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浙江省乐清市虹桥镇后塘村东侧向海方向，有一处凸起，当地人称之为“大鹅头”。从“大鹅头”一个简陋的码头出发，乘船向西南方向可见，浑黄的海水泛着泡沫一波波推向沿岸的围坝。围坝自后塘村始，顺海岸向浙能乐清电厂方向绵延十几公里。
就在这些围坝的向陆一侧，一场有关滩涂的诉讼拉锯战，从温州市中级法院到浙江省高级法院，再申诉到最高法院，至今持续了一年有余。
2012年5月9日，新一轮诉讼又在温州市中级法院立案。起诉者是虹桥镇的四个村委会：后塘村、岩坑村、里一村和里二村。他们认为，当地政府征用滩涂和围塘的补偿标准过低。
两年前，2010年12月25日上午，在浙能乐清电厂附近的蒲岐镇寨桥村（现已合并至虹桥镇），发生了轰动一时的“钱云会事件”（详见《财经》2011年第2期“乐清车轮”）。此事背景是，彼时正在建设的乐清电厂征地矛盾，其中很大一部分涉及滩涂及围塘的征用和补偿。在此之后，一个大型港口和一系列临港工业区、物流区以及一家大型水泥厂正在建设之中，征地亦在继续。
海涂及围塘“是土地还是海洋”的定性和征用补偿标准等问题，并未因“钱云会事件”得到解决，这才有了岩坑村等四个村子与当地政府的诉讼。
借由乐清这一缩影可见，在近年来兴起的临海工业发展热潮中，沿海渔民赖以生存的滩涂和围塘，一旦被围垦为土地或者用于建设，其权益往往难以得到有效保护。
2012年3月3日，国务院正式批准的《全国海洋功能区划（2011年－2020年）》也指出：
当下涉海行业用海矛盾突出，渔业资源和生态环境损害严重，统筹协调海洋开发利用的任务艰巨。近岸海域渔业用海进一步被挤占，稳定海水养殖面积、促进海洋渔业发展、维护渔民权益的任务艰巨。
将消失的滩涂
乐清市对于滩涂的使用始于上世纪80年代。
1984年，当地政府给原南岳乡(后合并至虹桥镇)后塘村等九个村庄分别颁发了《浙江省乐清县浅海滩涂使用权证》。同年，南岳乡发布滩涂定权图，确定各村滩涂位置。1985年，后塘村围垦联户与当时的乐清县政府签署“造地经济责任合同”，将围塘用于水稻种植，并开始缴纳农业税。
随着水产养殖的发展，上世纪90年代，村民们将海水引入围塘，全部滩涂都用来海产养殖。据岩坑村村委会主任王福韬介绍，该村共有550亩滩涂，每亩围塘年承包费800元至1000元，一般滩涂300元至500元，“每年村集体租金收入便有20多万元”。
乐清一带村民的收入来源大致有以下几种：外出从商或者务工、出海捕鱼、滩涂养殖、赶海、村里分红。而水产养殖也成为当地村民的主要经济来源，有寨桥村村民称，除该村每位村民每年可从村集体获得500元的滩涂出租收益，各家养殖虾、花蟹、蛤以及各种贝类的收入，单位收益可达到普通农田的10倍；即便是在滩涂上打捞各种鱼类及牡蛎，村民每天也有50元至200元不等的收入，仅此一项，一年可收入数万元。
类似生存方式，不仅仅在乐清，在浙江甚至其他沿海省份都是一种常态。
然而，村民平静的生活，在2009年被一纸公告打破。当年10月28日，乐清市政府发布《关于收回南岳大鹅头至长山尾巴之间非港口和非临港工业建设用海项目海域使用权的通告》(下称《通告》)称：因乐清湾港区开发建设需要，决定收回部分海域使用权，该范围内原乐清县政府颁发的“浅海滩涂使用权证”，自《通告》发布之日起废止。仅上述所涉的四个村子中，就有2800亩滩涂和围塘被“收回”。
早在此前的2007年5月，乐清湾港区建设已正式启动。该工程位于温州至台州沿海产业带中段，陆域规划总面积111.2平方公里，正在实施的一期工程横跨乐清蒲岐、南岳、南塘、天成四个乡镇，规划图上，包括寨桥村、华一村和华二村等所属的滩涂将用做建设集装箱码头。而后塘村等九个村则在规划的物流区内。
《通告》发布一个月后，原南岳乡政府、乐清湾港区开发建设管委会即提出了补偿标准:围塘每亩补偿1.62万元，其他滩涂每亩补偿1000元。
“在乐清，土地征收补偿每亩8万元至几十万元，滩涂的收益远高于同面积的耕地，补偿费为什么反而低了许多?”这是大多数村民无法想通的问题。
《通告》涉及九个村子，其中上述四个村因为无法接受这一补偿标准，于2011年5月12日，向温州市中级法院提起诉讼，称补偿协议未经村民代表大会或村民会议讨论通过，违反了村民委员会组织法的强制性规定，要求乐清市政府撤销补偿协议。
温州中院和浙江高院在审理中认为，村民委员会组织法第24条的规定涉及村民利益的九种事项，经村民会议讨论决定方可办理。但从该条款的具体内容看，签订补偿协议的情形，即征用围塘和滩涂的行为并不在该条款范围内，故补偿协议有效。
今年2月，四个村子不服浙江高院的终审判决，向最高法院提出申诉，目前未有答复。
虽然直接要求撤销补偿协议的诉讼受挫，但四个村子并没有就此放弃。在5月9日新立案的诉讼中，他们改变了策略，转而起诉乐清市虹桥镇政府和乐清湾港区开发建设管理委员会未获得授权发布《通告》，且补偿方案未听取被征收村集体及其成员的意见，剥夺了原告的诸项程序性权利。
在浙江宁波的慈溪市，亦存在着类似问题。据《财经》记者掌握的材料，有六家合法注册的渔业合作社总计近1.3万亩围塘和滩涂将被推平。2012年4月9日，又有几百亩的滩涂和围塘被推成平地。让这些渔民无法想象的是，作为仅有的补偿，当地政府规定每亩只能得到50元的设施搬迁费。上述六家渔业合作社已经向法院提起了诉讼，目前法院尚未判决。
慈溪市国土资源局有关负责人表示，因为这些滩涂和围塘属于国有土地，“所以不涉及征收征用”，因此也不涉及补偿和安置。
与慈溪市的答复不同，乐清市政府认为，滩涂和围塘虽然同样属于国家所有，但不属于土地，而属于海域，因此不应当按照土地的补偿标准实施补偿。
土地、海域之争
比较慈溪与乐清两地政府，甚至乐清当地不同乡镇之间，对滩涂与围塘性质的定性都截然不同。在乐清市四个自然村诉市政府的行政诉讼中，政府部门的答辩状认为，通告收回的是国有海域使用权，不涉及土地，“收回的区域内也不存在土地”。
同样在乐清，位于县城城郊的南草村的围塘亦因建设所需被征用，而被征用的滩涂和围塘的使用者持有的是《国有土地使用证》。
乐清市国土资源局土地整理中心一位负责人认为，在实践中，海洋滩涂如何变为土地，需要符合哪些条件，“国家层面和省市层面上并没有给出明确条件”。国家海洋局相关负责人亦表示，目前在中国，法律意义上“滩涂”和“围塘”的概念缺乏统一性和权威性，是导致矛盾频发的根源所在。
曾处理多起滩涂案件的律师张艳玲告诉《财经》记者，很多地方政府出于当初填海造地是为发展农业的考虑，在处理滩涂的定性上往往按照土地来对待。但是，随着原本用于农业种植的滩涂转而用于工业和物流业等产业发展，一些地方政府更愿意将将滩涂定性为海域，海域缺乏统一的补偿标准，地方政府因而有更大的自由裁量权，有的地方差距在“几十倍甚至上百倍”。
现行的《土地管理法实施条例》中，将“依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地”归属于国有土地范畴。此外，宪法第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”
张艳玲认为，上述条款说明，滩涂具有土地的性质，并不属于海域。同时，按照《海域使用管理法》第三条规定，海域只能是国家所有，这也表明滩涂不能属于海域。
2002年，国土资源部在给国务院法制办的“[2002]154号”函件中亦表示，“我部认为，滩涂属于土地范畴。根据有关法律法规的规定和国务院批准的土地分类，我部和原国家土地管理局一直是将滩涂作为土地来管理的。”
国土资源部2011年第5号复函还记载：“依法收回农民使用的国有海涂、滩涂时，应当按照《土地管理法》第58条的规定，对土地使用权人予以适当补偿。”
在虹桥镇四个村子提起的诉讼中，村民将国土资源部上述回函作为证据提出，但法院认为，复函不具备法律效力，并未加以采用。
温州中院根据乐清市政府提交的证据认为，涉案区域在堤坝外70米向海一侧延伸，符合《海域使用管理法》有关“内水”的规定，可以认定属于海域。
根据《海域使用管理法》，“海岸线”成为土地和海域的分界线，滩涂是在海岸线以内还是以外，正是矛盾的焦点。但国家海洋局一位负责人表示，关于“海岸线”的法律概念，在中国并没有统一规定。根据国家标准（GB12319－1998）《中国海图图式》规定：海岸线是指平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线。而根据国家标准（GB／T18190－2000）《海洋学术语 海洋地质学》规定：海岸线是海陆分界线，在中国系指多年大潮平均高潮位时海陆分界线。
实际上，2002年8月，国务院办公厅曾下发《关于对围海造地管理部门分工问题的意见》，明确要求，“关于海陆分界线问题，请国土资源部会同国家海洋局、国家标准化技术委员会（质检总局）、国家测绘局、外交部、交通部等部门抓紧研究提出意见，尽快报国务院。”但国家海洋局海域管理处证实，这项工作至今并没有实际上启动。
北京大学宪政与行政法研究中心等学术机构曾就此专题研讨，有专家表示，法院以“堤坝外70米向海一侧延伸”来界定海岸线，缺乏相关依据。还有专家表示，决定地方政府对滩涂和围塘是海域还是土地认定的根源在于“他们自己的利益”。地方政府的经济账在于，滩涂或者围塘如果按海域计算，其一旦进入土地储备继而进行出让，收取的出让金和补偿款的差距少则几十倍多则上百倍，而减少补偿费用，势必增加地方财政收入。
填海经济账
其实，乐清湾围海造地只是全国围海造地运动的一个缩影。
回顾新中国围海造地历史，共经历了四个高潮期。第一次是建国初期的围海晒盐；第二次是上世纪60年代中期至70年代，围垦海涂扩展农业用地；第三次是上世纪80年代中后期到90年代中期的滩涂围垦养殖热潮。
国家海洋局有关人士表示，上述三次围填海造地高潮，并未减少海涂的面积，反而增加了，“原因很简单，他们都是通过海洋滩涂寻求当时的经济增长点。”
进入21世纪之后的第四轮用海高潮，却使得海洋滩涂锐减。
2012年全国“两会”上，九三学社中央提交的提案称，近年来，随着中国东部沿海经济社会的快速发展，沿海地区工业化和城市化水平显著提升，对发展空间，特别是土地的需求呈现出快速增长态势。囿于陆域可开发利用土地资源的限制，向海洋要土地成为沿海地方政府的普遍选择，直接推动了沿海大规模围填海工程的实施。
乐清即是一个人多地少的实例，沿海村民多向海洋寻找生计。原蒲岐镇政府2010年的一份统计报告显示，寨桥村人口超过3800人，人均耕地面积不到0.2亩。该村农用地所占土地比重不到40％，而围塘、滩涂超过60％。
早在2004年时，乐清的建设用地供需已严重失衡，每年国家批的非农用地指标是1225亩，而国土资源局收到的用地申请高达4.46万亩。作为浙江省的一个县级市，乐清的房价却不输一线城市。紧邻乐清湾海边的一个名为翡翠湾的楼盘，均价每平方米2.5万元。
2012年3月1日，乐清市国土资源局一则土地使用权招拍挂公告显示，位于该市滨海新区的一个地块，以每亩650万元的价格成交。而2011年7月，乐清市位于市中心区的另一地块，每亩地价达到1554.88万元，成为当年“地王”。
商服用地或者工业用地每亩最终出让地价，也在100万元至500万元左右。
与此相对，乐清市海洋和渔业局的一位负责人表示，能够达到出让标准的围海所造土地成本每亩大概在40万元左右。2010年，国家发改委、国土资源部等14部委联合调研后披露，沿海地区填海造地每亩的成本平均在20万元左右。
这笔收益显而易见。据统计，2009年乐清沿海产业带建设共推出招拍挂土地1148亩，当年乐清的财政收入是58.9亿元。
除了直接将沿海滩涂和围塘改为建设用地，另有一些地方的做法是将滩涂围垦成为耕地，以置换出建设用地指标。慈溪国土部门简报显示，仅2011年，有6000亩围塘和滩涂成为耕地；到2020年，当地还将围垦70万亩滩涂。国土资源局的负责人直言，“推平这些鱼塘主要是为了实现耕地的占补指标平衡。”
在上述简报中有这样的描述，“一年间，芦苇丛生的盐碱地变成稻浪翻滚的庄稼地。”在当地人的指点下，《财经》记者驱车走遍已被推平的“耕地”，除了部分土地种上了“花菜”，随处仍可见“芦苇丛生”。多位当地农民表示，这样的盐碱地需要几年甚至十几年的时间，才可能成为真正的耕地。
业内人士表示，在内陆土地指标紧缺和土地财政的刺激下，如此的置换，“既可以换来政绩，又可以换来财政收入，必然会让地方政府充满动力。”
就在这些围坝的向陆一侧，一场有关滩涂的诉讼拉锯战，从温州市中级法院到浙江省高级法院，再申诉到最高法院，至今持续了一年有余。
2012年5月9日，新一轮诉讼又在温州市中级法院立案。起诉者是虹桥镇的四个村委会：后塘村、岩坑村、里一村和里二村。他们认为，当地政府征用滩涂和围塘的补偿标准过低。
两年前，2010年12月25日上午，在浙能乐清电厂附近的蒲岐镇寨桥村（现已合并至虹桥镇），发生了轰动一时的“钱云会事件”（详见《财经》2011年第2期“乐清车轮”）。此事背景是，彼时正在建设的乐清电厂征地矛盾，其中很大一部分涉及滩涂及围塘的征用和补偿。在此之后，一个大型港口和一系列临港工业区、物流区以及一家大型水泥厂正在建设之中，征地亦在继续。
海涂及围塘“是土地还是海洋”的定性和征用补偿标准等问题，并未因“钱云会事件”得到解决，这才有了岩坑村等四个村子与当地政府的诉讼。
借由乐清这一缩影可见，在近年来兴起的临海工业发展热潮中，沿海渔民赖以生存的滩涂和围塘，一旦被围垦为土地或者用于建设，其权益往往难以得到有效保护。
2012年3月3日，国务院正式批准的《全国海洋功能区划（2011年－2020年）》也指出：
当下涉海行业用海矛盾突出，渔业资源和生态环境损害严重，统筹协调海洋开发利用的任务艰巨。近岸海域渔业用海进一步被挤占，稳定海水养殖面积、促进海洋渔业发展、维护渔民权益的任务艰巨。
将消失的滩涂
乐清市对于滩涂的使用始于上世纪80年代。
1984年，当地政府给原南岳乡(后合并至虹桥镇)后塘村等九个村庄分别颁发了《浙江省乐清县浅海滩涂使用权证》。同年，南岳乡发布滩涂定权图，确定各村滩涂位置。1985年，后塘村围垦联户与当时的乐清县政府签署“造地经济责任合同”，将围塘用于水稻种植，并开始缴纳农业税。
随着水产养殖的发展，上世纪90年代，村民们将海水引入围塘，全部滩涂都用来海产养殖。据岩坑村村委会主任王福韬介绍，该村共有550亩滩涂，每亩围塘年承包费800元至1000元，一般滩涂300元至500元，“每年村集体租金收入便有20多万元”。
乐清一带村民的收入来源大致有以下几种：外出从商或者务工、出海捕鱼、滩涂养殖、赶海、村里分红。而水产养殖也成为当地村民的主要经济来源，有寨桥村村民称，除该村每位村民每年可从村集体获得500元的滩涂出租收益，各家养殖虾、花蟹、蛤以及各种贝类的收入，单位收益可达到普通农田的10倍；即便是在滩涂上打捞各种鱼类及牡蛎，村民每天也有50元至200元不等的收入，仅此一项，一年可收入数万元。
类似生存方式，不仅仅在乐清，在浙江甚至其他沿海省份都是一种常态。
然而，村民平静的生活，在2009年被一纸公告打破。当年10月28日，乐清市政府发布《关于收回南岳大鹅头至长山尾巴之间非港口和非临港工业建设用海项目海域使用权的通告》(下称《通告》)称：因乐清湾港区开发建设需要，决定收回部分海域使用权，该范围内原乐清县政府颁发的“浅海滩涂使用权证”，自《通告》发布之日起废止。仅上述所涉的四个村子中，就有2800亩滩涂和围塘被“收回”。
早在此前的2007年5月，乐清湾港区建设已正式启动。该工程位于温州至台州沿海产业带中段，陆域规划总面积111.2平方公里，正在实施的一期工程横跨乐清蒲岐、南岳、南塘、天成四个乡镇，规划图上，包括寨桥村、华一村和华二村等所属的滩涂将用做建设集装箱码头。而后塘村等九个村则在规划的物流区内。
《通告》发布一个月后，原南岳乡政府、乐清湾港区开发建设管委会即提出了补偿标准:围塘每亩补偿1.62万元，其他滩涂每亩补偿1000元。
“在乐清，土地征收补偿每亩8万元至几十万元，滩涂的收益远高于同面积的耕地，补偿费为什么反而低了许多?”这是大多数村民无法想通的问题。
《通告》涉及九个村子，其中上述四个村因为无法接受这一补偿标准，于2011年5月12日，向温州市中级法院提起诉讼，称补偿协议未经村民代表大会或村民会议讨论通过，违反了村民委员会组织法的强制性规定，要求乐清市政府撤销补偿协议。
温州中院和浙江高院在审理中认为，村民委员会组织法第24条的规定涉及村民利益的九种事项，经村民会议讨论决定方可办理。但从该条款的具体内容看，签订补偿协议的情形，即征用围塘和滩涂的行为并不在该条款范围内，故补偿协议有效。
今年2月，四个村子不服浙江高院的终审判决，向最高法院提出申诉，目前未有答复。
虽然直接要求撤销补偿协议的诉讼受挫，但四个村子并没有就此放弃。在5月9日新立案的诉讼中，他们改变了策略，转而起诉乐清市虹桥镇政府和乐清湾港区开发建设管理委员会未获得授权发布《通告》，且补偿方案未听取被征收村集体及其成员的意见，剥夺了原告的诸项程序性权利。
在浙江宁波的慈溪市，亦存在着类似问题。据《财经》记者掌握的材料，有六家合法注册的渔业合作社总计近1.3万亩围塘和滩涂将被推平。2012年4月9日，又有几百亩的滩涂和围塘被推成平地。让这些渔民无法想象的是，作为仅有的补偿，当地政府规定每亩只能得到50元的设施搬迁费。上述六家渔业合作社已经向法院提起了诉讼，目前法院尚未判决。
慈溪市国土资源局有关负责人表示，因为这些滩涂和围塘属于国有土地，“所以不涉及征收征用”，因此也不涉及补偿和安置。
与慈溪市的答复不同，乐清市政府认为，滩涂和围塘虽然同样属于国家所有，但不属于土地，而属于海域，因此不应当按照土地的补偿标准实施补偿。
土地、海域之争
比较慈溪与乐清两地政府，甚至乐清当地不同乡镇之间，对滩涂与围塘性质的定性都截然不同。在乐清市四个自然村诉市政府的行政诉讼中，政府部门的答辩状认为，通告收回的是国有海域使用权，不涉及土地，“收回的区域内也不存在土地”。
同样在乐清，位于县城城郊的南草村的围塘亦因建设所需被征用，而被征用的滩涂和围塘的使用者持有的是《国有土地使用证》。
乐清市国土资源局土地整理中心一位负责人认为，在实践中，海洋滩涂如何变为土地，需要符合哪些条件，“国家层面和省市层面上并没有给出明确条件”。国家海洋局相关负责人亦表示，目前在中国，法律意义上“滩涂”和“围塘”的概念缺乏统一性和权威性，是导致矛盾频发的根源所在。
曾处理多起滩涂案件的律师张艳玲告诉《财经》记者，很多地方政府出于当初填海造地是为发展农业的考虑，在处理滩涂的定性上往往按照土地来对待。但是，随着原本用于农业种植的滩涂转而用于工业和物流业等产业发展，一些地方政府更愿意将将滩涂定性为海域，海域缺乏统一的补偿标准，地方政府因而有更大的自由裁量权，有的地方差距在“几十倍甚至上百倍”。
现行的《土地管理法实施条例》中，将“依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地”归属于国有土地范畴。此外，宪法第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”
张艳玲认为，上述条款说明，滩涂具有土地的性质，并不属于海域。同时，按照《海域使用管理法》第三条规定，海域只能是国家所有，这也表明滩涂不能属于海域。
2002年，国土资源部在给国务院法制办的“[2002]154号”函件中亦表示，“我部认为，滩涂属于土地范畴。根据有关法律法规的规定和国务院批准的土地分类，我部和原国家土地管理局一直是将滩涂作为土地来管理的。”
国土资源部2011年第5号复函还记载：“依法收回农民使用的国有海涂、滩涂时，应当按照《土地管理法》第58条的规定，对土地使用权人予以适当补偿。”
在虹桥镇四个村子提起的诉讼中，村民将国土资源部上述回函作为证据提出，但法院认为，复函不具备法律效力，并未加以采用。
温州中院根据乐清市政府提交的证据认为，涉案区域在堤坝外70米向海一侧延伸，符合《海域使用管理法》有关“内水”的规定，可以认定属于海域。
根据《海域使用管理法》，“海岸线”成为土地和海域的分界线，滩涂是在海岸线以内还是以外，正是矛盾的焦点。但国家海洋局一位负责人表示，关于“海岸线”的法律概念，在中国并没有统一规定。根据国家标准（GB12319－1998）《中国海图图式》规定：海岸线是指平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线。而根据国家标准（GB／T18190－2000）《海洋学术语 海洋地质学》规定：海岸线是海陆分界线，在中国系指多年大潮平均高潮位时海陆分界线。
实际上，2002年8月，国务院办公厅曾下发《关于对围海造地管理部门分工问题的意见》，明确要求，“关于海陆分界线问题，请国土资源部会同国家海洋局、国家标准化技术委员会（质检总局）、国家测绘局、外交部、交通部等部门抓紧研究提出意见，尽快报国务院。”但国家海洋局海域管理处证实，这项工作至今并没有实际上启动。
北京大学宪政与行政法研究中心等学术机构曾就此专题研讨，有专家表示，法院以“堤坝外70米向海一侧延伸”来界定海岸线，缺乏相关依据。还有专家表示，决定地方政府对滩涂和围塘是海域还是土地认定的根源在于“他们自己的利益”。地方政府的经济账在于，滩涂或者围塘如果按海域计算，其一旦进入土地储备继而进行出让，收取的出让金和补偿款的差距少则几十倍多则上百倍，而减少补偿费用，势必增加地方财政收入。
填海经济账
其实，乐清湾围海造地只是全国围海造地运动的一个缩影。
回顾新中国围海造地历史，共经历了四个高潮期。第一次是建国初期的围海晒盐；第二次是上世纪60年代中期至70年代，围垦海涂扩展农业用地；第三次是上世纪80年代中后期到90年代中期的滩涂围垦养殖热潮。
国家海洋局有关人士表示，上述三次围填海造地高潮，并未减少海涂的面积，反而增加了，“原因很简单，他们都是通过海洋滩涂寻求当时的经济增长点。”
进入21世纪之后的第四轮用海高潮，却使得海洋滩涂锐减。
2012年全国“两会”上，九三学社中央提交的提案称，近年来，随着中国东部沿海经济社会的快速发展，沿海地区工业化和城市化水平显著提升，对发展空间，特别是土地的需求呈现出快速增长态势。囿于陆域可开发利用土地资源的限制，向海洋要土地成为沿海地方政府的普遍选择，直接推动了沿海大规模围填海工程的实施。
乐清即是一个人多地少的实例，沿海村民多向海洋寻找生计。原蒲岐镇政府2010年的一份统计报告显示，寨桥村人口超过3800人，人均耕地面积不到0.2亩。该村农用地所占土地比重不到40％，而围塘、滩涂超过60％。
早在2004年时，乐清的建设用地供需已严重失衡，每年国家批的非农用地指标是1225亩，而国土资源局收到的用地申请高达4.46万亩。作为浙江省的一个县级市，乐清的房价却不输一线城市。紧邻乐清湾海边的一个名为翡翠湾的楼盘，均价每平方米2.5万元。
2012年3月1日，乐清市国土资源局一则土地使用权招拍挂公告显示，位于该市滨海新区的一个地块，以每亩650万元的价格成交。而2011年7月，乐清市位于市中心区的另一地块，每亩地价达到1554.88万元，成为当年“地王”。
商服用地或者工业用地每亩最终出让地价，也在100万元至500万元左右。
与此相对，乐清市海洋和渔业局的一位负责人表示，能够达到出让标准的围海所造土地成本每亩大概在40万元左右。2010年，国家发改委、国土资源部等14部委联合调研后披露，沿海地区填海造地每亩的成本平均在20万元左右。
这笔收益显而易见。据统计，2009年乐清沿海产业带建设共推出招拍挂土地1148亩，当年乐清的财政收入是58.9亿元。
除了直接将沿海滩涂和围塘改为建设用地，另有一些地方的做法是将滩涂围垦成为耕地，以置换出建设用地指标。慈溪国土部门简报显示，仅2011年，有6000亩围塘和滩涂成为耕地；到2020年，当地还将围垦70万亩滩涂。国土资源局的负责人直言，“推平这些鱼塘主要是为了实现耕地的占补指标平衡。”
在上述简报中有这样的描述，“一年间，芦苇丛生的盐碱地变成稻浪翻滚的庄稼地。”在当地人的指点下，《财经》记者驱车走遍已被推平的“耕地”，除了部分土地种上了“花菜”，随处仍可见“芦苇丛生”。多位当地农民表示，这样的盐碱地需要几年甚至十几年的时间，才可能成为真正的耕地。
业内人士表示，在内陆土地指标紧缺和土地财政的刺激下，如此的置换，“既可以换来政绩，又可以换来财政收入，必然会让地方政府充满动力。”