进入的导向作用，建立投资的激励机制。一是继续保持财政支出对农村基础性建设的投入，保证投入的持续性。二是政府要为吸引民间资本、工商资本和外国资本投向农村，应该出台一些鼓励“三资”的优惠政策，大力组织开展农业招商引资活动。三是要改变财政投入方式，减少政府直接办项目，可以通过合同、购买等方式，将公共服务的供给承包给其他主体，加大民间办项目的补助。使政府资金和民间资金相结合，建立多元的投入新机制。（作者单位：福建师范大学经济学院）
参考文献：
[1]允春喜.城乡公共服务均等化：意义、问题与对策（J）.科学与管理，2010，（3）
[2]周波.政府间财力与事权匹配问题研究（M）.大连：东北财经大学出版社，2009，170-180
[3]徐同文，王郡华.城乡经济协调发展概论（M）.济南：山东大学出版社，2006，165-168