论文部分内容阅读
[摘要]田纳西河流域管理局作为美国联邦政府直属机构，在田纳西河流域的综合治理开发中发挥了很大作用。它保护和开发流域水土资源，改善防洪和航运，促进了流域经济的跨越武发展。但是，它所带有的局限性，如环境污染、利益集团和政府部门的矛盾，使其发展模式在美国颇有争议，而只有克服这些局限性，它才能发挥示范效应。
[关键词]TVA，区域开发，局限性
[中图分类号]K7 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241(2010)24-0064-07
田纳西河流域管理局(Tennessee Valley Au-thority,简称TVA,为行文方便，田纳西河流域管理局都用TVA代替)是美国流域统一管理机构的典型代表，也是世界上诞生的第一个流域管理机构，其后在世界范围内派生出了多元化的流域管理模式。以往国内学者多强调TVA的历史功绩和成就，却未看到其局限性。而正是这些局限性使TVA在美国国内受到诸多批评和指责。本文在现有资料的基础上，对TVA进行全面分析，力图做出公正客观的评价。
一、TVA的运行及功能
“新政”时期，为应对经济危机，罗斯福给美国各州州长写信，建议他们通过州宪法特许成立公共管理局，开展公共工程项目。一方面，工程项目完成之后可以通过征收使用费来获得财政收入。另一方面，工程项目的建设可以雇佣大量因大萧条而失业的人，从而减少失业，刺激缺乏活力的经济。
在这期间，TVA顺利诞生，并成为美国最著名的公共管理局之一。管理局不仅生产成本低廉的电力，而且在防治洪水、土壤保持、改进航运、工业多样化、以廉价肥料进行示范耕作等方面发挥着重要的作用。它是美国联邦政府宏观调控和地方自治相结合的产物，是美国为解决地区发展不平衡而设立的一个扶贫机构，也是美国跨州协调开发的一次伟大实验。
TVA管辖的范围包括美国东南部的田纳西全州，亚拉巴马州北部，密西西比州东北部以及肯塔基、北卡罗来那、弗吉尼亚和佐治亚州的一部分，面积约23万余平方公里，覆盖人口约780万。TVA的主要管理机构设在亚拉巴马州的苏尔斯、田纳西州的诺克斯维尔和查托努加三处，另设有七个地区办事处。全局雇员约为34000人。该局的决策机构是总统任命组成的三人理事会，由主席、总经理和总顾问三人组成。在其定位上，TVA属于公营事业，受联邦政府管辖。作为联邦政府机构，该局只接受总统的领导和国会的监督，完成其规定的任务和目标。
对这个管理局的权力和任务，罗斯福总统当时提出：要使TVA成为一个既具有政府行政权力，又有私人企业灵活性和主动性的机构；TVA的任务是有计划地使用、保护和发展田纳西盆地及其临近地带的自然资源。其设立的目的是整合田纳西河流域的水利问题。TVA的权力包括在对田纳西流域规划的实施、工程建设、企业管理等方面下达指令、进行指导。经过了七十多年的经营。如今它已发展成跨越七州，涵盖发电、灌溉、工业等综合性业务的组织。
就TVA与州政府、地方政府的关系来看，根据1933年国会通过的《田纳西河流域管理局法》的规定，TVA统筹兼顾，负责田纳西河流域的综合规划、开发与管理；对影响田纳西河流域的项目有审批权，与其他机构合作管理河道，审批沿岸的任何开发活动。正是以这一法案为保障，TVA才能与地方政府协作，实现跨地区的流域管理。
由于TVA是联邦政府设立的，行政上具有一定的强制性。而从另一角度来看，在联邦制下的美国，州政府又具有相对独立性。在美国宪法中，联邦政府和州政府是有权力划分的，州政府的有些权力是独有的，联邦政府并不能任意攫取。因此，TVA要协调好联邦与州的关系，同时，作为一联邦直属机构，建立共谋发展、协调合作的机制是TVA统一管理的着力点。流域管理触及流域内各个地方的利益，同时又涉及社会方方面面。因此，TVA开发的指导思想是避免满足个别部门或集团的利益，流域内的所有资源必须统一开发。由于TVA的防洪、发电、供水等功能与民众生活息息相关，只有得到流域内全社会的支持配合，流域管理才能蓬勃发展，TVA积极鼓励民众参与，推行“草根民主”、地方自治。在许多情况下，为取得州、地方合作，TVA将自己的部分权力下放给州政府、地方政府，在许多事务上，TVA并无直接权力，并非直接参与。
二、TVA的积极意义’
TVA既是联邦政府部一级的机构，又是一个经济实体，具有很大的独立性和自主性。该局是一个非政治化、具有多重目标的机构。法律授予其独立的自主权，可以直接向总统和国会汇报，避免了一般的政治程序和其他部门的干扰。但是，该局的自主权也时常受到私营部门和其他机构的挑战，因为“它是在新政刚刚推行、人们有很大争议的情况下诞生的，当时的私营企业家指责说，它将把国家推向社会主义”。由于私营企业一直企图扼杀TVA，所以它的发展道路非常崎岖，以至于联邦政府和国会，不得不提出新法案，重申该局作为多重目标的政府企业的性质，确保其自主权的有效性。
田纳西流域的开发，既是联邦政府领导和地方自治相结合的产物，也是高度计划性和商品经济灵活性的优化组合。国会通过的流域开发总体计划，是各州都必须遵循的政治法规，而具体的资源开发和工矿企业的经营管理，则主要按经济规律办事，由各级地方政府和私人资本协同进行。这种兼具政府与企业、科研机构与经营实体的合作模式，非常有利于各项措施的有效实施，为合理解决洪水控制、航运、水能开发和工业、农业、城镇发展等问题进行了有益的探索。
早期的田纳西流域由于长期缺乏治理，森林破坏、水土流失严重，经常暴雨成灾、洪水为患，是美国最贫穷落后的地区之一，年人均收入仅100多美元，约为全国平均值的45％，流域内62％的农业人口和12％的工业人口的生活处于贫困之中。田纳西河也被人们称为“魔鬼的河流”“生命与财产的破坏者”。
但是，随着TVA的建立，一系列措施付诸实践，如统一规划流域内的航运、防洪、水电工程。进行土地保护、植树造林、河流净化，实现旅游和渔业的综合开发利用，既很好地保护了自然资源。又极大地促进了田纳西流域的经济发展和社会稳定。
电力的大规模生产和廉价输送更从根本上改变了田纳西河流域居民的生活和当地的经济状况。新政开始前，美国的电力供应主要集中于城市，全国只有166000个农村电力用户，其中绝大部分集中在新英格兰地区。1934年，TVA首创农村合作计划，开始向广大农村输电。仅在当年，田纳西河流域七个州就有85000个农场用上了电。可以说，南部工业化如没有大规模电力的生产和使用，是不可能顺利进行的。
例如，在亚拉巴马州，TVA为该州北部新兴的钢铁厂和制铝厂提供了大量廉价的电力。使其摆脱了长期以来的贫困状态，成为该州最繁荣的地 区。工业的兴起和发展，将许多农民从农业中转移出来，使农业就业人数大大减少，加快了南部工业化的进程和速度。
正如许多美国人所看到的：“筑坝拦住了一千英里长的汹涌的河流，把电力输送到那些仍然处于煤油时代的千家万户。……TVA在田纳西流域处于最低潮的时候加以接管，在TVA开办后不到十年，田纳西流域已成为全国的典范。”
确实，在当时美国人的心目中，TVA是一个成功的典范，是一个有效率的政府机构。并且，田纳西河流域的开发，无论在规模、目标、组织机构还是在其采用的技术方面，都对日本、加拿大、印度等国的国土整治开发提供了借鉴。正如美国总统杜鲁门所指出的，“TVA是美国的一项伟大成就。这一成就树立了在地方自治基础上开发资源的基本原则”。应该说，这与该局卓有成效的管理是分不开的，也是美国地方政府机构改革的成果。
三、TVA的局限性
TVA取得了举世瞩目的成就，但是，任何事物都有两面性。TVA虽然加快了美国南部的工业化进程，但它自身也存在诸多问题。这些问题应当引起我们的高度关注。
第一，TVA在发展过程中造成了环境污染和资源破坏，突出表现在其发电方面。TVA起初是利用水电资源，随着用电需求的增大，尤其在二战期间，为支援军工企业，提供更多的电力，TVA转入火电建设，建成了十几座大型火电站，并发展核电生产。这些新的电力项目为当地居民的生活和经济发展提供了坚强的保障，有力地支援了军工生产和国防建设。但随之而来的环境污染和资源破坏也日益严重。火电站需要消耗大量的煤炭，而在TVA总发电量中，火电发电量占到70％左右。为满足火电厂的需求,TVA大力提倡露天采煤，结果造成了水源、土地和大气的严重污染。煤炭的大量开采及其带来的环境污染遭到田纳西河流域居民和环保主义者的强烈反对。例如，在田纳西河流域的肯塔基州，该州居民认为TVA上交国家的利税，是以污染、环境耗竭、资源破坏、居民健康为代价的。美国环境保护局也要求TVA限期治理。
在环保局和环保主义者的压力下，TVA不得不进行环境整治。为解决火电站的环境污染问题，TVA增加水电、核电装机，进行太阳能发电，以减少火电的发电量。对火力发电采用各种方法，减少二氧化硫、粉尘和其他有害气体的排放，并且与别国进行能源合作。
但无论建洗煤厂治理污染，还是建核电厂、太阳能发电，其成本都是高昂的，这无疑会带来电力价格的上涨，损害电力消费者的利益。治理环境污染的成本，最终都会转嫁到电力消费者身上。因此，在充足电力、低廉电价和环境保护之间，如何取得有效的平衡，一直是困扰TVA的一个重大问题。而2008年底的煤灰泄漏事故更将TVA的环境问题推到了风口浪尖。
第二，TVA虽然具有很大的独立性和自主性，但其权力有限。这种有限的权力在很多情况下会制约该局的发展。就对上来看，TVA可以直接向总统和国会汇报，避免了一般的政治程序和其他部门的干扰。但是，TVA与总统、国会的关系并不总是那么融洽。1953年杜鲁门总统离任时，拨款三千万美元给TVA，让其来扩大电力项目，但新上任的艾森豪威尔却拒绝拨款。在艾森豪威尔看来，TVA廉价的电力消除了资本主义的自由竞争，排挤了私人电力公司。正如私人电力公司老板所抱怨的，“政府向我们收税，同时提供廉价的电力，这会将我们的企业挤垮”，为此，艾森豪威尔总统宣布大幅削减对TVA的拨款预算。
与此同时，原本大量向TVA拨款的国会的态度也发生了很大变化，这与代表私人电力公司利益的国会议员密切相关。TVA提供的廉价电力，虽然有利于消费者，但却损害了私人电力公司的利益。这种情况不仅出现在田纳西河流域，而且也影响到美国其他地区。虽然TVA加速了美国南部的工业化进程，但有讽刺意味的是，“邻近各州(田纳西河流域之外的州)的议员反对TVA廉价的电力，因为这与私人电力公司相冲突”。在新英格兰地区，新英格兰电力公司害怕TVA廉价电力工业的竞争，因此，新英格兰国会议员反对TVA，尤其是共和党的议员。甚至在田纳西河流域的七个州，共和党议员也反对TVA。因此，TVA在国会内部并不受欢迎，国会对TVA的拨款也大大减少。曾有学者评论，“如果TVA继续依靠国会拨款，像罗斯福、杜鲁门时代一样，在艾森豪威尔时期，TVA电力运行将放慢，以至最后停业”。
在财政拨款减少的情况下，TVA一方面单独发行公债，自筹资金，解决其进一步发展所需要的资金问题。另一方面，依靠电力收益来维持水电工程运转和新项目投资，走自给自足的道路。这两项措施使TVA可以大胆地按自己的计划行事，不再仅仅依靠国会的拨款。虽然它通过许多措施解决了其所需要的资金来源问题，但TVA与国会之间的矛盾也由此可见一斑。
对下来看，TVA作为“公共管理局”，还要应对来自地方的压力。一方面，在田纳西河流域，TVA实行地方分权，鼓励民众参与TVA事务，鼓励“草根民主”。TVA被联邦政府赋予统一利用、发展该区域资源的职责，同时，TVA又离不开广大民众、州政府、地方政府，以及与该区域有利益关系的其用联邦机构的合作和积极参与。帮助各机构对该地区的资源进行统一开发和协调管理，TVA在该区域范围内扮演了“协调者、激励者、整合者的角色”。
但是，TVA所推行的地方分权和“草根民主”也带来一些问题。TVA领导人认为：集权政府缺乏创新意识和活力，“政府权力的集中化、集权无法克服特殊利益部门、地方部门的主导地位，建立在行政命令基础上的强制，破坏了民主的基本条件”，“激励当地政府和协会在该地区所承担的责任对‘草根民主’来说是非常重要的”H㈣。
为此，TVA将自己的部分权力下放给州、地方政府，加强地方政府的权力。因此，虽然TVA扮演着统一规划、联合行动、协调各方关系的角色，但这只具有象征意义。事实上，TVA并无直接权力来从事大规模的区域规划。在田纳西河流域，各州的环保局、卫生局、规划局、预算局、市政电力局、农村电力合作社、农业试验站与TVA密切合作，TVA利用这些机构来达到和实现自己的目的，而非直接参与。这样的后果是州政府、各地方政府的权力扩大。许多反对TVA的人，担心TVA将会破坏该地的州政府以及地方政府的权力。但随着TVA的运行和实践，州政府比以前更强有力，地方政府权力也更大，这导致了“行政碎片化”，即各部门、各机构自行其是，单独行动，单独做出决定，使得统一行动更加困难。有学者曾说，“TVA地方分权经常与整合、协调的目标相冲突。行政碎片化是地方分权的副产品，TVA要克服行政碎片化的影响，面临进退两难的处境”。
另外一方面，TVA在田纳西河流域的运行也给州政府、地方政府带来许多难题，这突出表现在电力方面。虽然TVA主张地方分权，但在电力方面，TVA并不“分权”，TVA不允许其电力项目通过 州政府、地方机构来实行。虽然地方市政当局和农村电力合作社承担部分职责，但TVA实行直接管理。在电力方面，TVA有严格的控制，它对各地方电力合作社进行直接、强有力的干预。
而各州的私人电力公司在各州的影响也很广泛，正如前文所述，私人电力公司所组成的电力利益集团在美国国会的影响力是相当大的，他们与TVA存在难以化解的利益冲突。双方的相互攻击使夹缝中的州政府、地方政府左右为难。一般来说，州的行政部门必须避免做出一些影响既得利益集团利益的活动。“既然州议会对这些利益集团的抗议做出迅速反应，州行政部门就必须很无奈的发挥其避免这种冲突的能力。并且它们对TVA提议的第一反应限定于这样一个事实基础上：TVA是一个联邦机构。”因此，如何协调TVA与电力利益集团、私人电力公司之间的关系，既不得罪TVA，又能安抚私人电力公司，在二者之间取得有效平衡，是摆在州政府、地方政府面前的一个重大课题。
第三，TVA面临政府机构之间、特殊利益集团之间的竞争，这种竞争的结果是：田纳西河流域工程带来的财富分配极不公平——小农场主受益不大，而从国营水电站得到廉价电力的工厂主、从农业规划获益的大农场主则获利颇丰。
就电力而言，私人电力公司组成的电力利益集团，因利益关系，与TVA的矛盾根深蒂固，而二者的矛盾和冲突又反映到美国国会和州政府身上，使TVA与国会、州政府存在一定的张力。并且，TVA廉价的电力虽使田纳西河流域的民众获益，促进了该区域的工业化，但获益最多的还是大工厂主和大农场主。
就农业来说，TVA主管农业的机构是农业关系部。在田纳西河流域，TVA、联邦农业部、赠地学院进行农业方面的合作，开展农业技术的普及和推广，开展土地管理规划，控制土壤侵蚀问题，并对农民进行教育和培训。但TVA农业关系部与联邦农业部相处的并不融洽。
联邦农业部在扩大作物生产、土地管理规划方面与TVA的计划并不一致。TVA主张将作物生产与地区问题(如土地、水资源控制)联系起来考虑，而联邦农业部有时不考虑地方实际情况，不愿调整其项目计划来迎合地方需要。“只要农业部不乐意调整其项目来迎合地方机构已经确定的地方需要，地区规划无法实行。”
联邦农业部认为，政府有必要保存、发展田纳西河地区的自然资源，有必要成立地方规划机构，而这个机构只有权向总统、国会推荐项目规划，无权去执行。并且，农业部反对将TVA组织形式扩大到其他领域、其他部门中去。
TVA与联邦农业部的矛盾焦点是权力的争夺。TVA反对农业部在田纳西河流域扩大影响，而农业部却想要扩大在该区域的影响。当TVA资金短缺、投向农业项目的财政资金不得不削减时，联邦农业部在田纳西河流域的农业项目却扩大了。为抵制农业部的影响，TVA一方面加强与当地赠地学院的合作，另一方面与美国农场局联盟(AmeYieall Farm Bureau Federation)、田纳西农场局联盟(Tennessee Farm Bureau Federation)等农业利益集团建立特殊关系。美国农场局联盟是美国最大、最有影响力的农民政治组织，它是由农场主自愿组成的一起解决共同面临的问题的组织。美国农场局联盟建议“取消农业部长的设置，加强赠地学院”，把农业部下属的农场安全局(Farm Se-curity Adminis和afion,简称FSA)和水土保护局(SoilConservation Service,简称SCS)这两个机构看作是对农民、赠地学院的威胁。
TVA农业关系部经常听从美国农场局联盟的决策，反对联邦农业部门。它强调“集权的危险以及联邦政府对地方机构的威胁”，支持美国农场局联盟，同时，允许当地农业机构、农业利益集团控制农业项目。
但是TYA在与联邦农业部的较量中，受益最大的是美国农场局联盟等农业利益集团，因为TYA要借助这些重要的农业利益集团来抵制联邦农业部的影响。而在TYA成立后的几十年时间里，劳工、小户农民的利益却并未得到保障，甚至受到侵害。这使得TYA“草根民主”的说辞在现实中没有根基，缺乏说服力。民众指责TYA违背了美国的民主传统，对TVA的信任和信心下降。正如学者指出的：“从美国农业的结构来看，我们会看到草根模式不可能做到民主。对所有的参加者来说，在农业地区，等级差别是很明显的。在南部，草根民主仅仅是针对白人农民，在其他的地方，民主仅仅是针对富裕的农民。”
另外，TYA与联邦农业部的矛盾也使TVA内部关系复杂，矛盾重重。在TVA农业关系部的压力下，TVA不承认农业部农场安全局(FSA)的地位，并力图将农业部水土保护局(scs)排除出田纳西河流域之外。但是，TVA其他部门由于种种原因，却乐意与农业部农场安全局合作，如TVA林业关系部、TVA水库管理局。TVA水库管理局希望与农场安全局合作，来援助库区民众，但遭到TVA农业关系部的反对。TVA农业关系部力图扩大其业务范围，免受TVA其他部门的侵害，而这样做的后果是使自己同TVA其他部门隔绝起来，使TVA内部矛盾重重，导致TVA的目标被其内部的不同势力冲突所分散。
因此，美国仍需要在地区资源规划和发展方面进行实践和探索，通过合理、有效的方式发展经济，解决地区发展差距、贫富悬殊问题。但是，政府机构之间的竞争与部门地区、特殊利益集团之间的竞争使地区协调、整合、长远规划的努力大打折扣。“这种情况的改变只能来自一种情况出现：即国会、总统在公众的督促下，坚持认为区域、地区规划和整合对整个国家来说是必要的、有利的，这是问题的关键。只有这个问题通过足够多的立法和行政授权得到解决，地区发展的象征和现实才不会继续分离，TVA的象征和现实才会统一起来。”TVA的理念是：统一的地方发展规划、分权管理、非政治性决策、强烈的社会责任感。可以说，这些理念是美好的，但在现实中，这些理念的实施却大打折扣。由于上述种种因素的制约，TVA的发展历程并非如人们想象的那样顺利、美好。虽然田纳西河流域居民的生活水平相比以前有了很大提高，但与其他各州相比，仍然有较大的差距。
总之，TVA取得了很大的成就，但是，田纳西河流域的开发，仍然存在一些尚待解决的难题。因为即使是最有效的机构，也面临许多难以对付的问题。
四、TVA区域开发的新思考：
对策与建议
2008年12月TVA下辖发电厂的煤灰泄漏事故直到今天仍然没有得到妥善解决。美国地方法院要求TVA尽快完成净化环境的任务，而TVA官员则认为在2015年之后才可能实现这一目标㈣。此次事故不仅使TVA备受指责，也引发环保人士与煤炭业者之间的争论。前者认为煤灰应被认作有害物质之一，受到联邦政府严格的监管，而后者则极力维护自己的利益，不愿让步。 环保组织要求TVA保护环境的呼声不绝于耳，环境保护与经济发展是每个国家都会面临的问题。现在，TVA正采用更清洁的可再生能源来发电，如风能、太阳能，并且开发新环保技术，投资安装空气净化设备和除尘设施来减少环境污染，但从根本上解决环境污染问题，关键是改变TVA区域发展的模式。在区域发展上，TVA电力先行，丰富廉价的电力促进了高耗能工业发展，沿河两岸形成一条工业走廊，带动了地区经济发展，而从长远来看，田纳西河流域的经济结构和产业结构应进行调整，大力发展第三产业和技术密集型产业，以实现可持续发展。
其次，TVA虽是联邦机构，但其更关注于地方发展和区域治理，同时，美国州政府和地方政府拥有较大的权力，因此，联邦政府应该授予TVA更多的权力，赋予其更大的职能。鉴于TVA与联邦农业部之间的矛盾，以及TVA内部之间在农业问题上的争权夺利，联邦政府可以将田纳西河领域的农业规划都交给TVA，由TVA与流域七个州的农业部门负责农业项目的计划和执行。TVA可以拥有更多的权力来统一规划流域的农业发展，避免部门之间的权力争斗。
同时，既然TVA强烈标榜地方认同，那就更应强调与地方政府的合作并鼓励民众参与。因为一个好的区域管理机制，必须要有一个综合的管理规划和一个权威性的管理机构以及有效的管理方式，还必须有地方政府和民众的广泛参与，这些因素缺一不可。
TVA鼓励地方政府和普通民众参与区域开发，其成员构成具有较广泛的代表性，以缓解与地方当局的矛盾，同时他们可以建立一种外部监督机制，来评估TVA的绩效，防止出现大的决策失误。目前，TVA管理民众参与的方式是建立一个咨询性质的机构——地区资源管理理事会。该机构虽是咨询性质的，但它为TVA与各地区的交流协商提供了渠道，促进流域内的公众积极参与管理，这种咨询机制对TVA的行政决策起到了重要的补充作用，有利于改进管理，今后TVA应更重视这一机构的作用。
更重要的是，TVA应完善管理，打破内部各利益集团之间的权力争夺，明确各方权利义务关系，不是成为各个集团争夺的对象，而是担当协调各方利益的中间人和桥梁。实际上，民众的广泛参与是实现利益在不同利益主体间协调分配的途径，是流域开发得到社会认可的手段，也有助于打破特殊利益集团对政策的主导。美国著名经济学家奥尔森说过：“有些集团对政策的影响力明显高于其他人群。尽管在决策时注意到了公平，但在政策实施过程中仍被特殊利益集团操纵，使一小批人从中受益，成为‘现代民主国家中的矛盾现象’，这也可以说明集体物品的供给为什么总是达不到最优水平，正由于总有一部分人被排除在集团政治之外，所以无法通过全社会所有集团的相互协商而使全社会的活动达到最优的效率水平。”
为此，TVA应从人员组成、办事程序上实现流域内民众最大程度的参与，以此兼顾各方利益。为各个利益集团建立有效的沟通平台，限制特殊利益集团的影响力，实现跨区域的综合管理，更好地服务于当地百姓，让地方政府、社区、民众共享TVA区域治理的成果，唯其如此，TVA才能得到当地政府和民众的欢迎，也才能成为各国区域开发的有效借鉴，发挥其典范意义。
在多数致力于开发水力资源的后起工业化国家，电力建设常常由政府或政府的电力企业操纵，而像TVA这样的综合开发水电并兼有防洪航运的模式，仍被许多发展中国家所推崇，包括中国。因此，本文强调美国TVA的利弊得失，对于我国的区域开发，具有较强的现实意义。
[作者简介]徐振伟，男，1979年生，南开大学周恩来政府管理学院国际关系学系讲师。主要研究方向为现代国际关系。
{责任编辑：王雅贞】
[关键词]TVA，区域开发，局限性
[中图分类号]K7 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241(2010)24-0064-07
田纳西河流域管理局(Tennessee Valley Au-thority,简称TVA,为行文方便，田纳西河流域管理局都用TVA代替)是美国流域统一管理机构的典型代表，也是世界上诞生的第一个流域管理机构，其后在世界范围内派生出了多元化的流域管理模式。以往国内学者多强调TVA的历史功绩和成就，却未看到其局限性。而正是这些局限性使TVA在美国国内受到诸多批评和指责。本文在现有资料的基础上，对TVA进行全面分析，力图做出公正客观的评价。
一、TVA的运行及功能
“新政”时期，为应对经济危机，罗斯福给美国各州州长写信，建议他们通过州宪法特许成立公共管理局，开展公共工程项目。一方面，工程项目完成之后可以通过征收使用费来获得财政收入。另一方面，工程项目的建设可以雇佣大量因大萧条而失业的人，从而减少失业，刺激缺乏活力的经济。
在这期间，TVA顺利诞生，并成为美国最著名的公共管理局之一。管理局不仅生产成本低廉的电力，而且在防治洪水、土壤保持、改进航运、工业多样化、以廉价肥料进行示范耕作等方面发挥着重要的作用。它是美国联邦政府宏观调控和地方自治相结合的产物，是美国为解决地区发展不平衡而设立的一个扶贫机构，也是美国跨州协调开发的一次伟大实验。
TVA管辖的范围包括美国东南部的田纳西全州，亚拉巴马州北部，密西西比州东北部以及肯塔基、北卡罗来那、弗吉尼亚和佐治亚州的一部分，面积约23万余平方公里，覆盖人口约780万。TVA的主要管理机构设在亚拉巴马州的苏尔斯、田纳西州的诺克斯维尔和查托努加三处，另设有七个地区办事处。全局雇员约为34000人。该局的决策机构是总统任命组成的三人理事会，由主席、总经理和总顾问三人组成。在其定位上，TVA属于公营事业，受联邦政府管辖。作为联邦政府机构，该局只接受总统的领导和国会的监督，完成其规定的任务和目标。
对这个管理局的权力和任务，罗斯福总统当时提出：要使TVA成为一个既具有政府行政权力，又有私人企业灵活性和主动性的机构；TVA的任务是有计划地使用、保护和发展田纳西盆地及其临近地带的自然资源。其设立的目的是整合田纳西河流域的水利问题。TVA的权力包括在对田纳西流域规划的实施、工程建设、企业管理等方面下达指令、进行指导。经过了七十多年的经营。如今它已发展成跨越七州，涵盖发电、灌溉、工业等综合性业务的组织。
就TVA与州政府、地方政府的关系来看，根据1933年国会通过的《田纳西河流域管理局法》的规定，TVA统筹兼顾，负责田纳西河流域的综合规划、开发与管理；对影响田纳西河流域的项目有审批权，与其他机构合作管理河道，审批沿岸的任何开发活动。正是以这一法案为保障，TVA才能与地方政府协作，实现跨地区的流域管理。
由于TVA是联邦政府设立的，行政上具有一定的强制性。而从另一角度来看，在联邦制下的美国，州政府又具有相对独立性。在美国宪法中，联邦政府和州政府是有权力划分的，州政府的有些权力是独有的，联邦政府并不能任意攫取。因此，TVA要协调好联邦与州的关系，同时，作为一联邦直属机构，建立共谋发展、协调合作的机制是TVA统一管理的着力点。流域管理触及流域内各个地方的利益，同时又涉及社会方方面面。因此，TVA开发的指导思想是避免满足个别部门或集团的利益，流域内的所有资源必须统一开发。由于TVA的防洪、发电、供水等功能与民众生活息息相关，只有得到流域内全社会的支持配合，流域管理才能蓬勃发展，TVA积极鼓励民众参与，推行“草根民主”、地方自治。在许多情况下，为取得州、地方合作，TVA将自己的部分权力下放给州政府、地方政府，在许多事务上，TVA并无直接权力，并非直接参与。
二、TVA的积极意义’
TVA既是联邦政府部一级的机构，又是一个经济实体，具有很大的独立性和自主性。该局是一个非政治化、具有多重目标的机构。法律授予其独立的自主权，可以直接向总统和国会汇报，避免了一般的政治程序和其他部门的干扰。但是，该局的自主权也时常受到私营部门和其他机构的挑战，因为“它是在新政刚刚推行、人们有很大争议的情况下诞生的，当时的私营企业家指责说，它将把国家推向社会主义”。由于私营企业一直企图扼杀TVA，所以它的发展道路非常崎岖，以至于联邦政府和国会，不得不提出新法案，重申该局作为多重目标的政府企业的性质，确保其自主权的有效性。
田纳西流域的开发，既是联邦政府领导和地方自治相结合的产物，也是高度计划性和商品经济灵活性的优化组合。国会通过的流域开发总体计划，是各州都必须遵循的政治法规，而具体的资源开发和工矿企业的经营管理，则主要按经济规律办事，由各级地方政府和私人资本协同进行。这种兼具政府与企业、科研机构与经营实体的合作模式，非常有利于各项措施的有效实施，为合理解决洪水控制、航运、水能开发和工业、农业、城镇发展等问题进行了有益的探索。
早期的田纳西流域由于长期缺乏治理，森林破坏、水土流失严重，经常暴雨成灾、洪水为患，是美国最贫穷落后的地区之一，年人均收入仅100多美元，约为全国平均值的45％，流域内62％的农业人口和12％的工业人口的生活处于贫困之中。田纳西河也被人们称为“魔鬼的河流”“生命与财产的破坏者”。
但是，随着TVA的建立，一系列措施付诸实践，如统一规划流域内的航运、防洪、水电工程。进行土地保护、植树造林、河流净化，实现旅游和渔业的综合开发利用，既很好地保护了自然资源。又极大地促进了田纳西流域的经济发展和社会稳定。
电力的大规模生产和廉价输送更从根本上改变了田纳西河流域居民的生活和当地的经济状况。新政开始前，美国的电力供应主要集中于城市，全国只有166000个农村电力用户，其中绝大部分集中在新英格兰地区。1934年，TVA首创农村合作计划，开始向广大农村输电。仅在当年，田纳西河流域七个州就有85000个农场用上了电。可以说，南部工业化如没有大规模电力的生产和使用，是不可能顺利进行的。
例如，在亚拉巴马州，TVA为该州北部新兴的钢铁厂和制铝厂提供了大量廉价的电力。使其摆脱了长期以来的贫困状态，成为该州最繁荣的地 区。工业的兴起和发展，将许多农民从农业中转移出来，使农业就业人数大大减少，加快了南部工业化的进程和速度。
正如许多美国人所看到的：“筑坝拦住了一千英里长的汹涌的河流，把电力输送到那些仍然处于煤油时代的千家万户。……TVA在田纳西流域处于最低潮的时候加以接管，在TVA开办后不到十年，田纳西流域已成为全国的典范。”
确实，在当时美国人的心目中，TVA是一个成功的典范，是一个有效率的政府机构。并且，田纳西河流域的开发，无论在规模、目标、组织机构还是在其采用的技术方面，都对日本、加拿大、印度等国的国土整治开发提供了借鉴。正如美国总统杜鲁门所指出的，“TVA是美国的一项伟大成就。这一成就树立了在地方自治基础上开发资源的基本原则”。应该说，这与该局卓有成效的管理是分不开的，也是美国地方政府机构改革的成果。
三、TVA的局限性
TVA取得了举世瞩目的成就，但是，任何事物都有两面性。TVA虽然加快了美国南部的工业化进程，但它自身也存在诸多问题。这些问题应当引起我们的高度关注。
第一，TVA在发展过程中造成了环境污染和资源破坏，突出表现在其发电方面。TVA起初是利用水电资源，随着用电需求的增大，尤其在二战期间，为支援军工企业，提供更多的电力，TVA转入火电建设，建成了十几座大型火电站，并发展核电生产。这些新的电力项目为当地居民的生活和经济发展提供了坚强的保障，有力地支援了军工生产和国防建设。但随之而来的环境污染和资源破坏也日益严重。火电站需要消耗大量的煤炭，而在TVA总发电量中，火电发电量占到70％左右。为满足火电厂的需求,TVA大力提倡露天采煤，结果造成了水源、土地和大气的严重污染。煤炭的大量开采及其带来的环境污染遭到田纳西河流域居民和环保主义者的强烈反对。例如，在田纳西河流域的肯塔基州，该州居民认为TVA上交国家的利税，是以污染、环境耗竭、资源破坏、居民健康为代价的。美国环境保护局也要求TVA限期治理。
在环保局和环保主义者的压力下，TVA不得不进行环境整治。为解决火电站的环境污染问题，TVA增加水电、核电装机，进行太阳能发电，以减少火电的发电量。对火力发电采用各种方法，减少二氧化硫、粉尘和其他有害气体的排放，并且与别国进行能源合作。
但无论建洗煤厂治理污染，还是建核电厂、太阳能发电，其成本都是高昂的，这无疑会带来电力价格的上涨，损害电力消费者的利益。治理环境污染的成本，最终都会转嫁到电力消费者身上。因此，在充足电力、低廉电价和环境保护之间，如何取得有效的平衡，一直是困扰TVA的一个重大问题。而2008年底的煤灰泄漏事故更将TVA的环境问题推到了风口浪尖。
第二，TVA虽然具有很大的独立性和自主性，但其权力有限。这种有限的权力在很多情况下会制约该局的发展。就对上来看，TVA可以直接向总统和国会汇报，避免了一般的政治程序和其他部门的干扰。但是，TVA与总统、国会的关系并不总是那么融洽。1953年杜鲁门总统离任时，拨款三千万美元给TVA，让其来扩大电力项目，但新上任的艾森豪威尔却拒绝拨款。在艾森豪威尔看来，TVA廉价的电力消除了资本主义的自由竞争，排挤了私人电力公司。正如私人电力公司老板所抱怨的，“政府向我们收税，同时提供廉价的电力，这会将我们的企业挤垮”，为此，艾森豪威尔总统宣布大幅削减对TVA的拨款预算。
与此同时，原本大量向TVA拨款的国会的态度也发生了很大变化，这与代表私人电力公司利益的国会议员密切相关。TVA提供的廉价电力，虽然有利于消费者，但却损害了私人电力公司的利益。这种情况不仅出现在田纳西河流域，而且也影响到美国其他地区。虽然TVA加速了美国南部的工业化进程，但有讽刺意味的是，“邻近各州(田纳西河流域之外的州)的议员反对TVA廉价的电力，因为这与私人电力公司相冲突”。在新英格兰地区，新英格兰电力公司害怕TVA廉价电力工业的竞争，因此，新英格兰国会议员反对TVA，尤其是共和党的议员。甚至在田纳西河流域的七个州，共和党议员也反对TVA。因此，TVA在国会内部并不受欢迎，国会对TVA的拨款也大大减少。曾有学者评论，“如果TVA继续依靠国会拨款，像罗斯福、杜鲁门时代一样，在艾森豪威尔时期，TVA电力运行将放慢，以至最后停业”。
在财政拨款减少的情况下，TVA一方面单独发行公债，自筹资金，解决其进一步发展所需要的资金问题。另一方面，依靠电力收益来维持水电工程运转和新项目投资，走自给自足的道路。这两项措施使TVA可以大胆地按自己的计划行事，不再仅仅依靠国会的拨款。虽然它通过许多措施解决了其所需要的资金来源问题，但TVA与国会之间的矛盾也由此可见一斑。
对下来看，TVA作为“公共管理局”，还要应对来自地方的压力。一方面，在田纳西河流域，TVA实行地方分权，鼓励民众参与TVA事务，鼓励“草根民主”。TVA被联邦政府赋予统一利用、发展该区域资源的职责，同时，TVA又离不开广大民众、州政府、地方政府，以及与该区域有利益关系的其用联邦机构的合作和积极参与。帮助各机构对该地区的资源进行统一开发和协调管理，TVA在该区域范围内扮演了“协调者、激励者、整合者的角色”。
但是，TVA所推行的地方分权和“草根民主”也带来一些问题。TVA领导人认为：集权政府缺乏创新意识和活力，“政府权力的集中化、集权无法克服特殊利益部门、地方部门的主导地位，建立在行政命令基础上的强制，破坏了民主的基本条件”，“激励当地政府和协会在该地区所承担的责任对‘草根民主’来说是非常重要的”H㈣。
为此，TVA将自己的部分权力下放给州、地方政府，加强地方政府的权力。因此，虽然TVA扮演着统一规划、联合行动、协调各方关系的角色，但这只具有象征意义。事实上，TVA并无直接权力来从事大规模的区域规划。在田纳西河流域，各州的环保局、卫生局、规划局、预算局、市政电力局、农村电力合作社、农业试验站与TVA密切合作，TVA利用这些机构来达到和实现自己的目的，而非直接参与。这样的后果是州政府、各地方政府的权力扩大。许多反对TVA的人，担心TVA将会破坏该地的州政府以及地方政府的权力。但随着TVA的运行和实践，州政府比以前更强有力，地方政府权力也更大，这导致了“行政碎片化”，即各部门、各机构自行其是，单独行动，单独做出决定，使得统一行动更加困难。有学者曾说，“TVA地方分权经常与整合、协调的目标相冲突。行政碎片化是地方分权的副产品，TVA要克服行政碎片化的影响，面临进退两难的处境”。
另外一方面，TVA在田纳西河流域的运行也给州政府、地方政府带来许多难题，这突出表现在电力方面。虽然TVA主张地方分权，但在电力方面，TVA并不“分权”，TVA不允许其电力项目通过 州政府、地方机构来实行。虽然地方市政当局和农村电力合作社承担部分职责，但TVA实行直接管理。在电力方面，TVA有严格的控制，它对各地方电力合作社进行直接、强有力的干预。
而各州的私人电力公司在各州的影响也很广泛，正如前文所述，私人电力公司所组成的电力利益集团在美国国会的影响力是相当大的，他们与TVA存在难以化解的利益冲突。双方的相互攻击使夹缝中的州政府、地方政府左右为难。一般来说，州的行政部门必须避免做出一些影响既得利益集团利益的活动。“既然州议会对这些利益集团的抗议做出迅速反应，州行政部门就必须很无奈的发挥其避免这种冲突的能力。并且它们对TVA提议的第一反应限定于这样一个事实基础上：TVA是一个联邦机构。”因此，如何协调TVA与电力利益集团、私人电力公司之间的关系，既不得罪TVA，又能安抚私人电力公司，在二者之间取得有效平衡，是摆在州政府、地方政府面前的一个重大课题。
第三，TVA面临政府机构之间、特殊利益集团之间的竞争，这种竞争的结果是：田纳西河流域工程带来的财富分配极不公平——小农场主受益不大，而从国营水电站得到廉价电力的工厂主、从农业规划获益的大农场主则获利颇丰。
就电力而言，私人电力公司组成的电力利益集团，因利益关系，与TVA的矛盾根深蒂固，而二者的矛盾和冲突又反映到美国国会和州政府身上，使TVA与国会、州政府存在一定的张力。并且，TVA廉价的电力虽使田纳西河流域的民众获益，促进了该区域的工业化，但获益最多的还是大工厂主和大农场主。
就农业来说，TVA主管农业的机构是农业关系部。在田纳西河流域，TVA、联邦农业部、赠地学院进行农业方面的合作，开展农业技术的普及和推广，开展土地管理规划，控制土壤侵蚀问题，并对农民进行教育和培训。但TVA农业关系部与联邦农业部相处的并不融洽。
联邦农业部在扩大作物生产、土地管理规划方面与TVA的计划并不一致。TVA主张将作物生产与地区问题(如土地、水资源控制)联系起来考虑，而联邦农业部有时不考虑地方实际情况，不愿调整其项目计划来迎合地方需要。“只要农业部不乐意调整其项目来迎合地方机构已经确定的地方需要，地区规划无法实行。”
联邦农业部认为，政府有必要保存、发展田纳西河地区的自然资源，有必要成立地方规划机构，而这个机构只有权向总统、国会推荐项目规划，无权去执行。并且，农业部反对将TVA组织形式扩大到其他领域、其他部门中去。
TVA与联邦农业部的矛盾焦点是权力的争夺。TVA反对农业部在田纳西河流域扩大影响，而农业部却想要扩大在该区域的影响。当TVA资金短缺、投向农业项目的财政资金不得不削减时，联邦农业部在田纳西河流域的农业项目却扩大了。为抵制农业部的影响，TVA一方面加强与当地赠地学院的合作，另一方面与美国农场局联盟(AmeYieall Farm Bureau Federation)、田纳西农场局联盟(Tennessee Farm Bureau Federation)等农业利益集团建立特殊关系。美国农场局联盟是美国最大、最有影响力的农民政治组织，它是由农场主自愿组成的一起解决共同面临的问题的组织。美国农场局联盟建议“取消农业部长的设置，加强赠地学院”，把农业部下属的农场安全局(Farm Se-curity Adminis和afion,简称FSA)和水土保护局(SoilConservation Service,简称SCS)这两个机构看作是对农民、赠地学院的威胁。
TVA农业关系部经常听从美国农场局联盟的决策，反对联邦农业部门。它强调“集权的危险以及联邦政府对地方机构的威胁”，支持美国农场局联盟，同时，允许当地农业机构、农业利益集团控制农业项目。
但是TYA在与联邦农业部的较量中，受益最大的是美国农场局联盟等农业利益集团，因为TYA要借助这些重要的农业利益集团来抵制联邦农业部的影响。而在TYA成立后的几十年时间里，劳工、小户农民的利益却并未得到保障，甚至受到侵害。这使得TYA“草根民主”的说辞在现实中没有根基，缺乏说服力。民众指责TYA违背了美国的民主传统，对TVA的信任和信心下降。正如学者指出的：“从美国农业的结构来看，我们会看到草根模式不可能做到民主。对所有的参加者来说，在农业地区，等级差别是很明显的。在南部，草根民主仅仅是针对白人农民，在其他的地方，民主仅仅是针对富裕的农民。”
另外，TYA与联邦农业部的矛盾也使TVA内部关系复杂，矛盾重重。在TVA农业关系部的压力下，TVA不承认农业部农场安全局(FSA)的地位，并力图将农业部水土保护局(scs)排除出田纳西河流域之外。但是，TVA其他部门由于种种原因，却乐意与农业部农场安全局合作，如TVA林业关系部、TVA水库管理局。TVA水库管理局希望与农场安全局合作，来援助库区民众，但遭到TVA农业关系部的反对。TVA农业关系部力图扩大其业务范围，免受TVA其他部门的侵害，而这样做的后果是使自己同TVA其他部门隔绝起来，使TVA内部矛盾重重，导致TVA的目标被其内部的不同势力冲突所分散。
因此，美国仍需要在地区资源规划和发展方面进行实践和探索，通过合理、有效的方式发展经济，解决地区发展差距、贫富悬殊问题。但是，政府机构之间的竞争与部门地区、特殊利益集团之间的竞争使地区协调、整合、长远规划的努力大打折扣。“这种情况的改变只能来自一种情况出现：即国会、总统在公众的督促下，坚持认为区域、地区规划和整合对整个国家来说是必要的、有利的，这是问题的关键。只有这个问题通过足够多的立法和行政授权得到解决，地区发展的象征和现实才不会继续分离，TVA的象征和现实才会统一起来。”TVA的理念是：统一的地方发展规划、分权管理、非政治性决策、强烈的社会责任感。可以说，这些理念是美好的，但在现实中，这些理念的实施却大打折扣。由于上述种种因素的制约，TVA的发展历程并非如人们想象的那样顺利、美好。虽然田纳西河流域居民的生活水平相比以前有了很大提高，但与其他各州相比，仍然有较大的差距。
总之，TVA取得了很大的成就，但是，田纳西河流域的开发，仍然存在一些尚待解决的难题。因为即使是最有效的机构，也面临许多难以对付的问题。
四、TVA区域开发的新思考：
对策与建议
2008年12月TVA下辖发电厂的煤灰泄漏事故直到今天仍然没有得到妥善解决。美国地方法院要求TVA尽快完成净化环境的任务，而TVA官员则认为在2015年之后才可能实现这一目标㈣。此次事故不仅使TVA备受指责，也引发环保人士与煤炭业者之间的争论。前者认为煤灰应被认作有害物质之一，受到联邦政府严格的监管，而后者则极力维护自己的利益，不愿让步。 环保组织要求TVA保护环境的呼声不绝于耳，环境保护与经济发展是每个国家都会面临的问题。现在，TVA正采用更清洁的可再生能源来发电，如风能、太阳能，并且开发新环保技术，投资安装空气净化设备和除尘设施来减少环境污染，但从根本上解决环境污染问题，关键是改变TVA区域发展的模式。在区域发展上，TVA电力先行，丰富廉价的电力促进了高耗能工业发展，沿河两岸形成一条工业走廊，带动了地区经济发展，而从长远来看，田纳西河流域的经济结构和产业结构应进行调整，大力发展第三产业和技术密集型产业，以实现可持续发展。
其次，TVA虽是联邦机构，但其更关注于地方发展和区域治理，同时，美国州政府和地方政府拥有较大的权力，因此，联邦政府应该授予TVA更多的权力，赋予其更大的职能。鉴于TVA与联邦农业部之间的矛盾，以及TVA内部之间在农业问题上的争权夺利，联邦政府可以将田纳西河领域的农业规划都交给TVA，由TVA与流域七个州的农业部门负责农业项目的计划和执行。TVA可以拥有更多的权力来统一规划流域的农业发展，避免部门之间的权力争斗。
同时，既然TVA强烈标榜地方认同，那就更应强调与地方政府的合作并鼓励民众参与。因为一个好的区域管理机制，必须要有一个综合的管理规划和一个权威性的管理机构以及有效的管理方式，还必须有地方政府和民众的广泛参与，这些因素缺一不可。
TVA鼓励地方政府和普通民众参与区域开发，其成员构成具有较广泛的代表性，以缓解与地方当局的矛盾，同时他们可以建立一种外部监督机制，来评估TVA的绩效，防止出现大的决策失误。目前，TVA管理民众参与的方式是建立一个咨询性质的机构——地区资源管理理事会。该机构虽是咨询性质的，但它为TVA与各地区的交流协商提供了渠道，促进流域内的公众积极参与管理，这种咨询机制对TVA的行政决策起到了重要的补充作用，有利于改进管理，今后TVA应更重视这一机构的作用。
更重要的是，TVA应完善管理，打破内部各利益集团之间的权力争夺，明确各方权利义务关系，不是成为各个集团争夺的对象，而是担当协调各方利益的中间人和桥梁。实际上，民众的广泛参与是实现利益在不同利益主体间协调分配的途径，是流域开发得到社会认可的手段，也有助于打破特殊利益集团对政策的主导。美国著名经济学家奥尔森说过：“有些集团对政策的影响力明显高于其他人群。尽管在决策时注意到了公平，但在政策实施过程中仍被特殊利益集团操纵，使一小批人从中受益，成为‘现代民主国家中的矛盾现象’，这也可以说明集体物品的供给为什么总是达不到最优水平，正由于总有一部分人被排除在集团政治之外，所以无法通过全社会所有集团的相互协商而使全社会的活动达到最优的效率水平。”
为此，TVA应从人员组成、办事程序上实现流域内民众最大程度的参与，以此兼顾各方利益。为各个利益集团建立有效的沟通平台，限制特殊利益集团的影响力，实现跨区域的综合管理，更好地服务于当地百姓，让地方政府、社区、民众共享TVA区域治理的成果，唯其如此，TVA才能得到当地政府和民众的欢迎，也才能成为各国区域开发的有效借鉴，发挥其典范意义。
在多数致力于开发水力资源的后起工业化国家，电力建设常常由政府或政府的电力企业操纵，而像TVA这样的综合开发水电并兼有防洪航运的模式，仍被许多发展中国家所推崇，包括中国。因此，本文强调美国TVA的利弊得失，对于我国的区域开发，具有较强的现实意义。
[作者简介]徐振伟，男，1979年生，南开大学周恩来政府管理学院国际关系学系讲师。主要研究方向为现代国际关系。
{责任编辑：王雅贞】