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摘 要：创新社会治理，维护最广大人民根本利益，就必须有效实施宪法中的公民基本权利条款。宪法关于公民基本权利条款的立法适用和法律实施现状决定了社会治理现状。应当以法治理念正确看待社会矛盾、社会治理创新和加强社会管理，正确把握“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的具体要求，通过有效保障基本权利，推进社会治理创新。
关键词：社会治理；保障基本权利；关系
十八届三中全会《决定》指出：创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益。①在我国，最广大人民的根本利益集中表现为宪法规定的公民基本权利。维护最广大人民的根本利益，要求以法治理念正确看待社会治理创新，正确定位各类主体职能，保障公民基本权利条款得到有效实施。
一、公民基本权利条款的立法适用和法律实施现状决定了社会治理现状
现行宪法关于公民基本权利的规定集中在第33条至第50条，下面选部分条款叙之。
第33条第二款规定：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。根据立法原意，公民在法律面前一律平等是指在法律实施上的平等，而不是指立法上的平等。这一观点是基于马克思主义关于法律阶级性观点产生的，认为法律只体现统治阶级的意志，而不能体现被统治阶级的意志。在这一点上，统治阶级和被统治阶级存在着事实上的不平等。[1]但是即便在统治阶级内部，特别是作为统治阶级主体的农民和工人，在教育、就业、社会保障、税收、财产保护等各方面，在立法上都存在着严重的不平等。目前社会建设领域存在突出问题的主要根源在于没有把法律面前人人平等落到实处。
宪法第34条是对公民平等选举权原则的规定。但在立法适用时没有得到真正落实。1953年，制定第一部选举法时规定：选举全国人大代表时，“各省应选全国人民代表大会代表的名额，按人口每八十万人选代表一人”，“中央直辖市和人口在五十万以上的省辖工业市应选全国人民代表大会代表的名额，按人口每十万人选代表一人”；[2]1979年修改选举法，该比例未做修改，且进一步明确“农村每一个代表所代表的人口数八倍于城市每一代表所代表的人口数”；[3]1995年的《选举法》将其改为4：1，直至2010年才改为1：1同票同权。近年来，由于选举问题造成的群体性事件和社会矛盾时有发生，有的当事人被限制人身自由甚至受到人身伤害，严重影响社会稳定和谐。
宪法第35条是对公民表达自由权的规定，具体包括言论、出版、集会、结社、游行和示威。从立法现状看，要么没有具体法律予以实施而代之以条例等行政法规，要么虽然有了法律层面的规定，但内容多为限制而非保障。这方面的保障不力造成社会矛盾无法得到及时、公开、有效的表达，社会压力无法得到正常释放，小矛盾累积成大问题，个体问题变成群体性事件。一套正常的、健康的、通畅的意见表达机制是社会稳定的保障。但是由于立法以及法律实施中对表达自由的限制，阻塞了社会底层和弱势群体表达意见的正常渠道，使他们不得不采取闹访、越级上访等非理性手段，造成各地信访突出问题此起彼伏。而在维稳思路下对各种形式的信访特别是进京信访的打压，严重影响整个社会面的稳定。
宪法第42条是对公民劳动权利和义务的规定，第43条是对劳动者休息权的规定。就业是社会稳定的基础；休息权体现了对劳动者的尊重。现实中对公民劳动权利的保障存在诸多问题，比如黑窑工、童工在一些地方依然存在；某些特殊工种如矿工的工作环境恶劣，生命安全得不到有效保障；同工不同酬问题依然突出；有的企业视工人为机器，采取各种手段逼迫工人加班，唯利是图缺乏人性关怀，导致职工自杀事件时有发生。对公民劳动权利保障不力也是目前影响社会稳定的重要原因。
二、有效保障公民基本权利必须以法治理念正确看待社会治理创新
一个国家公民基本权利的保障水平集中体现了这个国家的法治水平。以保障公民基本权利为价值导向加强和创新社会治理，就必须树立法治理念、在法治的框架下进行。因此有必要对以下几个方面有清楚的认识。
1.正确看待社会矛盾
当前社会矛盾的表现形式呈现新的特点，一是群体性增强，少则几十人，多则几百人参与的社会矛盾已屡见不鲜。二是对抗性增强，由此引发的治安事件、刑事案件越来越多，动用警力平息事件已成为常态。三是突发性增强，很多矛盾纠纷从发生到激化只有短短的时间，一触即发。以法权平衡理论分析，和谐社会可以理解为法权平衡条件下的社会。主要表现为权利-权力平衡、权力-权力平衡和权利-权利平衡三重内容。[4]以此来分析社会矛盾：法权平衡条件下，社会矛盾依然存在，但由于有通畅的、有效的矛盾化解机制，使大部分矛盾能够得到及时化解，法权处于动态平衡中，社会处于动态和谐中，这种机制就是法治的机制。而如果法权平衡被打破或者迟迟不能建立，矛盾化解机制失灵，社会矛盾就会易发多发。
2.正确看待创新
创新有两种，一种是法律框架内的创新，一种是突破法律搞创新。长期以来由于我们已经习惯了只看结果不看过程，对突破法律的事情并没有引起足够的重视，甚至有的地方以创新为名随意突破法律的界限。这种做法在改革开放初期各种法律制度不健全的情况下或许还有一定的存在理由，但是随着我国社会主义法律体系的建立，突破法律搞创新已无继续存在的理由。原因在于：第一，突破法律搞创新严重损害了法律的权威性。突破法律特别是公权力机关突破法律给人以法律不过儿戏的感觉，需要时重要，不需要时可以随意踢开，大大降低法律在普通民众心目中的地位，规则意识、守法意识大打折扣。二是突破法律搞创新严重损害法律的公信力。法律的作用之一在于指导人们的行为。三是突破法律搞创新不可持续。从个案来看突破法律确实能在一时、一地解决具体问题。但后果是，这样做会造成一种路径依赖，碰到问题首先想到突破法律，“摆平就是水平”，忽视制度建设，忽视建立和完善相应的法律制度，穷于应付不断出现的各式各样的问题。而由于突破法律成为常态，法律的权威性和公信力受损，必然造成更多的问题产生，政府就会一直忙于救火，无论是对执政还是社会治理都无以为继、不可持续。 三、有效保障公民基本权利必须正确定位各类主体的职能
“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”②是中央对各类主体在创新社会治理体制中的职能定位。对此应当以法治理念，作出有利于有效保障公民基本权利的正确理解。
1.关于党委领导
第一，对于不同层级的党委而言，党委领导的具体方式应该有侧重。党的中央委员会应当主要通过把党对社会治理的主张和政策通过立法、使之成为法律的形式来实现领导。党的各级地方委员会应该主要通过监督所属党的组织，比如政府、人大、政协、法院、检察院党组执行关于社会建设的政策以及法律、法规情况，监督党员干部执行法律、法规的情况，来实现对本地区社会治理的领导。③第二，党委避免对涉法涉诉事件作出决定。一方面对此类已经走司法程序的事件由党委作判断不符合司法独立的原则，而且其中许多是民事案件、经济案件，且不说党委有关部门的专业知识如何，即便有足够的专业知识，也不是党委的职责所在。另一方面，对具体案件的介入容易把矛盾所指引向地方党的组织，把许多纯粹属于民事纠纷的问题变成指向党的执政基础、影响党的执政形象的政治问题，把简单问题复杂化。第三，对于基层党组织而言，党的领导主要体现在对普通公民和各种社会组织的整合能力上。这种整合应该主要通过党的基层干部和党员模范遵守法律法规、模范遵守社会道德、密切联系群众、广泛听取民意、落实党的政策并监督其落实情况、加强党员管理等渠道来实现。
2.关于政府主导
政府主导，从法治的角度看，主要在于不折不扣地实施法律，包括通过制定行政法规、规章，发布决定、命令以及其他规范性文件，把法律落实到位。政府对社会治理领域的全面、深度介入是现代社会发展复杂性的客观要求，让政府退回到“守夜人”的角色不现实。但是政府对社会治理领域全面、深度介入会带来一个问题，就是对公民和社会组织的自主活动造成干预和限制。因此，政府主导应当把握以下几点：
一是政府应当减少对微观经济活动的干预。对微观经济活动放松干预，有利于增强经济活动主体的积极性、创造性，促进市场经济的充分发展，推进社会主体即普通公民和社会组织的独立性；有利于减少权力寻租的机会，减少腐败对社会治理的影响。
二是政府应当更加注重提供优质的公共服务。公共服务包括社会治安、社会救济、社会保障以及科学教育文化卫生等众多领域。优质的公共服务应当包含以下内容：第一，成本低，质量好。我们国家无论是普通公民还是企业，平均税负水平在世界上属于比较高的，这是不争的事实。然而对比我们能获得的公共服务，比如医疗卫生，质次价高的问题非常严重。第二，服务的质和量应当均衡。大城市和小城市、城市和农村、中心城区和郊区、党员干部和普通群众、有权者和无权者，在享受公共服务方面应该是平等的。第三，应当以服务为本。特别要防止以服务为名行管理、管控之实。
3.关于社会各方面参与
社会各方面参与的主要形式是社会组织，公众作为个体参与社会治理的机会和程度是比较低的，个体的公众只有结合起来以社会组织的形式才能有效和深度参与社会治理。
现实的情况是，居委会和村委会在法律上不具备政府的职能，在法理上不具备真正意义上的自治功能，既实现不了政府预期的目标，也实现不了居民的期望。政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动机制还没有完全形成，政府的部分社会治理和公共服务职能还没有实现与社区民主自治功能的有机联系和融合。传统的治理模式，即由治理者和被治理者两部分人组成，治理者作为公共事务的决策者，指导、协调、管理社会生活，在这种情况下，政府面临着巨大的管理压力和治理成本。
公众参与社会治理不应当局限于在政府的组织下参与简单的、辅助性的社会治理。首先，在政府决策方面，公众参与应当成为必经程序和环节，并发挥独特的作用。其次，公众应当通过参与立法来实现参与社会治理。
注释：
①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定辅导读本》.人民出版社，2013年版第49页.
②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定辅导读本》.人民出版社2013年版第49页.
③对于省一级和较大市一级党的委员会而言，也可以通过推进地方立法实现党的领导，但主要的还在于保障法律、法规得到有效实施。
参考文献：
[1]蔡定剑.《宪法精解》，法律出版社2006年版，第242-243页.
[2]肖蔚云，王禹张翔.《宪法学参考资料》上册，北京大学出版社2003年版第143页.
[3]肖蔚云，王禹张翔.《宪法学参考资料》上册，北京大学出版社2003年版第231页.
[4]童之伟，殷啸虎.《宪法学》，上海人民出版社出版，2009年版，第73页-74页.
作者简介：
曹秋龙（1976～），男，上海人，华东政法大学2011级宪法学与行政法学博士研究生，研究方向：宪法学。
关键词：社会治理；保障基本权利；关系
十八届三中全会《决定》指出：创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益。①在我国，最广大人民的根本利益集中表现为宪法规定的公民基本权利。维护最广大人民的根本利益，要求以法治理念正确看待社会治理创新，正确定位各类主体职能，保障公民基本权利条款得到有效实施。
一、公民基本权利条款的立法适用和法律实施现状决定了社会治理现状
现行宪法关于公民基本权利的规定集中在第33条至第50条，下面选部分条款叙之。
第33条第二款规定：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。根据立法原意，公民在法律面前一律平等是指在法律实施上的平等，而不是指立法上的平等。这一观点是基于马克思主义关于法律阶级性观点产生的，认为法律只体现统治阶级的意志，而不能体现被统治阶级的意志。在这一点上，统治阶级和被统治阶级存在着事实上的不平等。[1]但是即便在统治阶级内部，特别是作为统治阶级主体的农民和工人，在教育、就业、社会保障、税收、财产保护等各方面，在立法上都存在着严重的不平等。目前社会建设领域存在突出问题的主要根源在于没有把法律面前人人平等落到实处。
宪法第34条是对公民平等选举权原则的规定。但在立法适用时没有得到真正落实。1953年，制定第一部选举法时规定：选举全国人大代表时，“各省应选全国人民代表大会代表的名额，按人口每八十万人选代表一人”，“中央直辖市和人口在五十万以上的省辖工业市应选全国人民代表大会代表的名额，按人口每十万人选代表一人”；[2]1979年修改选举法，该比例未做修改，且进一步明确“农村每一个代表所代表的人口数八倍于城市每一代表所代表的人口数”；[3]1995年的《选举法》将其改为4：1，直至2010年才改为1：1同票同权。近年来，由于选举问题造成的群体性事件和社会矛盾时有发生，有的当事人被限制人身自由甚至受到人身伤害，严重影响社会稳定和谐。
宪法第35条是对公民表达自由权的规定，具体包括言论、出版、集会、结社、游行和示威。从立法现状看，要么没有具体法律予以实施而代之以条例等行政法规，要么虽然有了法律层面的规定，但内容多为限制而非保障。这方面的保障不力造成社会矛盾无法得到及时、公开、有效的表达，社会压力无法得到正常释放，小矛盾累积成大问题，个体问题变成群体性事件。一套正常的、健康的、通畅的意见表达机制是社会稳定的保障。但是由于立法以及法律实施中对表达自由的限制，阻塞了社会底层和弱势群体表达意见的正常渠道，使他们不得不采取闹访、越级上访等非理性手段，造成各地信访突出问题此起彼伏。而在维稳思路下对各种形式的信访特别是进京信访的打压，严重影响整个社会面的稳定。
宪法第42条是对公民劳动权利和义务的规定，第43条是对劳动者休息权的规定。就业是社会稳定的基础；休息权体现了对劳动者的尊重。现实中对公民劳动权利的保障存在诸多问题，比如黑窑工、童工在一些地方依然存在；某些特殊工种如矿工的工作环境恶劣，生命安全得不到有效保障；同工不同酬问题依然突出；有的企业视工人为机器，采取各种手段逼迫工人加班，唯利是图缺乏人性关怀，导致职工自杀事件时有发生。对公民劳动权利保障不力也是目前影响社会稳定的重要原因。
二、有效保障公民基本权利必须以法治理念正确看待社会治理创新
一个国家公民基本权利的保障水平集中体现了这个国家的法治水平。以保障公民基本权利为价值导向加强和创新社会治理，就必须树立法治理念、在法治的框架下进行。因此有必要对以下几个方面有清楚的认识。
1.正确看待社会矛盾
当前社会矛盾的表现形式呈现新的特点，一是群体性增强，少则几十人，多则几百人参与的社会矛盾已屡见不鲜。二是对抗性增强，由此引发的治安事件、刑事案件越来越多，动用警力平息事件已成为常态。三是突发性增强，很多矛盾纠纷从发生到激化只有短短的时间，一触即发。以法权平衡理论分析，和谐社会可以理解为法权平衡条件下的社会。主要表现为权利-权力平衡、权力-权力平衡和权利-权利平衡三重内容。[4]以此来分析社会矛盾：法权平衡条件下，社会矛盾依然存在，但由于有通畅的、有效的矛盾化解机制，使大部分矛盾能够得到及时化解，法权处于动态平衡中，社会处于动态和谐中，这种机制就是法治的机制。而如果法权平衡被打破或者迟迟不能建立，矛盾化解机制失灵，社会矛盾就会易发多发。
2.正确看待创新
创新有两种，一种是法律框架内的创新，一种是突破法律搞创新。长期以来由于我们已经习惯了只看结果不看过程，对突破法律的事情并没有引起足够的重视，甚至有的地方以创新为名随意突破法律的界限。这种做法在改革开放初期各种法律制度不健全的情况下或许还有一定的存在理由，但是随着我国社会主义法律体系的建立，突破法律搞创新已无继续存在的理由。原因在于：第一，突破法律搞创新严重损害了法律的权威性。突破法律特别是公权力机关突破法律给人以法律不过儿戏的感觉，需要时重要，不需要时可以随意踢开，大大降低法律在普通民众心目中的地位，规则意识、守法意识大打折扣。二是突破法律搞创新严重损害法律的公信力。法律的作用之一在于指导人们的行为。三是突破法律搞创新不可持续。从个案来看突破法律确实能在一时、一地解决具体问题。但后果是，这样做会造成一种路径依赖，碰到问题首先想到突破法律，“摆平就是水平”，忽视制度建设，忽视建立和完善相应的法律制度，穷于应付不断出现的各式各样的问题。而由于突破法律成为常态，法律的权威性和公信力受损，必然造成更多的问题产生，政府就会一直忙于救火，无论是对执政还是社会治理都无以为继、不可持续。 三、有效保障公民基本权利必须正确定位各类主体的职能
“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”②是中央对各类主体在创新社会治理体制中的职能定位。对此应当以法治理念，作出有利于有效保障公民基本权利的正确理解。
1.关于党委领导
第一，对于不同层级的党委而言，党委领导的具体方式应该有侧重。党的中央委员会应当主要通过把党对社会治理的主张和政策通过立法、使之成为法律的形式来实现领导。党的各级地方委员会应该主要通过监督所属党的组织，比如政府、人大、政协、法院、检察院党组执行关于社会建设的政策以及法律、法规情况，监督党员干部执行法律、法规的情况，来实现对本地区社会治理的领导。③第二，党委避免对涉法涉诉事件作出决定。一方面对此类已经走司法程序的事件由党委作判断不符合司法独立的原则，而且其中许多是民事案件、经济案件，且不说党委有关部门的专业知识如何，即便有足够的专业知识，也不是党委的职责所在。另一方面，对具体案件的介入容易把矛盾所指引向地方党的组织，把许多纯粹属于民事纠纷的问题变成指向党的执政基础、影响党的执政形象的政治问题，把简单问题复杂化。第三，对于基层党组织而言，党的领导主要体现在对普通公民和各种社会组织的整合能力上。这种整合应该主要通过党的基层干部和党员模范遵守法律法规、模范遵守社会道德、密切联系群众、广泛听取民意、落实党的政策并监督其落实情况、加强党员管理等渠道来实现。
2.关于政府主导
政府主导，从法治的角度看，主要在于不折不扣地实施法律，包括通过制定行政法规、规章，发布决定、命令以及其他规范性文件，把法律落实到位。政府对社会治理领域的全面、深度介入是现代社会发展复杂性的客观要求，让政府退回到“守夜人”的角色不现实。但是政府对社会治理领域全面、深度介入会带来一个问题，就是对公民和社会组织的自主活动造成干预和限制。因此，政府主导应当把握以下几点：
一是政府应当减少对微观经济活动的干预。对微观经济活动放松干预，有利于增强经济活动主体的积极性、创造性，促进市场经济的充分发展，推进社会主体即普通公民和社会组织的独立性；有利于减少权力寻租的机会，减少腐败对社会治理的影响。
二是政府应当更加注重提供优质的公共服务。公共服务包括社会治安、社会救济、社会保障以及科学教育文化卫生等众多领域。优质的公共服务应当包含以下内容：第一，成本低，质量好。我们国家无论是普通公民还是企业，平均税负水平在世界上属于比较高的，这是不争的事实。然而对比我们能获得的公共服务，比如医疗卫生，质次价高的问题非常严重。第二，服务的质和量应当均衡。大城市和小城市、城市和农村、中心城区和郊区、党员干部和普通群众、有权者和无权者，在享受公共服务方面应该是平等的。第三，应当以服务为本。特别要防止以服务为名行管理、管控之实。
3.关于社会各方面参与
社会各方面参与的主要形式是社会组织，公众作为个体参与社会治理的机会和程度是比较低的，个体的公众只有结合起来以社会组织的形式才能有效和深度参与社会治理。
现实的情况是，居委会和村委会在法律上不具备政府的职能，在法理上不具备真正意义上的自治功能，既实现不了政府预期的目标，也实现不了居民的期望。政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动机制还没有完全形成，政府的部分社会治理和公共服务职能还没有实现与社区民主自治功能的有机联系和融合。传统的治理模式，即由治理者和被治理者两部分人组成，治理者作为公共事务的决策者，指导、协调、管理社会生活，在这种情况下，政府面临着巨大的管理压力和治理成本。
公众参与社会治理不应当局限于在政府的组织下参与简单的、辅助性的社会治理。首先，在政府决策方面，公众参与应当成为必经程序和环节，并发挥独特的作用。其次，公众应当通过参与立法来实现参与社会治理。
注释：
①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定辅导读本》.人民出版社，2013年版第49页.
②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定辅导读本》.人民出版社2013年版第49页.
③对于省一级和较大市一级党的委员会而言，也可以通过推进地方立法实现党的领导，但主要的还在于保障法律、法规得到有效实施。
参考文献：
[1]蔡定剑.《宪法精解》，法律出版社2006年版，第242-243页.
[2]肖蔚云，王禹张翔.《宪法学参考资料》上册，北京大学出版社2003年版第143页.
[3]肖蔚云，王禹张翔.《宪法学参考资料》上册，北京大学出版社2003年版第231页.
[4]童之伟，殷啸虎.《宪法学》，上海人民出版社出版，2009年版，第73页-74页.
作者简介：
曹秋龙（1976～），男，上海人，华东政法大学2011级宪法学与行政法学博士研究生，研究方向：宪法学。