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引言
土地征收是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是国家为了社会公共利益，按照法律规定权限和程序，给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地是国家最重要可调控资源，地征收是城市化进程中保证国家公共设施和公益事业建设的一项重要措施。20世纪90年代以来，随着交通、能源等基础设施建设及城市化工业化快速推进，征地已成为新增建设用地主要来源。1998年和2004年修订的《土地管理法》都对此进行了修正，但只是在总则中用“公共利益的需要”一词进行了原则性规定，并没有列举或明确解释具体的公共利益范围。这样过于原则性的规定使得政府裁量的自由度较大，不利于约束行政机关严格依法实施土地征收和征用。
土地征收目的合法性问题
在我国，土地征收制度就是国家为了公共利益需要，根据法律强制取得集体土地所有权和公民不负缴纳义务的私有财产所有权，并给予正当补偿的法律制度。但是在我国法律中，没有对公共利益进行明确具体的规定，因此，实践过程中经常出现土地征收权滥用的情况。
现行法律对公共利益的范围规定不够明确
目前，以公共利益为目的是世界各国土地征收的唯一正当理由，但如何准确界定“公共利益”范围却是各国（地区）土地征收制度建设中的主要难题之一，尽管各国认定公共利益不尽相同，但总的可分为两种形式：一种是概括式，即有关土地征收的法律对社会公共利益范围没有明确限定，但可以通过其它法律对私人土地或财产给予充分保护。如法国人权宣言第17条规定，财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。另一种是概括兼列举式。如日本《土地征用法》以列举式规定了允许征用或使用土地的35种公益事业项目，包括国家社会生活、生产和科学研究的基本公共利益等。
我国《宪法》和《土地管理法》都规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但对“公共利益”的认定并没有详细规定，使得行政机关在执行有关法律时，权力很大，成为我国土地征收权滥用的重要原因之一。
我国缺少对征地目的审查机制
土地征收目的审查机制既包括土地征收申请及批准前有关部门对土地征收目的合法性的事前审查，也包括土地征收被批准后，被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的救济机制，可以称为事后审查。但在我国《土地管理法》中，只规定了土地征收必须经国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制却没有任何规定。为避免土地征收权滥用现象发生，保护被征地个人和集体的利益，必须健全征地审查机制，建立土地征收目的不合法时的救济制度，应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度。
土地征收补偿标准合理性问题
农用地是在新增建设用地的主要来源，但土地自古以来都是农民的生存保障和直接经济基础，所以征地补偿标准是否合理直接影响农民今后生活质量，影响农民最基本生存权利，也易成为影响社会稳定的焦点问题。
征地补偿缺少有效法律规定
征收耕地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，其补偿标准在《土地管理法》第四十七条中做了详细规定，但土地价值是由土地用途、土地区位、农用地等级、产值、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平等许多因素决定，不能用被征用前3年平均年产值简单地来衡量，况且农地产值有不确定性，收成有高有低。如果征地之前的三年内平均年产值较低的话，那么补偿的倍数便失去了应有的意义。再者，征地补偿的涵盖范围很小，且补偿金额没有按照农地转非农用地的预期收益和土地的增值潜力来计算，属于低价征收。
提高征地补偿合理性的建议
在土地征收补偿范围上，我国可以扩充征地补偿范围，在对所有权进行补偿的同时，增加土地用益物权补偿；在对被征地个人或集体进行补偿的同时，增加邻接地损失补偿；在对直接经济利益补偿的同时，增加间接可得利益损失补偿，使与征地有关个人或集体的利益不受到侵害。
在征地补偿标准方面，我国应该引用市场机制，将征地价格与市场价格挂钩，按被征收土地市场价格对失去土地的农民进行补偿，即将土地征收和使用过程中的增值收益在国家、集体和农民之间进行合理分配，保证农民取得足够的土地增值收益，国家取得必要的增值税收。当然政府可以根据地方市场条件与经济发展水平，调整利益分配格局和比例，避免因地价差异而带来征地补偿新的不公平。
土地征收程序规范化问题
土地征用是政府行政行为，必须严格依照土地管理法律法规规定的权限和程序进行，遏止土地征收权滥用，为公民实体权利的实现提供有效制度性保障机制。目前，各国都对土地征收程序有着完善的规定，在土地征收程序中充分体现出现代行政程序的原则和要求：公开性、公正性与参与性。在我国，由于立法经验不足和立法技术落后，土地征收程序规定得较为粗糙、简单，与其他国家的规定相比，具有明显的不科学性、不合理性。
有关土地征收程序的法规不够完善
1、土地征收目的合法性审查没有纳入程序中
土地征收目的必须是为了公共利益需要才能征收土地，但在操作过程中土地征收目的却受到了严重扭曲，淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视，一方面，我国对公共利益界定不够明确；另一方面，公共利益在程序上没有保障，审批程序中没有征地目的合法性的专项审查，严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。
2、缺少对行政机关的监督机制
在我国，行政机关既是土地征收决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定监督机制。如在征地范围决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁判员，容易侵害集体和个人合法权益，带来行政权力泛滥，破坏政府和人民关系，危害社会稳定和繁荣。 土地征收程序中对被征收者的保护不足
1、土地征收程序透明度和公示性不够
在补偿方案的确定上，是由政府自己核准并实施，实难保障征收程序的公示性，难以避免暗箱操作的发生，更难以保障被征收者利益获得公正的保护。
2、被征收者缺乏表达自己意见的机会
《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。既然征地补偿方案已经确定，被征地者在征收目的性、征收范围等方面都没有机会表达自己的意见，一直处于被动局面，其意见在整个征地过程中显得微乎其微。
3、对被征地者的救济措施规定不足
根据《土地管理法》及其《实施条例》规定，被征地者在征地范围、补偿标准等方面存在的争议，由县级以上地方人民政府协调；协调不成，由批准征地的人民政府裁决，并没有规定其向司法机关获得救济的权利，这样的救济措施是远远不够的。对于土地征收出现争议时的行政和司法救济措施，现行立法缺乏明确规定。
完善我国土地征收程序的建议
针对当前我国土地征收程序所存在的问题，笔者认为应借鉴各国先进做法，并结合本国实际，重点是在其具体规定和实质内容上加以改革、完善，构建一个科学、合理的土地征收程序，以保障土地征收的公平正义。
1、保证征地过程的公开性
需用地人向政府有关部门提出征地申请的同时，应就征地的目的、条件、补偿等方面作出详细说明，并举行征地条件听证会和补偿安置听证会以征求土地权利人意见，双方进行充分协商以达成协议。行政主体应促使双方达成协议，如果达不成协议，则由行政主体进行裁决，从而保障土地权利人充分参与到征地过程之中，实现其合法权益。
政府有关部门根据有关法律规定，审查用地申请进行是否符合公共利益，一旦符合即可以结合其他因素，作出是否批准土地征收的决定。土地征收的申请被批准以后，必须予以公告并通知被征收者。这一环节对保证土地征收程序的公开性和透明度非常重要。
2、保证被征地者的诉讼权利
政府有关部门应将决定征收土地的范围予以公告并通知被征收者，允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议，可以向政府有关部门提出复议或者申诉，对复议或者申诉不服，可以向人民法院提起诉讼，或者直接向人民法院提起诉讼。这样既有利于对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止征收权滥用，同时也为被征收者提供了有力救济途径，切实维护其合法权益。
3、保证征地补偿的公平性
征收者与被征收者对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收赔偿方案，意见不一时，由批准征收土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院裁定，以保证补偿方案的公正性。这种做法，有利于减少土地征收中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。
4、保证土地征收双方利益的实现
如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。首先，由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地所有权。这样既有利于被征收土地者尽快获得合理补偿，又有利于需用地人早日获得土地所有权，实现双方利益，避免纠纷，维护交易安全。
结语
综上所述，建立科学合理的土地征收制度在土地征收方面起着重要作用。但当前我国土地征收制度尚存在不少缺陷，迫切需要进行改革、完善，以构建严格、周密的土地征收制度。
随着我国经济和社会的发展，立法经验的丰富和立法技术的进步，必将构建出一个科学、合理的土地征收制度，以实现各方利益平衡，更好地促进经济和社会的持续有效和谐发展。
（作者单位：中原油田对外关系处）
土地征收是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是国家为了社会公共利益，按照法律规定权限和程序，给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地是国家最重要可调控资源，地征收是城市化进程中保证国家公共设施和公益事业建设的一项重要措施。20世纪90年代以来，随着交通、能源等基础设施建设及城市化工业化快速推进，征地已成为新增建设用地主要来源。1998年和2004年修订的《土地管理法》都对此进行了修正，但只是在总则中用“公共利益的需要”一词进行了原则性规定，并没有列举或明确解释具体的公共利益范围。这样过于原则性的规定使得政府裁量的自由度较大，不利于约束行政机关严格依法实施土地征收和征用。
土地征收目的合法性问题
在我国，土地征收制度就是国家为了公共利益需要，根据法律强制取得集体土地所有权和公民不负缴纳义务的私有财产所有权，并给予正当补偿的法律制度。但是在我国法律中，没有对公共利益进行明确具体的规定，因此，实践过程中经常出现土地征收权滥用的情况。
现行法律对公共利益的范围规定不够明确
目前，以公共利益为目的是世界各国土地征收的唯一正当理由，但如何准确界定“公共利益”范围却是各国（地区）土地征收制度建设中的主要难题之一，尽管各国认定公共利益不尽相同，但总的可分为两种形式：一种是概括式，即有关土地征收的法律对社会公共利益范围没有明确限定，但可以通过其它法律对私人土地或财产给予充分保护。如法国人权宣言第17条规定，财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。另一种是概括兼列举式。如日本《土地征用法》以列举式规定了允许征用或使用土地的35种公益事业项目，包括国家社会生活、生产和科学研究的基本公共利益等。
我国《宪法》和《土地管理法》都规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但对“公共利益”的认定并没有详细规定，使得行政机关在执行有关法律时，权力很大，成为我国土地征收权滥用的重要原因之一。
我国缺少对征地目的审查机制
土地征收目的审查机制既包括土地征收申请及批准前有关部门对土地征收目的合法性的事前审查，也包括土地征收被批准后，被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的救济机制，可以称为事后审查。但在我国《土地管理法》中，只规定了土地征收必须经国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制却没有任何规定。为避免土地征收权滥用现象发生，保护被征地个人和集体的利益，必须健全征地审查机制，建立土地征收目的不合法时的救济制度，应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度。
土地征收补偿标准合理性问题
农用地是在新增建设用地的主要来源，但土地自古以来都是农民的生存保障和直接经济基础，所以征地补偿标准是否合理直接影响农民今后生活质量，影响农民最基本生存权利，也易成为影响社会稳定的焦点问题。
征地补偿缺少有效法律规定
征收耕地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，其补偿标准在《土地管理法》第四十七条中做了详细规定，但土地价值是由土地用途、土地区位、农用地等级、产值、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平等许多因素决定，不能用被征用前3年平均年产值简单地来衡量，况且农地产值有不确定性，收成有高有低。如果征地之前的三年内平均年产值较低的话，那么补偿的倍数便失去了应有的意义。再者，征地补偿的涵盖范围很小，且补偿金额没有按照农地转非农用地的预期收益和土地的增值潜力来计算，属于低价征收。
提高征地补偿合理性的建议
在土地征收补偿范围上，我国可以扩充征地补偿范围，在对所有权进行补偿的同时，增加土地用益物权补偿；在对被征地个人或集体进行补偿的同时，增加邻接地损失补偿；在对直接经济利益补偿的同时，增加间接可得利益损失补偿，使与征地有关个人或集体的利益不受到侵害。
在征地补偿标准方面，我国应该引用市场机制，将征地价格与市场价格挂钩，按被征收土地市场价格对失去土地的农民进行补偿，即将土地征收和使用过程中的增值收益在国家、集体和农民之间进行合理分配，保证农民取得足够的土地增值收益，国家取得必要的增值税收。当然政府可以根据地方市场条件与经济发展水平，调整利益分配格局和比例，避免因地价差异而带来征地补偿新的不公平。
土地征收程序规范化问题
土地征用是政府行政行为，必须严格依照土地管理法律法规规定的权限和程序进行，遏止土地征收权滥用，为公民实体权利的实现提供有效制度性保障机制。目前，各国都对土地征收程序有着完善的规定，在土地征收程序中充分体现出现代行政程序的原则和要求：公开性、公正性与参与性。在我国，由于立法经验不足和立法技术落后，土地征收程序规定得较为粗糙、简单，与其他国家的规定相比，具有明显的不科学性、不合理性。
有关土地征收程序的法规不够完善
1、土地征收目的合法性审查没有纳入程序中
土地征收目的必须是为了公共利益需要才能征收土地，但在操作过程中土地征收目的却受到了严重扭曲，淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视，一方面，我国对公共利益界定不够明确；另一方面，公共利益在程序上没有保障，审批程序中没有征地目的合法性的专项审查，严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。
2、缺少对行政机关的监督机制
在我国，行政机关既是土地征收决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定监督机制。如在征地范围决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁判员，容易侵害集体和个人合法权益，带来行政权力泛滥，破坏政府和人民关系，危害社会稳定和繁荣。 土地征收程序中对被征收者的保护不足
1、土地征收程序透明度和公示性不够
在补偿方案的确定上，是由政府自己核准并实施，实难保障征收程序的公示性，难以避免暗箱操作的发生，更难以保障被征收者利益获得公正的保护。
2、被征收者缺乏表达自己意见的机会
《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。既然征地补偿方案已经确定，被征地者在征收目的性、征收范围等方面都没有机会表达自己的意见，一直处于被动局面，其意见在整个征地过程中显得微乎其微。
3、对被征地者的救济措施规定不足
根据《土地管理法》及其《实施条例》规定，被征地者在征地范围、补偿标准等方面存在的争议，由县级以上地方人民政府协调；协调不成，由批准征地的人民政府裁决，并没有规定其向司法机关获得救济的权利，这样的救济措施是远远不够的。对于土地征收出现争议时的行政和司法救济措施，现行立法缺乏明确规定。
完善我国土地征收程序的建议
针对当前我国土地征收程序所存在的问题，笔者认为应借鉴各国先进做法，并结合本国实际，重点是在其具体规定和实质内容上加以改革、完善，构建一个科学、合理的土地征收程序，以保障土地征收的公平正义。
1、保证征地过程的公开性
需用地人向政府有关部门提出征地申请的同时，应就征地的目的、条件、补偿等方面作出详细说明，并举行征地条件听证会和补偿安置听证会以征求土地权利人意见，双方进行充分协商以达成协议。行政主体应促使双方达成协议，如果达不成协议，则由行政主体进行裁决，从而保障土地权利人充分参与到征地过程之中，实现其合法权益。
政府有关部门根据有关法律规定，审查用地申请进行是否符合公共利益，一旦符合即可以结合其他因素，作出是否批准土地征收的决定。土地征收的申请被批准以后，必须予以公告并通知被征收者。这一环节对保证土地征收程序的公开性和透明度非常重要。
2、保证被征地者的诉讼权利
政府有关部门应将决定征收土地的范围予以公告并通知被征收者，允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议，可以向政府有关部门提出复议或者申诉，对复议或者申诉不服，可以向人民法院提起诉讼，或者直接向人民法院提起诉讼。这样既有利于对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止征收权滥用，同时也为被征收者提供了有力救济途径，切实维护其合法权益。
3、保证征地补偿的公平性
征收者与被征收者对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收赔偿方案，意见不一时，由批准征收土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院裁定，以保证补偿方案的公正性。这种做法，有利于减少土地征收中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。
4、保证土地征收双方利益的实现
如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。首先，由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地所有权。这样既有利于被征收土地者尽快获得合理补偿，又有利于需用地人早日获得土地所有权，实现双方利益，避免纠纷，维护交易安全。
结语
综上所述，建立科学合理的土地征收制度在土地征收方面起着重要作用。但当前我国土地征收制度尚存在不少缺陷，迫切需要进行改革、完善，以构建严格、周密的土地征收制度。
随着我国经济和社会的发展，立法经验的丰富和立法技术的进步，必将构建出一个科学、合理的土地征收制度，以实现各方利益平衡，更好地促进经济和社会的持续有效和谐发展。
（作者单位：中原油田对外关系处）