完善法治的必由之路

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  摘 要:建设现代法治国家,需要对权力进行一定程度的制约与监督,这已成为共识。“权力存在着易腐性”,我国当前存在着严重的腐败问题,因此需要对权力进行制约与监督,本文从权力制约和监督的必要性入手,在分析权力制约监督机制理论的基础上,正视我国当前的权力运行现状,提出如何完善我国权力制约和监督机制的构想:用责任制约权力,建立以责任制约为主的内部制约机制和以监督体系为主的外部监督机制相结合的权力制约监督机制。
   关键词:权力;权力制约;权力监督
  
  一、完善权力的制约和监督机制的必要性
  
  1978年12月邓小平在中央工作会议上提出:要加强法制建设,做到“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。这一方针为我国社会主义的法制的恢复和发展发挥了极其重要的作用。在依法治国、建设社会主义法治国家的新的历史时期,第三代中央领导集体完善了法制建设的指导方针,在十五大时确立了“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略,至此确立了我国的社会主义法治国家的建设目标。
  从改革开放至今,我国的法制建设取得了巨大的进步,立法、执法、司法机制日趋完善,基本上实现了“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。同时在我国现代化建设中,如何社会主义制度下的权力运行机制和权力的制约监督机制,是一个重大理论问题和实践问题,也是实现依法治国、建设社会主义法治国家的重要环节。
  权力制约和监督,既是一个理论问题,又是一个现实问题,它涉及到政治体制、政治结构、社会历史、文化传统和心理等各个方面。权力运行的好,可以促进社会的进步和发展;权力运行的不好,可以使社会倒退。因此对权力的运行进行监督就成为必要。在我国,社会主义制度的建立,确立了人民在国家和社会生活中的主人地位,一切权力属于人民,这已为宪法所确认。人民权力的行使不可能由全体人民来行使,而只能通过选出代表以一定的组织方式来行使。在我国人民通过人大来行使自己的权力。在人大制度中,采取职权分设、职权分工的形式,以行政权、审判权、检察权、审计权等来实现人民权力。在本文中讲的“权力制约和监督”中的权力,其对象是人民权力主体之下所划分的许许多多的具体的权力主体,而不是本质意义上的人民权力主体。在人民权力主体之下所划分的许许多多的具体的权力主体,其产生来自人民,其权力行使理应向人民负责。由我国的国家性质所决定的国家利益和人民的根本利益是一致的,从宏观上讲,权力主体的权力的行使与人民的利益是吻合的,但我们也应该看到,由于许多具体权力的承担者,是由许多个人组成的,在行使权力的过程中,由于权力承担者个人的复杂原因,难免发生与人民权力和利益想违背的状况,因此对权力进行一些制约在客观上就成为必需。
  17、18世纪西方启蒙学者对权力本质的分析,提出“权力存在着易腐性”这一命题。权力掌握者在行使权力时,如果不受任何外力的制约与监督,则极容易导致越权行为、滥用权力,这是由权力的扩张本性决定的。腐败问题是一个涉及许多方面的问题,但如果从权力的角度分析,腐败的核心问题是权力的腐化。当前我国现实中存在着极为严重的腐败现象,这以引起党和国家重视,江泽民曾在一篇文章中指出:“腐败的核心问题是金钱和权力的交易,党政机关恰恰处在权力的位置上,如果都去用权力为自己谋物质利益,….国家不垮才怪呢?”这也从一个侧面反映出我国存在着不容忽视的腐败问题。为惩治腐败也需要对权力进行制约和监督。在当前形式下,加强对权力的制约和监督显得尤为重要。
  
  二、权力制约监督机制的理论分析
  
  权力制约,就是指对权力的运行进行一些必要的合理的限制与约束,以使权力的运用符合人民的利益和要求,防止权力滥用等权
  力腐化现象和行为的发生。权力反映的是当权者的利益,为维护自己的利益,当权者极易滥用权力,“没有制约的权力会导致腐化”是人类社会的一个经验总结。既然权力的不良运用有导致腐化的可能性,就必须对其进行制约与监督。
  在论述“权力制约”问题时,必须与“权力制衡”相区别。虽然制衡也有制约、限制、平衡之意,但“权力制衡”是一个具有特定文化内涵的概念,它是指在三权分立的基础上,使立法权、行政权、司法权三者互相牵制、互相制衡的一种政治体制和结构。三权分立是将立法权、行政权、司法权三大权力分别由议会、政府和法院行使,各个权力系统之间互相独立分离,而且互相牵制和平衡,当法律规范授予某一权力主体一定权力时,也必须对和它相应的权力主体也授予一定的权力,以使各权力主体之间形成一种互相牵制均等的关系。“权力制衡”是与三权分立相联系的,离开三权分立谈权力制衡是没有意义的。但在我国权力属于人民,人民行使权力的方式是通过各级人大,其他权力的享有也是人民赋予的,要向人大负责,受人大监督。因此必须区分我国的“权力制约”与三权分立国家的“权力制衡”。
  权力制约和监督按照不同的标准可以划分为若干类型,下面就不同的类型进行分析:
  (一)按照制约和监督的主体是自身还是外部力量不同,可分为内部制约机制和外部监督机制
  1、内部制约机制是通过权力主体自身制定的关于其进行立法、执法、司法、守法的活动中须遵守的制度、规范、纪律等来监督制约其内部工作人员的活动的一种机制。内部制约机制在我国行使国家权力的各个部门中都有相关规定,在政党制约方面,除党章外,制定了党内政治生活准则以及纪律检查等方面的一系列规定,在人大制约方面;有宪法和包括人大议事规程、选举法等若干法律;在行政内部制约方面,有国务院组织法、地方人大和政府组织法、监督工作条例,审计工作条例以及国家工作人员奖惩条例等具体规范,等等。
  2、外部监督机制是行使权力的主体之外的政党、组织、部门、
  社会大众对权力主体的法律行为和法律活动所进行的监督。外部监督是对权力主体的法律行为和法律活动的一种外部约束,以使权力主体遵纪守法、严格依法办事、不滥用权力。
  内部制约机制和外部监督机制两者都是对权力的制约和约束,都为了使权力主体能准确的行使人民赋予的权力,防止或减少滥用权力的现象,同时两者也有利于杜绝腐败的产生。
  (二)按照行使监督和制约的主体不同,可以分为政党监督、人大监督、行政监督、司法监督和社会监督
  1、政党监督
  政党监督包括三个层次,一是党内监督,即当内上下级之间、党组织与党员之间以及党员与党员之间的相互监督;二是共产党作为执政党对一切国家机关及其工作人员实行监督,以保证党的路线、方针和政策的贯彻实施;三是执政党与参政党之间的相互监督。
  2、人大监督
  人大监督在内容上可分为法律监督和工作监督,前者指由全国人民代表大会及其常委会外部监督机制监督宪法、法律的实施,主要是审查行使行政、检察和审判权的国家机关的活动是否合乎宪法、法律,其中有宪法监督和普通法律监督之分。工作监督主要是指全国人民代表大会及其常委会监督主要国家机关部门的日常工作,主要包括计划预算监督、人事任免监督以及总体工作监督等。
  3、行政监督
  行政监督是由国家行政管理机关的有关部门对国家机关及其工作人员的活动实施的监督,可以分为上下级行政机关的一般工作监督和监察、审计等专门监督。
  4、司法监督
  一是审判监督,即人民法院对本系统内部审判工作的监督和通过行政诉讼对具体行政行为的监督;二是检察监督,即人民检察院对本系统内部工作的监督和人民检察院对法院、公安机关以及监狱、劳教机关的监督。
  5、社会监督
  社会监督包括由人民个人、人民团体和其他社会组织通过人民代表、信访部门和直接向国家权力机关、行政机关、司法机关提出建议、批评、检举、控告和申诉等方式所进行的监督,以及新闻媒介、社会舆论的监督。
  
  以上五个方面,其本身是一个独立的系统。在监督的对象、方式和任务上,既有区别又有联系,这五个系统相互联系、相互渗透,共同构成我国现有的监督体系。
  (三)按照监督发生的阶段不同,可分为事前监督、事中监督和事后监督
  1、事前监督,指在行使国家权力的法律活动发生法律效力前依法对其进行的监督。事前监督往往要求监督主体在一定时间内监督、作出决定以明确监督对象的合法性,但其作出决定往往时间较短,无法对复杂的政治经济法律问题作深入分析,仅限于表面审查。
  2、事中监督,指有关监督主体随着法律活动开展的过程对权力的运行进行的监督。例如在检察机关派员出庭公诉审判活动中,检察机关除履行公诉职权外还随着审判活动开展对各诉讼主体在诉讼中的行为合法性进行监督。
  3、事后监督,指有关监督主体依法对已经生效的法律活动进行监督,例如对生效判决的监督就是事后监督。
  这三种监督形式可以根据不同监督主体的不同特点,以及不同种类的法律活动所处的阶段,确定适用那种监督机制。
  以上通过三个角度对权力制约监督机制作了划分,可以更进一步认识权力制约和监督机制,更好的权力进行一定的限制与约束,防止滥用权力。
  
  三、我国的权力制约和监督机制现状分析
  
  随着我国法治的发展,我国已经初步形成了一套独具特色的制约体系,在形式上较为全面,从实效上讲已发挥了重要作用,各类监督对象和监督主体本身都处于一定的监督之下。不过我们也应该看到有若干不足之处亟待改进。主要表现在:
  1、重复监督现象比较严重,限制了监督的实效
  所谓重复监督就是过多的监督主体对同一监督对象或对同一监督对象的同一行为实行监督,致使有的监督主体有名无实;有的监督工作相互推委、不能落实;有的监督措施“令出多门”难以协调。如在体制上,国家行政机关及其工作人员同时接受政党监督、人大监督、行政监督、司法监督和社会监督,但以权谋私以及贪污受贿仍然存在,这不能说与体制上的重复监督没有关系。现在中央纪律检查委员会和监察部合署办公,可以看作是克服重复监督的尝试,在实践中证明是有效的,当然不能说重复监督本身是不可取得,也不是说各类监督主体都应该合署办公。从理论上讲一定程度的重复监督是必要的,各类监督主体相互配合、各尽其职,才能形成良性的监督体系。
  2、当前事前监督、事中监督和事后监督秩序混乱
  在我国当前的监督制度中,有些应该以事后监督为主的由于较多的进行事前监督和事中监督不能高效的进行;有些必须经过事前监督或事中监督的事情而采取事后监督造成严重后果。从理论上讲,现代法治要求以事后监督为主。因为法律在原则上对包括国家机关及其工作人员在内的各社会主体实行控制,行为主体若违反法律并造成一定后果,才采取相应的制裁措施。这有利于充分发挥国家机关及其工作人员的积极性主动性;同时行为主体的内部监督或自我约束,应该以事前监督为主,现在各个监督主体内部都制定了的纪律、行为规范及处罚措施,这规范了行为主体的自身行为,但从当前国家党政机关干部腐败现象看,内部监督制约机制仍有值得改进之处。因此为实现法治目标,监督主体的内部制约监督机制必须制度化。
  3、各个监督系统之间缺乏整体协调机制
  我国的监督制约系统从形式上看已经较为完备,单从实效上
  看,五个监督系统并为形成有机整体。针对同一监督主体有时各个监督主体同时监督,而有时又没有主体去监督,形成监督真空,这在一定程度上纵使腐败的产生。因此完善监督机制应该努力从整体上调整现有的监督系统,采取必要措施,使之作到分工明确、重点突出、配置合理、运行有效。
  
  四、完善权力制约和监督机制的制度设计
  
  基于对权力制约监督制度的理论和我国现行权力制约监督制度的现状分析,为实现我国法治国家的目标,必须对权力制约监督制度进行完善,这一成为共识。但如何进行权力制约,通过什么方式和途径进行制约,有不同的认识,分述如下:
  一是以法律制约权力。认为在一个社会的舆论、行政和法律等诸方面监督体系中,法律的制约监督力最强。二是以权利制约权力。认为权利和权力是法律上的一对基本范畴,它们具有相互依存相互制约的关系,权力有侵略性和腐蚀性,因此需要对其进行制约,制约权力的主要手段是通过广泛的立法,用宪法法律赋予公民各种民主权利,以制约权力的滥用和对权利的侵略。三是以监督体系制约权力。基本内容是在我国现实生活中有多种监督体系存在,要惩治权力滥用和腐化,就要完善和健全监督体系,发挥各监督体系的作用,只要能坚持这样做下去,就能够发挥对权力的制约作用。
  关于如何制约权力,学者有不同的观点,“以法律制约权力”看到了法律在制约权力中作用,但是只提出了一个大的基本原则,还不能解决法律如何制约权力的问题,因为权力制约是一个运行机制的问题,应该对权力运行过程的可操作性进行研究;“以权利制约权力”比“以法律制约权力”有很大进步,以深入到法律规范和法律体系的内部,以权利作为制约权力的要素,但这一思路仍从权力主体的外部制约入手并不能解决权力主体的自身制约问题。广义上讲监督也是一种制约,只不过视角不同,监督主要从权力主体的外部对权力主体的行为进行监督;制约主要对权力主体行为的事先限制约束,侧重于内部制约和自我制约。我国现行的监督制度主要从外部监督制约权力的运行,而忽视了权力主体的自身制约。因此在分析各种权力制约思路,借鉴其长处,完善我国的权力制约监督机制必须使内部制约与外部监督相结合。针对权力运行中的一个弊端,权力主体的权力和责任相脱节,责任制度相对薄弱,政策法律中对权力主体的权力界限范围缺少明确规定,因此必须立法明确规定权力的范围和权力与责任的制度。
  通过以上的论述,对建立权力制约和监督机制的基本思路归纳为:用责任制约权力,建立以责任制约为主的内部制约机制和以监督体系为主的外部监督机制相结合的权力制约监督机制。
  用责任制约权力要求每一权力主体对自己行使权力所带来得后果要承担相应的责任。用责任制约权力的着眼点是权力主体的自我制约和内部制约,通过一套明确可行的责任制度,用法律规定下来,只有使权力主体在主观上明确和在客观上承担由行使权力所产生的后果,才能使权力主体严格依法行使权力,防止权力滥用。当前在立法过程中要加强责任制度建设、明确权力的范围、完善责任承担的方式主体等,使责任制度落到实处。同时还要借助强有力外部监督机制,要完善外部监督机制,发挥对权力的制约作用。由于已建立了较为全面的监督体系,下一步工作主要是立法明确各个监督主体的监督权的范围,防止重复监督和监督真空,作到分工明确、重点突出、配置合理、运行有效。要充分发挥社会监督和舆论监督的作用,对社会大众关心的问题可通过各种途径向权力主体质询,用法律保障人民的监督权。在完善各个监督体系的基础上,加强监督体系的整合,借鉴外国经验在条件成熟时建立一套只对全国人大负责的垂直领导的监督制度,这要在充分论证的基础上进行,任重而道远。
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