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[摘要]撤回公诉权是检察机关公诉权的一项重要权能，撤回公诉制度是刑事诉讼中公诉变更制度的重要内容之一。最高人民检察院《刑事诉讼规则（试行）》在原有司法解释规定的基础上，对撤回公诉的时间、具体情形等问题进行了规定。基于我国刑事诉讼法典中未对撤回公诉制度加以规定，仅在司法解释中略有提及，导致撤回公诉在实践运行中存在一系列问题和困境。文章以我国撤回公诉实践为基础，对我国撤回公诉的具体制度规定以及实践操作程序等方面进行思考，以图进一步完善撤回公诉制度。
[关键词]撤回公诉；实证研究；司法困境；制度完善
撤回公诉制度是刑事诉讼中公诉变更制度的重要内容之一。所谓撤回公诉，是指在刑事诉讼中，公诉机关将被告人起诉至人民法院后，在法院审判活动结束以前，发现存在不应当起诉、管辖错误或者法律发生改变等不应当或不需要继续追究被告人刑事责任的，根据一定的程序和条件将案件予以撤回的一种诉讼行为。
一、撤回公诉实践中存在的困境
司法解释是我国撤回公诉制度存在的唯一法律基础，但是由于其法律位阶相对较低，且并无创制法律的权力，仅以此规定撤回公诉制度，有违程序法定原则；同时，由于《解释》、《规则》以及《指导意见》在撤诉基本问题上的规定也不尽相同，致使检察机关在公诉撤回实践中不断暴露出一些问题和困境：
（一）操作程序不够规范
1.撤回公诉的时间不尽合理
关于撤回公诉的时间，司法解释的规定分别是法院“宣告判决”或“作出判决”之前。但我国实行定期宣判制度，导致判决的作出与宣告之间存在一定的时间差。因此，撤诉时间在规定上的矛盾，使得实践部门难以抉择；其次，在案件已经经过合议庭评议、但尚未宣告判决之时，检察机关若提出撤回公诉，会使得在此之前的所有诉讼程序归于无效，既容易导致公诉权对审判权的干预，也造成了司法资源的浪费。
2.撤回公诉的事由不明确、不统一
在撤回公诉的事由上，司法解释所规定的只有三种情形，《指导意见》进行了具体的细化和解释。但是，由于《解释》、《规则》、《指导意见》对撤回公诉的事由规定有所区别，使得实践部门在适用相关法律依据时无从着手，适用各个规定的情况都有。
3.撤回公诉的后续处理程序混乱
在司法解释所规定的撤诉后再行起诉上，一方面，关于“新的事实、新的证据”的界定和具体标准并不明确，实践中对此有不同的理解，这就导致检察机关在撤回公诉后对于重新起诉具有很大的随意性；另一方面，对再行起诉的次数没有做出限制，可能会出现同一案件存在多次撤诉、多次再行起诉的情况，使案件长期处于不确定状态、被告人长期处于被追诉状态，使被告人的诉讼权益受到侵害。
（二）司法救济措施不够到位
司法解释对于在撤回公诉这一诉讼程序中如何保障被告人以及被害人的权益没有做出规定。司法实践中，在检察机关撤回公诉的过程中，被告人与被害人只能被动接受案件指控被撤回的结果，而不享有诉讼权利。一方面，检察机关在提出撤回公诉的建议时，不会征求被告人及其辩护人的意见，当事人对该诉讼程序没有参与性权利，而法院在作出准许撤诉的裁定时，也不会主动告知被告人及被害人这一诉讼结果，造成了对当事人知情权的损害；另一方面，当事人对撤回公诉这一诉讼决定及法院准许撤诉的裁定不服时没有救济途径，被告人对该撤诉结果没有上诉权，被害人亦不享有申诉及直接向法院起诉的权利。
（三）监督制约不力
应当说，两高的司法解释对于撤回公诉制度的监督与制约作出了一些原则性的规定，但是对具体问题未加以详细说明，使得规定既不全面也不具体，在实践中基本缺乏操作性。
1.法院的监督制约不力
根据《解释》规定，检察院撤回公诉需要经过法院的审查、核准，只有符合法定撤回起诉条件的，法院才得准许其撤诉。而《规则》仅仅规定了撤回起诉应当以书面形式在法院宣告判决前提出，对撤诉的理由说明以及必须经过法庭准许的程序却未加以详细规定。这种司法解释之间的冲突一定程度上导致了法院对检察机关撤回公诉制约的效力不强。
2.检察机关内部的监督制约作用不明显
尽管《规则》规定了撤回起诉需要报经检察长或检察委员会审核决定，但在司法实践中这一规定所产生的制约作用并不明显。一方面，有调查研究表明，将近60%的案件没有经过人民检察院内部制约，撤回公诉的任意性和随意性较大，相当不严肃。另一方面，即使检察机关的撤回公诉决定是经过了检察长或检委会的讨论决定，但《规则》并没有规定上级检察机关对撤回公诉的监督。因此，对于检察机关撤回公诉的案件，并不需要报经上级检察机关决定或备案，致使其上级检察机关无法对此予以监督，这也影响了检察机关内部对撤回公诉的监督制约效果。
二、撤回公诉制度的改革与完善
（一）明确撤回公诉的时间
首先应当将撤回公诉的诉讼阶段限定在法院一审程序中，而在二审、再审及发回重审之后的诉讼程序中不得撤回公诉。原因在于：一方面，在二审程序中，法院在之前经过的一审程序中已经对案件作出了实体判决，若在此时仍允许检察机关将公诉撤回，则造成了公诉权对审判权的不当干预，也违背了控审分离的诉讼原则；另一方面，在再审程序中，其审理对象为已经生效但可能错误的裁判，此时允许检察机关撤回公诉则规避了对该审理对象的处理，同时，此时撤诉意味着“以牺牲被告人的合法权益为代价掩饰司法机关的错误，背离了刑事诉讼的价值”。
（二）明确撤回公诉的事由
对撤回公诉事由的明确规定，从另一个层面上而言是对检察机关撤回公诉权的限制性因素，有助于防止检察机关对撤回公诉权的滥用。因此，对撤回公诉的事由进行明确规定和限制，既要以起诉便宜主义原则为基础，保障检察机关公诉权的完整性和灵活性，也应从保护当事人的合法权益出发，维护司法公正。具体而言，在撤回公诉事由的规定上，应当从两个方面着手：一是要从正面规定可以适用撤回公诉的具体事由；二是要从反面指出不得适用撤回公诉的情形，以避免检察机关滥用撤回公诉权。 （三）完善撤回公诉的制约机制
1.完善检察机关内部的监督制约机制
首先，应当严格强化检察机关内部审核制度。公诉人在提起公诉后发现应当撤回公诉的，应当首先向公诉部门负责人汇报情况，然后报经检察长或检察委员会讨论决定是否撤回公诉，尤其需要避免案件承办人或公诉部门负责人等白行决定的情形。其次，应当完善备案制度。根据《撤诉规定》，撤回公诉的案件，检察机关需要向上一级检察院报送相关文件，同时基层检察院还需要向市检察院报送《撤回起诉专题报告》。但是，在执行过程中仍然存在诸如上报材料缺失、部分案件未报送等情形，因此应当进一步完善撤回公诉备案制度，对报送备案的期限、内容材料以及具体程序等作出明确并切实可行的规定。
2.充分发挥法院的监督制约作用
首先，应加强和完善法院对检察机关提起公诉案件的庭前审查程序。法院在进行庭前审查时，应设立独立于审判法官的专门法官对案件事实及证据进行初步的审查，充分过滤出检察机关不当起诉的案件，使符合撤诉情形的案件得以及时撤诉，这也可以有效提高诉讼效率。其次，对于法院的司法审查，应当强化可操作性，以避免流于形式。实践中司法审查往往流于形式，由此，为了强化对撤回公诉的制约作用，以保障当事人合法权益为出发点，法院应当坚持其中立、独立的立场和地位，根据案件的具体情形作出裁定，改变对检察机关撤诉请求几乎全部准许的状况，维护法律的严肃性和公正性。
（四）规定撤回公诉的救济措施
1.对被告人权益的保护
第一，法院在审查撤回公诉的事由时，应当征求被告人及其辩护人的意见，保障其辩护权的充分行使；第二，应当保障被告人对撤回公诉的知情权，即检察机关在启动撤回公诉程序时应当告知被告人及其辩护人并说明理由，在经法院准许作出撤回公诉决定后应当在规定的期限内及时将有关文书送达被告人及其辩护人。第三，撤回公诉之后还应当根据其法律效力加强对被告人人身财产权利的保障。对于应当作出不起诉决定的案件，应当及时释放在押的被告人；对于因程序性错误而撤回公诉还需要重新起诉的案件，则应当根据具体情况决定是否释放或变更强制措施。
2.对被害人权利的救济
首先，应当赋予被害人一定的知情权和异议权。在有被害人的案件中，法院在审查检察机关撤回公诉申请的过程中，对其说明检察机关撤回公诉的理由，并征求被害人的意见，赋予被害人发表异议的权利。其次，对于法院准许的撤诉案件，检察机关应及时将撤回公诉决定书送达被害人，并告知其相应的诉讼权利。最后，被害人对检察机关撤回公诉的理由不服，认为撤回公诉决定不当的，有权向作出该撤回公诉决定的检察机关申请复议，若对复议决定仍然不服，还可向上一级检察机关申请复核。
[注释]
①具体参见最高人民法院研究室2001年给黑龙江省高级人民法院的个案请示的答复。转引自张兆松：“完善刑事公诉撤诉权监督制约机制的构建”，《时代法学》，2009年4月，第33页。
②参见广州市人民检察院：“关于撤诉案件和无罪判决案件的调查报告”，《中国刑事法杂志》，2003年第5期，第108页。但是值得注意的是，该文章中关于审查决定程序的统计数据中未经公诉部门集体讨论或检察委员会讨论的案件不只是针对撤回起诉案件，但是，这也从另一个侧面表明了公诉部门在撤诉程序上的随意性比较大，尤其是对于比较简单的案件，多数是由主诉检察官或案件承办人自行决定的。
③谢佑平主编，前注[11]，第232页。
④参见姜欣：“公诉撤回问题初探”，《中国检察官》，2007年第6期，第37页。
[作者简介]张燕，广州市黄埔区人民检察院。
[关键词]撤回公诉；实证研究；司法困境；制度完善
撤回公诉制度是刑事诉讼中公诉变更制度的重要内容之一。所谓撤回公诉，是指在刑事诉讼中，公诉机关将被告人起诉至人民法院后，在法院审判活动结束以前，发现存在不应当起诉、管辖错误或者法律发生改变等不应当或不需要继续追究被告人刑事责任的，根据一定的程序和条件将案件予以撤回的一种诉讼行为。
一、撤回公诉实践中存在的困境
司法解释是我国撤回公诉制度存在的唯一法律基础，但是由于其法律位阶相对较低，且并无创制法律的权力，仅以此规定撤回公诉制度，有违程序法定原则；同时，由于《解释》、《规则》以及《指导意见》在撤诉基本问题上的规定也不尽相同，致使检察机关在公诉撤回实践中不断暴露出一些问题和困境：
（一）操作程序不够规范
1.撤回公诉的时间不尽合理
关于撤回公诉的时间，司法解释的规定分别是法院“宣告判决”或“作出判决”之前。但我国实行定期宣判制度，导致判决的作出与宣告之间存在一定的时间差。因此，撤诉时间在规定上的矛盾，使得实践部门难以抉择；其次，在案件已经经过合议庭评议、但尚未宣告判决之时，检察机关若提出撤回公诉，会使得在此之前的所有诉讼程序归于无效，既容易导致公诉权对审判权的干预，也造成了司法资源的浪费。
2.撤回公诉的事由不明确、不统一
在撤回公诉的事由上，司法解释所规定的只有三种情形，《指导意见》进行了具体的细化和解释。但是，由于《解释》、《规则》、《指导意见》对撤回公诉的事由规定有所区别，使得实践部门在适用相关法律依据时无从着手，适用各个规定的情况都有。
3.撤回公诉的后续处理程序混乱
在司法解释所规定的撤诉后再行起诉上，一方面，关于“新的事实、新的证据”的界定和具体标准并不明确，实践中对此有不同的理解，这就导致检察机关在撤回公诉后对于重新起诉具有很大的随意性；另一方面，对再行起诉的次数没有做出限制，可能会出现同一案件存在多次撤诉、多次再行起诉的情况，使案件长期处于不确定状态、被告人长期处于被追诉状态，使被告人的诉讼权益受到侵害。
（二）司法救济措施不够到位
司法解释对于在撤回公诉这一诉讼程序中如何保障被告人以及被害人的权益没有做出规定。司法实践中，在检察机关撤回公诉的过程中，被告人与被害人只能被动接受案件指控被撤回的结果，而不享有诉讼权利。一方面，检察机关在提出撤回公诉的建议时，不会征求被告人及其辩护人的意见，当事人对该诉讼程序没有参与性权利，而法院在作出准许撤诉的裁定时，也不会主动告知被告人及被害人这一诉讼结果，造成了对当事人知情权的损害；另一方面，当事人对撤回公诉这一诉讼决定及法院准许撤诉的裁定不服时没有救济途径，被告人对该撤诉结果没有上诉权，被害人亦不享有申诉及直接向法院起诉的权利。
（三）监督制约不力
应当说，两高的司法解释对于撤回公诉制度的监督与制约作出了一些原则性的规定，但是对具体问题未加以详细说明，使得规定既不全面也不具体，在实践中基本缺乏操作性。
1.法院的监督制约不力
根据《解释》规定，检察院撤回公诉需要经过法院的审查、核准，只有符合法定撤回起诉条件的，法院才得准许其撤诉。而《规则》仅仅规定了撤回起诉应当以书面形式在法院宣告判决前提出，对撤诉的理由说明以及必须经过法庭准许的程序却未加以详细规定。这种司法解释之间的冲突一定程度上导致了法院对检察机关撤回公诉制约的效力不强。
2.检察机关内部的监督制约作用不明显
尽管《规则》规定了撤回起诉需要报经检察长或检察委员会审核决定，但在司法实践中这一规定所产生的制约作用并不明显。一方面，有调查研究表明，将近60%的案件没有经过人民检察院内部制约，撤回公诉的任意性和随意性较大，相当不严肃。另一方面，即使检察机关的撤回公诉决定是经过了检察长或检委会的讨论决定，但《规则》并没有规定上级检察机关对撤回公诉的监督。因此，对于检察机关撤回公诉的案件，并不需要报经上级检察机关决定或备案，致使其上级检察机关无法对此予以监督，这也影响了检察机关内部对撤回公诉的监督制约效果。
二、撤回公诉制度的改革与完善
（一）明确撤回公诉的时间
首先应当将撤回公诉的诉讼阶段限定在法院一审程序中，而在二审、再审及发回重审之后的诉讼程序中不得撤回公诉。原因在于：一方面，在二审程序中，法院在之前经过的一审程序中已经对案件作出了实体判决，若在此时仍允许检察机关将公诉撤回，则造成了公诉权对审判权的不当干预，也违背了控审分离的诉讼原则；另一方面，在再审程序中，其审理对象为已经生效但可能错误的裁判，此时允许检察机关撤回公诉则规避了对该审理对象的处理，同时，此时撤诉意味着“以牺牲被告人的合法权益为代价掩饰司法机关的错误，背离了刑事诉讼的价值”。
（二）明确撤回公诉的事由
对撤回公诉事由的明确规定，从另一个层面上而言是对检察机关撤回公诉权的限制性因素，有助于防止检察机关对撤回公诉权的滥用。因此，对撤回公诉的事由进行明确规定和限制，既要以起诉便宜主义原则为基础，保障检察机关公诉权的完整性和灵活性，也应从保护当事人的合法权益出发，维护司法公正。具体而言，在撤回公诉事由的规定上，应当从两个方面着手：一是要从正面规定可以适用撤回公诉的具体事由；二是要从反面指出不得适用撤回公诉的情形，以避免检察机关滥用撤回公诉权。 （三）完善撤回公诉的制约机制
1.完善检察机关内部的监督制约机制
首先，应当严格强化检察机关内部审核制度。公诉人在提起公诉后发现应当撤回公诉的，应当首先向公诉部门负责人汇报情况，然后报经检察长或检察委员会讨论决定是否撤回公诉，尤其需要避免案件承办人或公诉部门负责人等白行决定的情形。其次，应当完善备案制度。根据《撤诉规定》，撤回公诉的案件，检察机关需要向上一级检察院报送相关文件，同时基层检察院还需要向市检察院报送《撤回起诉专题报告》。但是，在执行过程中仍然存在诸如上报材料缺失、部分案件未报送等情形，因此应当进一步完善撤回公诉备案制度，对报送备案的期限、内容材料以及具体程序等作出明确并切实可行的规定。
2.充分发挥法院的监督制约作用
首先，应加强和完善法院对检察机关提起公诉案件的庭前审查程序。法院在进行庭前审查时，应设立独立于审判法官的专门法官对案件事实及证据进行初步的审查，充分过滤出检察机关不当起诉的案件，使符合撤诉情形的案件得以及时撤诉，这也可以有效提高诉讼效率。其次，对于法院的司法审查，应当强化可操作性，以避免流于形式。实践中司法审查往往流于形式，由此，为了强化对撤回公诉的制约作用，以保障当事人合法权益为出发点，法院应当坚持其中立、独立的立场和地位，根据案件的具体情形作出裁定，改变对检察机关撤诉请求几乎全部准许的状况，维护法律的严肃性和公正性。
（四）规定撤回公诉的救济措施
1.对被告人权益的保护
第一，法院在审查撤回公诉的事由时，应当征求被告人及其辩护人的意见，保障其辩护权的充分行使；第二，应当保障被告人对撤回公诉的知情权，即检察机关在启动撤回公诉程序时应当告知被告人及其辩护人并说明理由，在经法院准许作出撤回公诉决定后应当在规定的期限内及时将有关文书送达被告人及其辩护人。第三，撤回公诉之后还应当根据其法律效力加强对被告人人身财产权利的保障。对于应当作出不起诉决定的案件，应当及时释放在押的被告人；对于因程序性错误而撤回公诉还需要重新起诉的案件，则应当根据具体情况决定是否释放或变更强制措施。
2.对被害人权利的救济
首先，应当赋予被害人一定的知情权和异议权。在有被害人的案件中，法院在审查检察机关撤回公诉申请的过程中，对其说明检察机关撤回公诉的理由，并征求被害人的意见，赋予被害人发表异议的权利。其次，对于法院准许的撤诉案件，检察机关应及时将撤回公诉决定书送达被害人，并告知其相应的诉讼权利。最后，被害人对检察机关撤回公诉的理由不服，认为撤回公诉决定不当的，有权向作出该撤回公诉决定的检察机关申请复议，若对复议决定仍然不服，还可向上一级检察机关申请复核。
[注释]
①具体参见最高人民法院研究室2001年给黑龙江省高级人民法院的个案请示的答复。转引自张兆松：“完善刑事公诉撤诉权监督制约机制的构建”，《时代法学》，2009年4月，第33页。
②参见广州市人民检察院：“关于撤诉案件和无罪判决案件的调查报告”，《中国刑事法杂志》，2003年第5期，第108页。但是值得注意的是，该文章中关于审查决定程序的统计数据中未经公诉部门集体讨论或检察委员会讨论的案件不只是针对撤回起诉案件，但是，这也从另一个侧面表明了公诉部门在撤诉程序上的随意性比较大，尤其是对于比较简单的案件，多数是由主诉检察官或案件承办人自行决定的。
③谢佑平主编，前注[11]，第232页。
④参见姜欣：“公诉撤回问题初探”，《中国检察官》，2007年第6期，第37页。
[作者简介]张燕，广州市黄埔区人民检察院。