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摘要:在国有企业的会计、审计和资产评估等工作中,经常发生国家在对国有企业资产监管的漏洞,如内部人控制、过渡职务消费等。深入研究时发现我国国有企业国有资本出资人的地位在实质上是虚置的,但在企业改革时所在面临的许多问题都与此有关。通过在中资委和国有企业间设立控股公司的形式,可对国有企业的股权进行管理和有效地监督,这样就能较好地达到产权改革的目的。
关键词:国有企业;资产监管;国资委;出资人;产权改革
在国有企业的会计、审计和资产评估等工作中,经常发生国家在对国有企业资产监管的漏洞,这已经影响到了国有企业的正常发展甚至造成国有资产流失。这些漏洞从表面上看属于财务问题,但是经过深入的分析,透过财务数据可以发现这些实际体现出了我国体制改革方面的不足。本文对这些问题进行了比较深入的探讨,并提出了政策上的建议。
一、当前国有企业存在的一些问题以及原因分析
改革开放30年以来,围绕国有企业如何改革、改革的方向通向何方的讨论一直甚嚣尘上。魏杰等认为,企业产权结构必须多元化。林毅夫认为国有企业效率低下的症结并非源自产权方面,而在于缺乏充分、公平的竞争环境,在这种情况下所有者缺乏考核企业经营绩效的充分信息指标,因而监督经营者的成本过高。郎咸平认为国企改革必须建立一套激励机制与信托责任并重的职业经理人制度。时至今日仍有一些问题亟待解决,仔细分析可以看出,这些问题可以用模型来解释,委托人不以收益最大化为原则:政府干预和股权不流通;代理人的道德风险:内部人控制和难以实现经理人自我道德约束。
(一)再谈政府干预
时至今日,政企分开已经提了20年之久,采取了各种措施,却依然没有得到妥善解决。当前,国资委是履行政府出资人和国资监管者双重职能的政府特设机构。虽然国资委的成立结束了过去多头管理,“五龙治水”的混乱局面,但是作为政府的一个部门,它只能执行政府决策,从这个意义上来讲,依然解决不了政府干预企业的问题。按照公司法,公司经理层是由董事会负责遴选和聘任的,实际上,国有企业经营者的任命是根据行政级别由各级政府按照任命政府官员的方式决定的。即企业董事会的角色只是一个投票机器,并没有实质上的决定权。在企业的股权收购和兼并等具体的操作过程中,过程通常是由兼并人和政府谈判,在达成协议之后,由政府向被兼并企业下达命令,完成整个收购和兼并过程。因此决策权是掌握在各级书记、市长、区长等党政官员手中,而这些官员并没有在企业的任何机构中担任任何职务,也没有任何股权,从理论上讲,他们不必为自己决定的后果负任何责任。股东大会作为名义上的最高权力机构,对股东们的股权做出有利决定的权力有限。政企分开之所以不能完全实现的原因,首先从产权归属上来看,国有企业属于全民所有,而政府代表全民行使出资人的权力,政企当然不可能分开,除非所有权发生变化。其次从利益分配上看,政府从掌控企业中可以直接和间接获得的经济和政治利益,但是这种利益的获得并非建立在企业的效率最大化基础之上。有时候政治利益比经济利益更重要,因此除非国有企业的财务状况极其恶劣,已经给政府造成了难以忍受的负担,政府通过出售企业资产能够获得一部分现金收入弥补损失或者甩掉沉重的财政负担,否则政府是不会放弃企业的(王红领、张永山,2005)。
(二)产权流通难
产权改革的目的之一是为了提高企业效率,提高效率的手段之一就是产权能够合理流动,从低效率的所有者手中流向高效率的所有者。在发达的资本市场,会形成一个公司控制权市场。某个大股东对企业的控制权如果运用不当,企业经营必然出问题,企业生产力将下降,利润减少,股价下跌。当一个上市公司的股价因为经营不善而跌到一个很低的水平时,一些策略性投资者就可以介入,大量收购该公司的股票,或以收购兼并的形式成为控股股东,并撤换管理层、更改经营方式、提高生产力及业绩。因此资本市场不仅仅是投资和投机的场所,它还是一个公平调配要素,提高总体效率的工具。公司控制权市场给公司经理造成了很大的压力,使其自觉地做好企业的生产经营并主动接受监督。但是目前在国内还没有形成这样一个市场。在企业股份制改革之初,三分之二的国有股和法人股不可以通过公开市场流通,这意味着上市公司的大股东,特别是其国企母公司,对上市公司具有不可动摇的控制权。具有中国特色的股权分置制度完全限制了企业控制权市场的存在与发展,有能力的大股东无法替代无能的大股东,企业也就无法在市场压力下通过优胜劣汰而有系统地扭亏为盈。
(三)内部人控制依然严重
随着计划经济的解体,那些已经从计划机关获得很大控制权的经理们利用计划经济解体后留下的真空进一步加强了自己的权力,从而企业内部构筑起了不可逆的管辖权威。他们对企业资产的使用有相当大的斟酌决定权,同时享有大量的在职消费和其他租金(青木昌彦、钱颖一,1995)。由于我国企业的经理人员绝大多数是从企业内部提拔起来的,所以更加剧了这—趋势(龚红、宁向东,2007)。一些国有企业通过种种手段融资,搞兼并、投资建厂,不断扩大企业规模,从而提高管理层和政府讨价还价的能力,以便掌握更大的资源。企业经理们的权力是非常之大的,政府或国资委虽然负有监督职责,但是实际操作中是困难重重,在企业内部人控制的情况下,很难对企业进行有效的监督。如各国资委向企业派遣外部董事和监事的方法进行日常监管,但相当多的企业在准备数据和报表的时候准备了几个版本,这些外部董事和监事获得的版本和企业老总们手中的通常不同。现在,似乎政府和企业经理的权力界限上是泾渭分明的,对于政府来说,只要企业按期足额纳税,并且企业的财务状况没有恶化,政府一般很少过问企业具体的事情,包括监督。因此虽然有了监督的形式,但监督实际上是缺位的,企业高管“出事情”也多了起来。
(四)企业经理人员很难实现自我的道德约束
前文已谈到企业经理人员的权力很大,甚至对企业的经营起着绝对的影响作用。在没有有效的外部监督的作用下,很大程度上体现为企业经营者自我的道德约束。我国古代的儒家哲学提倡所谓的“治心”,实际上是以道德力量来做自我的约束,就是用儒家的道德要求来约束自己的行为。我国自古以来是权威社会,受传统的影响,我国的国有企业的经理人员也自然以企业的大家长自居,实际上可以约束他们行为的直接因素就是道德。问题在于怎样做到真正的道德监督,实践看来是不可为之事。
二、政策建议
在当前的产权结构下,名义上作为出资人的政府和其代表机构国资委实际上并没有真正起到出资人的作用。首先,政府掌握的是公共权力,其职能应当是营造一个有利于经济发展的公共环境,对所有的企业,无论是不是国有都应该公平对待。只有这样,政府的社会管理者职能和资本所有者职能才可以较好地分离开来(郭纲,2008)。因此,政府直接作为出资人是不合适的。其次,国资委设立的初衷之一是希望国资委和其他各类企业的出资人一样,以资本所有者身份对所投资企业及其经营者进行监督和管理。但关键是国资委并非企业法人,不宜经营国有资产。而且它实际上还扮演了一个国有企业的上级主管部门角色,承担了大量的行政职能,为了增强力量,只有不断扩充人员。国资委已经成为了一个庞大的机构,效率受到了很大的影响。而且其内部工作人员都是国家公务人员,收入、职务升迁等与其监管的对象的状况并无直接的联系,因此,他们并没有努力参与监管的内在动机。综上所述,我国国有企业的国有资本出资人的位置实际上是虚设的。
虽然国有资本出资人的位置实际上是虚设的,但政府和企业经理之间的委托-代理关系是切实存在的,而且由于虚设就产生如前所述的一些问题。委托人和代理人之间的关系可以看做相互之间追求利益最大化的博弈过程,是双方理性策略的结果。如果委托人不能对代理人形成有效的约束,那么利益均衡就会向代理人发生偏移,对委托人造成损失。因此,应该在国资委和国有企业之间应该再设立国有控股公司进行过渡,将企业国有股权交给控股司经营管理。
首先,控股公司参与企业董事会,股东们只能在公司法人治理结构的框架下表达诉求,国有企业和政府之间不再产生直接的委托代理关系,减少政府直接干预企业的渠道。其次,彻底取消国有企业和企业经理的行政级别,政府下人事任命文件等于变相的承认经理们的官员身份,经理人的任命应该由董事会实行聘任制,经理人的流动应该在经理人市场上进行,只有这样才能促使经理人进一步自我约束。再次,控股公司的业务收入应与其管理的国有企业股权收入有关,而且控股公司内部职工应为企业编制,薪酬根据本公司的收益而变动,这样必然促进其对国有企业加强监管的动力。最后,各地都可以设立这样的控股公司,企业的股权可以在相互间流动,如果有的公司发生亏损,可以相互兼并。国资委的定位可以逐渐从履行监管的职能退出,专心致志做好企业服务工作,营造良好的企业发展环境。
三、结束语
我国国有企业暴露出来的种种问题,很大程度上与国有资本出资人的地位实质上的虚置有关。政府和作为政府代表的国资委并不适合直接承担这个职能,否则政企分开是不可能实现的。只有通过设立控股公司,将国有企业的股权交给控股公司按照经济规律进行管理并进行有效地监督,才能更好地达到产权改革的目的。然而,我国的各级政府和国有企业长期以来形成了一种根深蒂固的思维模式和行为方法,设立控股公司将它们分开的想法未必能够达到目的,控股公司很容易就被边缘化了。除非建立一套完整的制度来充分保证,并且政府的决策者们痛下决心和企业彻底割裂,否则政企分开、产权清晰、责任明确、管理科学就很难达到。成立控股公司并不能解决所有产权改革的所有问题,我国市场的不完善以及信息不完全性等等总会让理论和现实问题在解决上出现了比较多的困难,需要在今后进一步探索。
参考文献:
1、王红领,张永山.国有企业改革之我见——来自中国800家国有工业企业的实证分析[J].现代经济探讨,2005(2).
2、龚红,宁向东.国有企业转型过程中宏观与微观权力关系的渐进式变革[J].财经科学,2007(1).
3、郭纲.国资法将最终如何定位国资委[J].中国经济周刊,2008(27).
4、袁志刚.管理经济学[M].复旦大学出版社,1999.
5、青木昌彦,钱颖一.转轨经济中的公司治理结构:内部人控制和银行的作用[M].中国经济出版社,1995.
(作者单位:赵春阳,山东汇德会计师事务所有限公司质量控制部;王铮,山东汇德会计师事务所有限公司质量控制部;刘涛,四川大学经济学院)
关键词:国有企业;资产监管;国资委;出资人;产权改革
在国有企业的会计、审计和资产评估等工作中,经常发生国家在对国有企业资产监管的漏洞,这已经影响到了国有企业的正常发展甚至造成国有资产流失。这些漏洞从表面上看属于财务问题,但是经过深入的分析,透过财务数据可以发现这些实际体现出了我国体制改革方面的不足。本文对这些问题进行了比较深入的探讨,并提出了政策上的建议。
一、当前国有企业存在的一些问题以及原因分析
改革开放30年以来,围绕国有企业如何改革、改革的方向通向何方的讨论一直甚嚣尘上。魏杰等认为,企业产权结构必须多元化。林毅夫认为国有企业效率低下的症结并非源自产权方面,而在于缺乏充分、公平的竞争环境,在这种情况下所有者缺乏考核企业经营绩效的充分信息指标,因而监督经营者的成本过高。郎咸平认为国企改革必须建立一套激励机制与信托责任并重的职业经理人制度。时至今日仍有一些问题亟待解决,仔细分析可以看出,这些问题可以用模型来解释,委托人不以收益最大化为原则:政府干预和股权不流通;代理人的道德风险:内部人控制和难以实现经理人自我道德约束。
(一)再谈政府干预
时至今日,政企分开已经提了20年之久,采取了各种措施,却依然没有得到妥善解决。当前,国资委是履行政府出资人和国资监管者双重职能的政府特设机构。虽然国资委的成立结束了过去多头管理,“五龙治水”的混乱局面,但是作为政府的一个部门,它只能执行政府决策,从这个意义上来讲,依然解决不了政府干预企业的问题。按照公司法,公司经理层是由董事会负责遴选和聘任的,实际上,国有企业经营者的任命是根据行政级别由各级政府按照任命政府官员的方式决定的。即企业董事会的角色只是一个投票机器,并没有实质上的决定权。在企业的股权收购和兼并等具体的操作过程中,过程通常是由兼并人和政府谈判,在达成协议之后,由政府向被兼并企业下达命令,完成整个收购和兼并过程。因此决策权是掌握在各级书记、市长、区长等党政官员手中,而这些官员并没有在企业的任何机构中担任任何职务,也没有任何股权,从理论上讲,他们不必为自己决定的后果负任何责任。股东大会作为名义上的最高权力机构,对股东们的股权做出有利决定的权力有限。政企分开之所以不能完全实现的原因,首先从产权归属上来看,国有企业属于全民所有,而政府代表全民行使出资人的权力,政企当然不可能分开,除非所有权发生变化。其次从利益分配上看,政府从掌控企业中可以直接和间接获得的经济和政治利益,但是这种利益的获得并非建立在企业的效率最大化基础之上。有时候政治利益比经济利益更重要,因此除非国有企业的财务状况极其恶劣,已经给政府造成了难以忍受的负担,政府通过出售企业资产能够获得一部分现金收入弥补损失或者甩掉沉重的财政负担,否则政府是不会放弃企业的(王红领、张永山,2005)。
(二)产权流通难
产权改革的目的之一是为了提高企业效率,提高效率的手段之一就是产权能够合理流动,从低效率的所有者手中流向高效率的所有者。在发达的资本市场,会形成一个公司控制权市场。某个大股东对企业的控制权如果运用不当,企业经营必然出问题,企业生产力将下降,利润减少,股价下跌。当一个上市公司的股价因为经营不善而跌到一个很低的水平时,一些策略性投资者就可以介入,大量收购该公司的股票,或以收购兼并的形式成为控股股东,并撤换管理层、更改经营方式、提高生产力及业绩。因此资本市场不仅仅是投资和投机的场所,它还是一个公平调配要素,提高总体效率的工具。公司控制权市场给公司经理造成了很大的压力,使其自觉地做好企业的生产经营并主动接受监督。但是目前在国内还没有形成这样一个市场。在企业股份制改革之初,三分之二的国有股和法人股不可以通过公开市场流通,这意味着上市公司的大股东,特别是其国企母公司,对上市公司具有不可动摇的控制权。具有中国特色的股权分置制度完全限制了企业控制权市场的存在与发展,有能力的大股东无法替代无能的大股东,企业也就无法在市场压力下通过优胜劣汰而有系统地扭亏为盈。
(三)内部人控制依然严重
随着计划经济的解体,那些已经从计划机关获得很大控制权的经理们利用计划经济解体后留下的真空进一步加强了自己的权力,从而企业内部构筑起了不可逆的管辖权威。他们对企业资产的使用有相当大的斟酌决定权,同时享有大量的在职消费和其他租金(青木昌彦、钱颖一,1995)。由于我国企业的经理人员绝大多数是从企业内部提拔起来的,所以更加剧了这—趋势(龚红、宁向东,2007)。一些国有企业通过种种手段融资,搞兼并、投资建厂,不断扩大企业规模,从而提高管理层和政府讨价还价的能力,以便掌握更大的资源。企业经理们的权力是非常之大的,政府或国资委虽然负有监督职责,但是实际操作中是困难重重,在企业内部人控制的情况下,很难对企业进行有效的监督。如各国资委向企业派遣外部董事和监事的方法进行日常监管,但相当多的企业在准备数据和报表的时候准备了几个版本,这些外部董事和监事获得的版本和企业老总们手中的通常不同。现在,似乎政府和企业经理的权力界限上是泾渭分明的,对于政府来说,只要企业按期足额纳税,并且企业的财务状况没有恶化,政府一般很少过问企业具体的事情,包括监督。因此虽然有了监督的形式,但监督实际上是缺位的,企业高管“出事情”也多了起来。
(四)企业经理人员很难实现自我的道德约束
前文已谈到企业经理人员的权力很大,甚至对企业的经营起着绝对的影响作用。在没有有效的外部监督的作用下,很大程度上体现为企业经营者自我的道德约束。我国古代的儒家哲学提倡所谓的“治心”,实际上是以道德力量来做自我的约束,就是用儒家的道德要求来约束自己的行为。我国自古以来是权威社会,受传统的影响,我国的国有企业的经理人员也自然以企业的大家长自居,实际上可以约束他们行为的直接因素就是道德。问题在于怎样做到真正的道德监督,实践看来是不可为之事。
二、政策建议
在当前的产权结构下,名义上作为出资人的政府和其代表机构国资委实际上并没有真正起到出资人的作用。首先,政府掌握的是公共权力,其职能应当是营造一个有利于经济发展的公共环境,对所有的企业,无论是不是国有都应该公平对待。只有这样,政府的社会管理者职能和资本所有者职能才可以较好地分离开来(郭纲,2008)。因此,政府直接作为出资人是不合适的。其次,国资委设立的初衷之一是希望国资委和其他各类企业的出资人一样,以资本所有者身份对所投资企业及其经营者进行监督和管理。但关键是国资委并非企业法人,不宜经营国有资产。而且它实际上还扮演了一个国有企业的上级主管部门角色,承担了大量的行政职能,为了增强力量,只有不断扩充人员。国资委已经成为了一个庞大的机构,效率受到了很大的影响。而且其内部工作人员都是国家公务人员,收入、职务升迁等与其监管的对象的状况并无直接的联系,因此,他们并没有努力参与监管的内在动机。综上所述,我国国有企业的国有资本出资人的位置实际上是虚设的。
虽然国有资本出资人的位置实际上是虚设的,但政府和企业经理之间的委托-代理关系是切实存在的,而且由于虚设就产生如前所述的一些问题。委托人和代理人之间的关系可以看做相互之间追求利益最大化的博弈过程,是双方理性策略的结果。如果委托人不能对代理人形成有效的约束,那么利益均衡就会向代理人发生偏移,对委托人造成损失。因此,应该在国资委和国有企业之间应该再设立国有控股公司进行过渡,将企业国有股权交给控股司经营管理。
首先,控股公司参与企业董事会,股东们只能在公司法人治理结构的框架下表达诉求,国有企业和政府之间不再产生直接的委托代理关系,减少政府直接干预企业的渠道。其次,彻底取消国有企业和企业经理的行政级别,政府下人事任命文件等于变相的承认经理们的官员身份,经理人的任命应该由董事会实行聘任制,经理人的流动应该在经理人市场上进行,只有这样才能促使经理人进一步自我约束。再次,控股公司的业务收入应与其管理的国有企业股权收入有关,而且控股公司内部职工应为企业编制,薪酬根据本公司的收益而变动,这样必然促进其对国有企业加强监管的动力。最后,各地都可以设立这样的控股公司,企业的股权可以在相互间流动,如果有的公司发生亏损,可以相互兼并。国资委的定位可以逐渐从履行监管的职能退出,专心致志做好企业服务工作,营造良好的企业发展环境。
三、结束语
我国国有企业暴露出来的种种问题,很大程度上与国有资本出资人的地位实质上的虚置有关。政府和作为政府代表的国资委并不适合直接承担这个职能,否则政企分开是不可能实现的。只有通过设立控股公司,将国有企业的股权交给控股公司按照经济规律进行管理并进行有效地监督,才能更好地达到产权改革的目的。然而,我国的各级政府和国有企业长期以来形成了一种根深蒂固的思维模式和行为方法,设立控股公司将它们分开的想法未必能够达到目的,控股公司很容易就被边缘化了。除非建立一套完整的制度来充分保证,并且政府的决策者们痛下决心和企业彻底割裂,否则政企分开、产权清晰、责任明确、管理科学就很难达到。成立控股公司并不能解决所有产权改革的所有问题,我国市场的不完善以及信息不完全性等等总会让理论和现实问题在解决上出现了比较多的困难,需要在今后进一步探索。
参考文献:
1、王红领,张永山.国有企业改革之我见——来自中国800家国有工业企业的实证分析[J].现代经济探讨,2005(2).
2、龚红,宁向东.国有企业转型过程中宏观与微观权力关系的渐进式变革[J].财经科学,2007(1).
3、郭纲.国资法将最终如何定位国资委[J].中国经济周刊,2008(27).
4、袁志刚.管理经济学[M].复旦大学出版社,1999.
5、青木昌彦,钱颖一.转轨经济中的公司治理结构:内部人控制和银行的作用[M].中国经济出版社,1995.
(作者单位:赵春阳,山东汇德会计师事务所有限公司质量控制部;王铮,山东汇德会计师事务所有限公司质量控制部;刘涛,四川大学经济学院)