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摘 要 随着土地整治工作的深入推进，土地整治项目监管成为重点和难点。本文结合江苏省农村土地整治项目监管的实际情况，对其有效开展监管工作进行思考，今后的监管工作要逐步适应整治项目类型多样化、监管手段信息化、监管内容重点化等趋势发展的需要，并对如何做好监管工作提出政策建议，以期能为其他地方探索全过程动态监管模式提供借鉴。
关键词 农村土地整治；项目监管；江苏省
中图分类号：F301.24 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2015）12-181-02
开展土地综合整治已经成为国家层面的战略部署。土地整治在中国经过了二十几年的发展，其范畴、目标、内涵和方式等都发生了深刻变化，在整治范畴上，已由分散的土地开发整理向集中连片的田、水、路、林、村综合整治转变；在整治目标上，已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地、推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变；在整治内涵上，已由增加耕地数量为主向“数量管控、质量管理、生态管护”三位一体综合管理转变[1]；在整治方式上，已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩政策、工矿废弃地复垦调整利用等政策的运用转变[2]，土地整治已经成为建设社会主义新农村、统筹城乡发展的重要抓手和平台[3]。
1 江苏省土地整治监管工作成效
1.1 出台了系列管理办法和技术标准，为监管工作提供了政策保障
近年来，江苏通过一系列管理办法和技术标准的出台，强化了土地整治项目的日常监管。2005年以来，江苏省研究制定了土地开发整理项目和资金管理暂行办法、耕地开垦费占补平衡补充耕地项目资金管理办法（试行）、土地开发整理项目实施管理暂行办法、耕地占补平衡补充耕地项目验收暂行办法、土地整理工程施工技术、土地综合整治项目预算定额标准年、社会资金投资补充耕地项目管理指南（试行）、省以上投资土地整治项目审查指南（试行）、生产建设项目土地复垦方案编报和评审指南（试行）等，涵盖了项目立项申报、规划设计预算编制、项目审查论证、项目工程施工、资金使用管理、项目竣工验收以及项目后期管护等全过程的配套文件，构筑了土地整治项目管理的制度框架，为土地整治项目监管工作开展提供了强有力的政策保障。
1.2 强化信息化建设的引领作用，初步建立了整治项目的全过程监管系统
2014年，江苏省在原国家开发的农村土地整治监测监管系统的基础上，结合省级“一张图”工程研发了省级农村土地整治监测监管系统，该系统在省国土资源“省-市-县”三级政务协同平台上实现了登录整合，并将土地整治项目情况指标纳入到省厅“一张图”综合监管平台，作为耕地补充监管指标参与到建设用地审批监管过程中。
2 江苏省做好监管工作需要关注的重点
当前，随着土地整治工作的不断推进，土地整治项目监管也成为一项复杂的系统工程，且向综合性、规模化、多元化方向发展，针对当前的土地整治新形势，土地整治监管中也随之出现许多新问题，有待进一步探索解决路径。
2.1 监管的项目类型，由过去的农用地整治扩展到现在的农村建设用地整治和城镇工矿用地整治以及土地复垦等多种类型
当前，无论从国家层面还是江苏省层面对于土地整治项目的监管政策及规范文件都主要针对农用地整治项目，而对于城乡建设用地增减挂钩项目以及工矿废弃地复垦等项目类型却很少涉及，但随着新农村建设和城乡统筹发展工作的深入推进，必然会推动全省土地综合整治工作蓬勃发展，各地都把土地综合整治工作作为推进农村工作的重要抓手和平台，这些类型的项目会越来越多。
2.2 监管的手段上，由过去的传统手段过度到信息化手段的推广应用
过去的监管工作多停留在阶段性、突击性的检查层面，技术审查手段较为落后，效率较低，不能很好地适应形势的发展，没有建立起长效监管工作机制。因此，传统的“以内业审查为主，外业抽查为辅”的监管模式，需要在新形势下赋予新的内涵，改变过去以实地踏勘、人眼判断为主要方式所存在的“四难”问题（定位难、丈量难、记录难、分析难），转为今后的借助先进的3S技术、云技术等手段提升监管科技水平。基础数据的采集数字化：将项目的立项文件、规划设计文本、相关的图件资料等都采用电子形式存储在系统中，这样既可以便于资料的存储也方便后续工作开展的比对，校核。资金监管网络化：通过系统的集成，开放针对银行、施工方和监管者不同的数据接口，对涉及到的资金流动进行实时监管，随时掌握资金的使用情况。进度监管预警制：对于单个项目进行预警，包括对项目涉及到的各个节点办理进度、不同类型项目的新增耕地情况、各阶段经费投入比例等进行预警；同时，可以借助系统对于项目所在的行政区域开展特定指标的定制预警，如新增耕地指标完成量、新增建设用地占用耕地指标使用量以及年度专项资金投入情况预警。
2.3 监管的内容上，由指标无差异向按照不同类型项目监管内容有所侧重
当前，国家通过农村土地整治监测监管系统实现对不同类型项目的集中统一监管，除了其他项目高标准建设信息外，其余的一般土地整治项目、重大工程项目、中央支持示范项目等都分计划与预算下达、实施、验收等3个阶段，每个阶段都有多项指标，指标数量虽然众多，但是没有区分关键指标和非关键指标，江苏目前开发了省级系统，但是仍然是基于国家系统的基础上，增加了一些管理的功能，对于有效的监管仍然略显不足，需要今后不断的升级完善。对于江苏而言很多项目，建设规模小，资金量少，整治内容相对简单，但报备工作任务却很繁重，像这种监管范围虽广但重点不明确，很容易造成监管效率低下。所以，对于省级层面如何加强监管应该考虑如何在人力、财力、物力有限的情况下，将监管工作区分重点和非重点，集中精力抓住关键内容的监管。
3 建议
3.1 依托完善的法律法规体系，强化监管的权威性和公信力
监管工作的有序、有效开展需要有法律、法规的保障。当前，关于农村土地整治的专项法律、法规还很欠缺，尚未形成完善的法律法规体系，致使监管工作无法可依，影响监管绩效。为此，建议由国家层面出台土地整治法或条例、土地整治监管办法等法律法规；省级层面结合省情出台土地整治管理条例或办法，下发加强土地整治项目监管工作的相关文件等，明确监管职责、监管机构、监管范围、监管程序以及监管的奖惩措施等内容，保障监管工作的落实。
3.2 明确监管流程和标准，确保监管工作规范有序开展
当前，土地整治项目的监管工作，仍然局限于某一种类型，没有将涉及土地整治的所有项目类型都纳入统一监管的范畴，更没有建立统一的、可操作性强的土地整治项目监管工作流程、标准、定额等，这不利于土地整治项目的监管。因此，后续应做好相关定额、标准、流程等的研究制定，并及时做好更新和执行工作，确保监管工作不留死角。
3.3 运用信息化技术手段，实现土地整治项目综合监管效力
以现行的江苏省农村土地整治监测监管系统为基础平台，通过进一步升级完善，综合运用3S技术、办公自动化、“一张图”工程、耕地后备资源和高标准基本农田数据库等资源，建立土地整治监管信息系统，实现对土地整治项目的一体化、全过程动态综合监管。
3.4 深化公众全程参与机制，形成监管工作合力
土地整治项目的开展，离不开群众的理解、支持和参与。从项目的选址、立项、规划设计、实施、竣工验收到后期管护各个阶段都可以让群众参与进来。充分调动群众的积极性并发挥他们的创造性，形成全社会齐抓共管，营造人人关心土地整治，人人参与土地整治，人人监督土地整治的良好氛围。
参考文献
[1]陈百明.发展之要统筹之本生态之基：展望土地整治工作新趋势[J].中国土地，2012（3）：1.
[2]贾文涛.土地整治有了新目标——《全国土地整治规划（2011-2015 年）》解读[J].中国土地，2012（4）：6-8.
[3]徐绍史.深入开展农村土地整治搭建新农村建设和城乡统筹发展新平台[J].国土资源通讯，2008（8）：6-7.
（责任编辑：刘昀）
关键词 农村土地整治；项目监管；江苏省
中图分类号：F301.24 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2015）12-181-02
开展土地综合整治已经成为国家层面的战略部署。土地整治在中国经过了二十几年的发展，其范畴、目标、内涵和方式等都发生了深刻变化，在整治范畴上，已由分散的土地开发整理向集中连片的田、水、路、林、村综合整治转变；在整治目标上，已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地、推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变；在整治内涵上，已由增加耕地数量为主向“数量管控、质量管理、生态管护”三位一体综合管理转变[1]；在整治方式上，已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩政策、工矿废弃地复垦调整利用等政策的运用转变[2]，土地整治已经成为建设社会主义新农村、统筹城乡发展的重要抓手和平台[3]。
1 江苏省土地整治监管工作成效
1.1 出台了系列管理办法和技术标准，为监管工作提供了政策保障
近年来，江苏通过一系列管理办法和技术标准的出台，强化了土地整治项目的日常监管。2005年以来，江苏省研究制定了土地开发整理项目和资金管理暂行办法、耕地开垦费占补平衡补充耕地项目资金管理办法（试行）、土地开发整理项目实施管理暂行办法、耕地占补平衡补充耕地项目验收暂行办法、土地整理工程施工技术、土地综合整治项目预算定额标准年、社会资金投资补充耕地项目管理指南（试行）、省以上投资土地整治项目审查指南（试行）、生产建设项目土地复垦方案编报和评审指南（试行）等，涵盖了项目立项申报、规划设计预算编制、项目审查论证、项目工程施工、资金使用管理、项目竣工验收以及项目后期管护等全过程的配套文件，构筑了土地整治项目管理的制度框架，为土地整治项目监管工作开展提供了强有力的政策保障。
1.2 强化信息化建设的引领作用，初步建立了整治项目的全过程监管系统
2014年，江苏省在原国家开发的农村土地整治监测监管系统的基础上，结合省级“一张图”工程研发了省级农村土地整治监测监管系统，该系统在省国土资源“省-市-县”三级政务协同平台上实现了登录整合，并将土地整治项目情况指标纳入到省厅“一张图”综合监管平台，作为耕地补充监管指标参与到建设用地审批监管过程中。
2 江苏省做好监管工作需要关注的重点
当前，随着土地整治工作的不断推进，土地整治项目监管也成为一项复杂的系统工程，且向综合性、规模化、多元化方向发展，针对当前的土地整治新形势，土地整治监管中也随之出现许多新问题，有待进一步探索解决路径。
2.1 监管的项目类型，由过去的农用地整治扩展到现在的农村建设用地整治和城镇工矿用地整治以及土地复垦等多种类型
当前，无论从国家层面还是江苏省层面对于土地整治项目的监管政策及规范文件都主要针对农用地整治项目，而对于城乡建设用地增减挂钩项目以及工矿废弃地复垦等项目类型却很少涉及，但随着新农村建设和城乡统筹发展工作的深入推进，必然会推动全省土地综合整治工作蓬勃发展，各地都把土地综合整治工作作为推进农村工作的重要抓手和平台，这些类型的项目会越来越多。
2.2 监管的手段上，由过去的传统手段过度到信息化手段的推广应用
过去的监管工作多停留在阶段性、突击性的检查层面，技术审查手段较为落后，效率较低，不能很好地适应形势的发展，没有建立起长效监管工作机制。因此，传统的“以内业审查为主，外业抽查为辅”的监管模式，需要在新形势下赋予新的内涵，改变过去以实地踏勘、人眼判断为主要方式所存在的“四难”问题（定位难、丈量难、记录难、分析难），转为今后的借助先进的3S技术、云技术等手段提升监管科技水平。基础数据的采集数字化：将项目的立项文件、规划设计文本、相关的图件资料等都采用电子形式存储在系统中，这样既可以便于资料的存储也方便后续工作开展的比对，校核。资金监管网络化：通过系统的集成，开放针对银行、施工方和监管者不同的数据接口，对涉及到的资金流动进行实时监管，随时掌握资金的使用情况。进度监管预警制：对于单个项目进行预警，包括对项目涉及到的各个节点办理进度、不同类型项目的新增耕地情况、各阶段经费投入比例等进行预警；同时，可以借助系统对于项目所在的行政区域开展特定指标的定制预警，如新增耕地指标完成量、新增建设用地占用耕地指标使用量以及年度专项资金投入情况预警。
2.3 监管的内容上，由指标无差异向按照不同类型项目监管内容有所侧重
当前，国家通过农村土地整治监测监管系统实现对不同类型项目的集中统一监管，除了其他项目高标准建设信息外，其余的一般土地整治项目、重大工程项目、中央支持示范项目等都分计划与预算下达、实施、验收等3个阶段，每个阶段都有多项指标，指标数量虽然众多，但是没有区分关键指标和非关键指标，江苏目前开发了省级系统，但是仍然是基于国家系统的基础上，增加了一些管理的功能，对于有效的监管仍然略显不足，需要今后不断的升级完善。对于江苏而言很多项目，建设规模小，资金量少，整治内容相对简单，但报备工作任务却很繁重，像这种监管范围虽广但重点不明确，很容易造成监管效率低下。所以，对于省级层面如何加强监管应该考虑如何在人力、财力、物力有限的情况下，将监管工作区分重点和非重点，集中精力抓住关键内容的监管。
3 建议
3.1 依托完善的法律法规体系，强化监管的权威性和公信力
监管工作的有序、有效开展需要有法律、法规的保障。当前，关于农村土地整治的专项法律、法规还很欠缺，尚未形成完善的法律法规体系，致使监管工作无法可依，影响监管绩效。为此，建议由国家层面出台土地整治法或条例、土地整治监管办法等法律法规；省级层面结合省情出台土地整治管理条例或办法，下发加强土地整治项目监管工作的相关文件等，明确监管职责、监管机构、监管范围、监管程序以及监管的奖惩措施等内容，保障监管工作的落实。
3.2 明确监管流程和标准，确保监管工作规范有序开展
当前，土地整治项目的监管工作，仍然局限于某一种类型，没有将涉及土地整治的所有项目类型都纳入统一监管的范畴，更没有建立统一的、可操作性强的土地整治项目监管工作流程、标准、定额等，这不利于土地整治项目的监管。因此，后续应做好相关定额、标准、流程等的研究制定，并及时做好更新和执行工作，确保监管工作不留死角。
3.3 运用信息化技术手段，实现土地整治项目综合监管效力
以现行的江苏省农村土地整治监测监管系统为基础平台，通过进一步升级完善，综合运用3S技术、办公自动化、“一张图”工程、耕地后备资源和高标准基本农田数据库等资源，建立土地整治监管信息系统，实现对土地整治项目的一体化、全过程动态综合监管。
3.4 深化公众全程参与机制，形成监管工作合力
土地整治项目的开展，离不开群众的理解、支持和参与。从项目的选址、立项、规划设计、实施、竣工验收到后期管护各个阶段都可以让群众参与进来。充分调动群众的积极性并发挥他们的创造性，形成全社会齐抓共管，营造人人关心土地整治，人人参与土地整治，人人监督土地整治的良好氛围。
参考文献
[1]陈百明.发展之要统筹之本生态之基：展望土地整治工作新趋势[J].中国土地，2012（3）：1.
[2]贾文涛.土地整治有了新目标——《全国土地整治规划（2011-2015 年）》解读[J].中国土地，2012（4）：6-8.
[3]徐绍史.深入开展农村土地整治搭建新农村建设和城乡统筹发展新平台[J].国土资源通讯，2008（8）：6-7.
（责任编辑：刘昀）