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摘要：“小金库”的存在，对我国社会产生极大的危害，不仅扰乱了正常的社会经济秩序，滋生腐败，而且严重损坏了党和政府形象，损害了干群关系，“小金库”已成为我国经济社会发展的一个“顽症”。本文从审计工作实践的角度就如何建立防治“小金库”长效机制进行了阐述。
关键词：小金库；原因；来源；策略
所谓“小金库”是指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。其显著特征是化大公为小公、化小公为私分，也就是将公款化为私有。“小金库”的存在是诸多腐败现象得以蔓延的“财政支柱”，是滋生铺张浪费的温床，具有很强的社会危害性，而且其存在往往与经济犯罪联系紧密，扰乱了正常的社会经济秩序，损坏了党和政府的形象，损害了干群关系，影响了社会的和谐稳定。作为履行经济监督职责的审计机关，应充分发挥其保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能和公共财政“卫士”作用，积极有效地开展“小金库”治理工作。
一、“小金库”形成的原因
“小金库”问题由来已久，屡禁不止，已成为我国经济社会发展的一个“顽症”，其形成原因很多，可以从以下四个层面进行分析：
1.体制层面的原因
(1)预算管理不完善。目前，一方面对已纳入预算管理的财政资金，存在预算编制粗线条、预算执行不到位、挤占挪用现象严重、不完全按照国库集中支付的要求进行操作等问题；另一方面又存在大量未纳入预算管理体系的财政资金，如2010年6月，国家审计署审计长刘家义向全国人大常委会做《2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》时披露：11个省区应征未征土地出让金等收入381.81亿元，土地专项资金683.99亿元未纳入预算管理。
(2)法制建设滞后。截至目前，明确“小金库”处理处罚的依据仅在《会计法》、《税收征管法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规之中散见，且在预算管理、现金管理、账户管理、发票管理、资产管理等方面，部分制度之间相互矛盾，不协调。
(3)惩处力度不强。对“小金库”的查处通常仅为经济处罚，对单位最高处罚为5万元，对责任人处罚为5,000至10,000元，处罚金额较小，且无刑事处罚，对当事人起不了明显的警示作用，反而助长了“顶风作案”的行为。
2.社会层面的原因
(1)社会诚信意识差，寻租现象普遍。部分领导干部为满足自身或所在小团体的利益，利用手中职权，采用各种弄虚作假手段，打政策法规的“擦边球”，违规设置“小金库”。
(2)银行、证券等金融机构管理存在疏漏。银行、证券等金融机构在营业过程中，未严格按货币资金管理条例规定为单位或部门多头开户；更有甚者，为拓展业务不分资金性质、来源，争相拉客户、揽存款，为单位违规开户，疏于对“小金库”的防范和清理，在一定程度上为“小金库”的存在起到纵容作用。
3.部门层面的原因
(1)领导干部法律意识淡薄。一是“合法”心理。部分领导干部认为在经济社会大环境下，设立“小金库”的目的主要是用来“疏通”各方利益关系，是为工作之便，而非中饱私囊或侵占私分，因此不能算是违纪。二是“合理”心理。认为设立“小金库”是目前市场经济条件下的必然产物，且能为单位职工谋利益，取消了反倒给小集体带来损失。三是“攀比”心理。由于多方原因，各部门在经费和福利上存在差距，苦乐不均，导致部分领导干部心理失衡，引发畸形“攀比”之风，故借设立“小金库”寻求心理平衡。
(2)内部控制制度不健全。一是预算控制弱化，主要体现在预算管理刚性不足，预算追加频繁，财政资金易被截留、挪用；二是货币资金收付不规范，特别是重要货币资金支付、审批缺乏有效管理，形成财务监控漏洞；三是对流程控制往往凭经验处理，未建立有效控制制度；四是现行会计核算环境、核算方法和制度存在不足，如不相容岗位未能完全分离，存在出纳兼复核，采购兼保管等现象；五是资产管理不严格，资产处置收益容易被忽略，易形成“小金库”等。
4.“小金库”自身层面的原因
(1)“小金库”具有极强的诱惑性。现今的“小金库”被认为是单位领导或管理人员可以任意支配的小钱柜，其支出不受约束，无人监督，可以中饱私囊，任意挥霍，因此，某些不法人员总是想方设法设立“小金库”。
(2)“小金库”具有受惠对象的“团体性”。设置“小金库”的领导干部，在谋取私利的同时，也不忘将“小金库”中的部分资金用于职工奖金发放、福利改善，认为“法不责众”，存在逃脱制裁的侥幸心理。
二、“小金库”的特点
1.长期性 “小金库”由来已久，屡禁不止，自上世纪八十年代以来，我国已开展过10余次“小金库”清理，其中包括1989年和1995年两次大规模的全国性整饬，2010年按照党中央、国务院的决策部署，“小金库”治理工作从党政机关和事业单位逐步延伸到社会团体和国有及国有控股企业。
2.隐蔽性 “小金库”具有很强的隐蔽性，通常是暗箱操作，由及少数人员操控，且多为团体行为，团体内部受共同利益驱使，互相掩护，其行为更加难以察觉。
3.普遍性 “小金库”存在于各机关、事业单位、企业等，涉及面广，可以说，“小金库”已成为全社会公开的秘密。
4.复杂性 “小金库”形成原因复杂，来源渠道多样，使用途径广泛，这就造成了“小金库”治理工作的复杂程度高，不易清理。
5.艰巨性 “小金库”根治难度大，且屡禁不止，屡查屡犯，成为经济社会的“顽症”之一。
三、建立防治“小金库”长效机制的策略
1.制度防治方面
(1)规范现金管理制度。发现的主要问题有：大额提取现金和保存现金；超范围使用现金；大量通过现金结算洗去违法违规“痕迹”等。可以采取的主要措施有：严格限定现金使用的范围和条件；大力推行公务卡和IC卡等结算方式；严禁大额提取和使用现金行为。
(2)健全银行账户管理制度。发现的主要问题有：违规多头开户；违规出租出借账户；以个人名义存储公款；利用账户进行洗钱犯罪等。可以采取的主要措施有：规范银行账户的开设、管理和使用；严禁各金融机构之间“拉存款”，搞恶性竞争；严禁各单位账外多头开户；严禁出租出借账户和利用账户转移隐匿资金等行为。
(3)改革发票管理制度。发现的主要问题有：买卖假发票行为泛滥；虚开发票现象普遍；存在大量利用发票套取资金、抵扣税款等经济犯罪行为等。可以采取的主要措施有：逐步减少发票使用范围，积极尝试改革发票报销制度；严格发票开立、使用和管理，严禁使用虚假发票报销和套取资金行为。
(4)完善资产管理制度。发现的主要问题有：大量项目不办理竣工决算；违规出租出借资产；违规处置资产，包括擅自处置、低价处置、挪用私分等。可以采取的主要措施有：进一步理顺党政机关和事业单位国有资产管理体制，健全资产管理制度，创新资产管理方式，明确资产收益归属，加大监督处罚力度。
(5)深化预算管理体制改革。发现的主要问题有：存在预算内、外资金“两张皮”现象；预算单位正常经费不足；截留、挤占、挪用专项资金等。可以采取的主要措施有：将预算外资金全部纳入预算管理体系；细化部门预算，将单位预算支出科目明细到“目”级；建立完善的项目预算决策论证制度；规范预算执行，严格按预算规定划拨、支配、使用资金；实施预决算公开制度。
2.思想教育方面
(1)进一步加强领导干部思想教育。坚持突出重点，着重抓好重点部门、关键岗位，特别是党政部门“一把手”的思想教育，提高思想认识，促使领导干部从思想上、行动上把国家利益放在第一位，深刻意识到私设“小金库”是被严令禁止的，自觉把各项财政收入纳入正规渠道，严格管理，坚决遏制设立“小金库”的不良风气。
(2)进一步加强财务人员职业道德教育。在日常工作中，加强对财务人员的业务培训和警示教育，提高其思想道德素质、提升财会业务水平、增强遵纪守法意识，认真履行会计监督职能，抵制私设“小金库”行为，面对领导干部的威逼利诱，能予以拒绝并检举揭发。
(3)进一步加强典型案例教育。大力营造坚决取缔“小金库”的浓厚氛围，充分利用网络、广播、电视等新闻媒体，通过发生在身边的典型案例进行教育，形成强大的舆论压力，杜绝侥幸心理，使“小金库”成为过街老鼠，无处藏身。
3.公开监督方面
(1)加大信息公开力度，增强透明度。公开政府决定、财政收支等信息，有利于提高政府决策的科学化、民主化水平，加强人民群众对财政收支监督；推行单位政务、财务、重大决策“三公开”，堵住设立“小金库”的客观条件。
(2)加强个案公开，发挥警示作用。充分利用媒体等对外公开平台，对被查处的单位与个人予以曝光，使其在经济上、名誉上、政治上得到惩戒，对社会起到警戒作用。
4.部门配合方面
(1)建立跨行业的信息共享平台。“小金库”的形成原因复杂，手段层出不穷，根治“小金库”，不应仅仅立足于账务的检查核实、群众的检举揭发上，更应从源头上发现“小金库”的蛛丝马迹，如根据银行、证券等金融机构的开户信息及往来款信息，判断是否存在资金流动异常；根据企业发票开据和收入情况的对比，分析是否存在数据异常等，这些都需要整合不同行业信息，因此，建立跨行业的信息共享平台，有利于提高效率，及时准确发现“小金库”。
(2)加强各职能部门的协调合作。“小金库”形成原因的复杂性，使得防范和治理单靠外部监管或内部自律很难发现问题并解决问题，只有强化内外部各监督检查部门的配合，依靠各部门职能，发挥各部门优势，才能打赢彻底清除“小金库”的硬仗。一方面建立政府审计、内部审计和社会中介审计相结合、互为补充的方式；另一方面协调财政、审计、纪检、监察、金融等相关职能部门，充分利用多部门联合执法优势，统一行动，形成合力。
参考文献：
[1]宋永红:浅析“小金库”的形成方式及治理对策[J].科技情报开发与经济,2005,15 (22):141-142.
[2]张荣波 曲洪义 赵玉萍:浅谈“小金库”的形成、危害及相关对策[J].商业经济，2007（5）.
[3]宋青萍:小金库为何屡禁不止[J].中国民营科技与经济，2008（7）.
[4]王石生:关于“小金库”的成因、定义、表现形式、危害性及其对策的研讨综述[J].经济研究参考, 2011(18):51-57.
[5]张卫华:“小金库”形成原因及治理措施[J].财经界,2010 (6).
关键词：小金库；原因；来源；策略
所谓“小金库”是指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。其显著特征是化大公为小公、化小公为私分，也就是将公款化为私有。“小金库”的存在是诸多腐败现象得以蔓延的“财政支柱”，是滋生铺张浪费的温床，具有很强的社会危害性，而且其存在往往与经济犯罪联系紧密，扰乱了正常的社会经济秩序，损坏了党和政府的形象，损害了干群关系，影响了社会的和谐稳定。作为履行经济监督职责的审计机关，应充分发挥其保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能和公共财政“卫士”作用，积极有效地开展“小金库”治理工作。
一、“小金库”形成的原因
“小金库”问题由来已久，屡禁不止，已成为我国经济社会发展的一个“顽症”，其形成原因很多，可以从以下四个层面进行分析：
1.体制层面的原因
(1)预算管理不完善。目前，一方面对已纳入预算管理的财政资金，存在预算编制粗线条、预算执行不到位、挤占挪用现象严重、不完全按照国库集中支付的要求进行操作等问题；另一方面又存在大量未纳入预算管理体系的财政资金，如2010年6月，国家审计署审计长刘家义向全国人大常委会做《2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》时披露：11个省区应征未征土地出让金等收入381.81亿元，土地专项资金683.99亿元未纳入预算管理。
(2)法制建设滞后。截至目前，明确“小金库”处理处罚的依据仅在《会计法》、《税收征管法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规之中散见，且在预算管理、现金管理、账户管理、发票管理、资产管理等方面，部分制度之间相互矛盾，不协调。
(3)惩处力度不强。对“小金库”的查处通常仅为经济处罚，对单位最高处罚为5万元，对责任人处罚为5,000至10,000元，处罚金额较小，且无刑事处罚，对当事人起不了明显的警示作用，反而助长了“顶风作案”的行为。
2.社会层面的原因
(1)社会诚信意识差，寻租现象普遍。部分领导干部为满足自身或所在小团体的利益，利用手中职权，采用各种弄虚作假手段，打政策法规的“擦边球”，违规设置“小金库”。
(2)银行、证券等金融机构管理存在疏漏。银行、证券等金融机构在营业过程中，未严格按货币资金管理条例规定为单位或部门多头开户；更有甚者，为拓展业务不分资金性质、来源，争相拉客户、揽存款，为单位违规开户，疏于对“小金库”的防范和清理，在一定程度上为“小金库”的存在起到纵容作用。
3.部门层面的原因
(1)领导干部法律意识淡薄。一是“合法”心理。部分领导干部认为在经济社会大环境下，设立“小金库”的目的主要是用来“疏通”各方利益关系，是为工作之便，而非中饱私囊或侵占私分，因此不能算是违纪。二是“合理”心理。认为设立“小金库”是目前市场经济条件下的必然产物，且能为单位职工谋利益，取消了反倒给小集体带来损失。三是“攀比”心理。由于多方原因，各部门在经费和福利上存在差距，苦乐不均，导致部分领导干部心理失衡，引发畸形“攀比”之风，故借设立“小金库”寻求心理平衡。
(2)内部控制制度不健全。一是预算控制弱化，主要体现在预算管理刚性不足，预算追加频繁，财政资金易被截留、挪用；二是货币资金收付不规范，特别是重要货币资金支付、审批缺乏有效管理，形成财务监控漏洞；三是对流程控制往往凭经验处理，未建立有效控制制度；四是现行会计核算环境、核算方法和制度存在不足，如不相容岗位未能完全分离，存在出纳兼复核，采购兼保管等现象；五是资产管理不严格，资产处置收益容易被忽略，易形成“小金库”等。
4.“小金库”自身层面的原因
(1)“小金库”具有极强的诱惑性。现今的“小金库”被认为是单位领导或管理人员可以任意支配的小钱柜，其支出不受约束，无人监督，可以中饱私囊，任意挥霍，因此，某些不法人员总是想方设法设立“小金库”。
(2)“小金库”具有受惠对象的“团体性”。设置“小金库”的领导干部，在谋取私利的同时，也不忘将“小金库”中的部分资金用于职工奖金发放、福利改善，认为“法不责众”，存在逃脱制裁的侥幸心理。
二、“小金库”的特点
1.长期性 “小金库”由来已久，屡禁不止，自上世纪八十年代以来，我国已开展过10余次“小金库”清理，其中包括1989年和1995年两次大规模的全国性整饬，2010年按照党中央、国务院的决策部署，“小金库”治理工作从党政机关和事业单位逐步延伸到社会团体和国有及国有控股企业。
2.隐蔽性 “小金库”具有很强的隐蔽性，通常是暗箱操作，由及少数人员操控，且多为团体行为，团体内部受共同利益驱使，互相掩护，其行为更加难以察觉。
3.普遍性 “小金库”存在于各机关、事业单位、企业等，涉及面广，可以说，“小金库”已成为全社会公开的秘密。
4.复杂性 “小金库”形成原因复杂，来源渠道多样，使用途径广泛，这就造成了“小金库”治理工作的复杂程度高，不易清理。
5.艰巨性 “小金库”根治难度大，且屡禁不止，屡查屡犯，成为经济社会的“顽症”之一。
三、建立防治“小金库”长效机制的策略
1.制度防治方面
(1)规范现金管理制度。发现的主要问题有：大额提取现金和保存现金；超范围使用现金；大量通过现金结算洗去违法违规“痕迹”等。可以采取的主要措施有：严格限定现金使用的范围和条件；大力推行公务卡和IC卡等结算方式；严禁大额提取和使用现金行为。
(2)健全银行账户管理制度。发现的主要问题有：违规多头开户；违规出租出借账户；以个人名义存储公款；利用账户进行洗钱犯罪等。可以采取的主要措施有：规范银行账户的开设、管理和使用；严禁各金融机构之间“拉存款”，搞恶性竞争；严禁各单位账外多头开户；严禁出租出借账户和利用账户转移隐匿资金等行为。
(3)改革发票管理制度。发现的主要问题有：买卖假发票行为泛滥；虚开发票现象普遍；存在大量利用发票套取资金、抵扣税款等经济犯罪行为等。可以采取的主要措施有：逐步减少发票使用范围，积极尝试改革发票报销制度；严格发票开立、使用和管理，严禁使用虚假发票报销和套取资金行为。
(4)完善资产管理制度。发现的主要问题有：大量项目不办理竣工决算；违规出租出借资产；违规处置资产，包括擅自处置、低价处置、挪用私分等。可以采取的主要措施有：进一步理顺党政机关和事业单位国有资产管理体制，健全资产管理制度，创新资产管理方式，明确资产收益归属，加大监督处罚力度。
(5)深化预算管理体制改革。发现的主要问题有：存在预算内、外资金“两张皮”现象；预算单位正常经费不足；截留、挤占、挪用专项资金等。可以采取的主要措施有：将预算外资金全部纳入预算管理体系；细化部门预算，将单位预算支出科目明细到“目”级；建立完善的项目预算决策论证制度；规范预算执行，严格按预算规定划拨、支配、使用资金；实施预决算公开制度。
2.思想教育方面
(1)进一步加强领导干部思想教育。坚持突出重点，着重抓好重点部门、关键岗位，特别是党政部门“一把手”的思想教育，提高思想认识，促使领导干部从思想上、行动上把国家利益放在第一位，深刻意识到私设“小金库”是被严令禁止的，自觉把各项财政收入纳入正规渠道，严格管理，坚决遏制设立“小金库”的不良风气。
(2)进一步加强财务人员职业道德教育。在日常工作中，加强对财务人员的业务培训和警示教育，提高其思想道德素质、提升财会业务水平、增强遵纪守法意识，认真履行会计监督职能，抵制私设“小金库”行为，面对领导干部的威逼利诱，能予以拒绝并检举揭发。
(3)进一步加强典型案例教育。大力营造坚决取缔“小金库”的浓厚氛围，充分利用网络、广播、电视等新闻媒体，通过发生在身边的典型案例进行教育，形成强大的舆论压力，杜绝侥幸心理，使“小金库”成为过街老鼠，无处藏身。
3.公开监督方面
(1)加大信息公开力度，增强透明度。公开政府决定、财政收支等信息，有利于提高政府决策的科学化、民主化水平，加强人民群众对财政收支监督；推行单位政务、财务、重大决策“三公开”，堵住设立“小金库”的客观条件。
(2)加强个案公开，发挥警示作用。充分利用媒体等对外公开平台，对被查处的单位与个人予以曝光，使其在经济上、名誉上、政治上得到惩戒，对社会起到警戒作用。
4.部门配合方面
(1)建立跨行业的信息共享平台。“小金库”的形成原因复杂，手段层出不穷，根治“小金库”，不应仅仅立足于账务的检查核实、群众的检举揭发上，更应从源头上发现“小金库”的蛛丝马迹，如根据银行、证券等金融机构的开户信息及往来款信息，判断是否存在资金流动异常；根据企业发票开据和收入情况的对比，分析是否存在数据异常等，这些都需要整合不同行业信息，因此，建立跨行业的信息共享平台，有利于提高效率，及时准确发现“小金库”。
(2)加强各职能部门的协调合作。“小金库”形成原因的复杂性，使得防范和治理单靠外部监管或内部自律很难发现问题并解决问题，只有强化内外部各监督检查部门的配合，依靠各部门职能，发挥各部门优势，才能打赢彻底清除“小金库”的硬仗。一方面建立政府审计、内部审计和社会中介审计相结合、互为补充的方式；另一方面协调财政、审计、纪检、监察、金融等相关职能部门，充分利用多部门联合执法优势，统一行动，形成合力。
参考文献：
[1]宋永红:浅析“小金库”的形成方式及治理对策[J].科技情报开发与经济,2005,15 (22):141-142.
[2]张荣波 曲洪义 赵玉萍:浅谈“小金库”的形成、危害及相关对策[J].商业经济，2007（5）.
[3]宋青萍:小金库为何屡禁不止[J].中国民营科技与经济，2008（7）.
[4]王石生:关于“小金库”的成因、定义、表现形式、危害性及其对策的研讨综述[J].经济研究参考, 2011(18):51-57.
[5]张卫华:“小金库”形成原因及治理措施[J].财经界,2010 (6).