论文部分内容阅读
摘 要：分析了长江河道砂石资源及其经营管理特点，并结合长江河道采砂管理的实践经验，对长江流域现有两种采砂许可方式进行了利弊分析，提出政府统一经营管理下的“采、运、销”分离模式。该模式按照“统一组织领导、统一开采经营、采收销分离、统一综合执法、统一利益分配”原则进行砂石资源经营管理，具有明显的生态效益、社会效益和经济效益，为改进河道采砂经营管理机制提供了一种新的思路。
关键词：砂石资源;经营管理;长江河道
中图法分类号：F426;TV85 文献标志码：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0304
随着国民经济的发展及各类基础设施建设速度的加快，河道砂石市场需求不断扩大，且因其开采容易、成本低廉，开采经营者很易获取较为丰厚的经济收益[1]。为加强长江河道采砂管理，2001年10月25日，国务院颁布了《长江河道采砂管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》的实施，解决了长江河道采砂管理工作中长期以来存在的政出多门、权责不明、处罚力度不足等问题，并对管理体制、河道采砂规划制度、采砂许可制度和对非法采砂行为处罚力度等方面都作出了明确规定，为做好长江河道采砂管理工作提供了有力的法律保障[2]。虽有法可循，但仍有诸多问题尚待规范，如目前流域各省（市）河道砂石资源的开采经营权管理尚未细化，以致采砂经营权的出让时常偏离市场经济规律，给采砂管理工作造成较大阻力。
1 长江河道砂石资源及其经营管理特点
1.1 砂石资源特点
河道砂石是河床的重要组成部分，是河流生态系统的重要物质组成，也是基础设施建设的重要资源，具有公共物品的经济属性。长江河道砂石是随着流域植被、径流量、河道输水能力变化而改变的动态水下资源，被开采后在一定条件下被补充。长江河道砂石是一种有限自然资源，随着长江上游退耕还林、生态环境的改善及三峡工程的建成，上游来砂量逐年减少[3]。不同河段内砂石资源的存贮情况和用途不相同，可利用水平存在一定差异。
1.2 砂石资源经营管理特点
正确处理采砂许可中的“僧多粥少”局面，维护良好的长江河道砂石资源经营管理秩序，是一项十分复杂的社会管理工作。经过多年努力，长江河道采砂管理实现了由乱到治、由多头管理到统一管理、由全面禁采到依法有序开采的历史性转变，逐步实现“依法、科学、有序”的目标。但随着社会经济的不断发展，砂石资源供需矛盾依然尖锐，“防反弹”的压力较大，而探索实现河道砂石资源经营管理的最优模式是一项长期而艰难的工作。
2 长江河道砂石资源经营管理模式分类
长江河道采砂许可是水行政主管部门根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，在符合长江采砂规划的可采区准予其从事采砂活动的行政许可。长江河道采砂涉及河势稳定、防洪和航运等安全，属于有限资源的开发利用，因此，对采砂经营权的授予是规范采砂许可证审批、发放等环节中的重要环节。坚持公开、公平、公正，合理选择采砂经营权许可方式，建立符合长江采砂管理实际的采砂许可模式，从而促进采砂管理工作的规范化和科学化建设，强化长江河道内砂石资源的有效保护和合理开发[4]。《条例》对采砂许可的程序作了规定，但对许可方式没有明确。目前，长江流域采砂许可主要有招拍挂模式和政府统一经营管理模式两种类型。
2.1 招拍挂模式
《中华人民共和国行政许可法》规定，实施“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”的行政许可，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。《长江河道采砂管理条例实施办法》第九条规定，“实施采砂许可制度应当遵循公开、公平、公正、择优的原则”“鼓励运用市场机制依法组织采砂许可证的发放，增强工作透明度”。依据《中华人民共和国行政许可法》和《长江河道采砂管理条例实施办法》，砂石资源许可必须通过市场化机制实施，主要包括招标、拍卖、挂牌等公平竞争的方式，其中以拍卖方式居多，如重庆、湖南、安徽等省多采用这一模式。
2.2 政府统一经营管理模式
经过多次调研，九江市政府于2009年实行河道砂石政府统一经营模式，探索出了一条具有九江特色的治砂新路，成为全国多地学习取经之地。该模式将砂石经营直接许可给国有企业，按照“政府主导、国企运作、多元参与”的管理理念，对河道砂石开采、销售实行“统一经营、统一管理”，目前，湖北、江西等省多采用这一模式。
2.3 两种管理模式的比较
河道采砂具有隐蔽性和任意性，对河势稳定、防洪安全的影响，短期内不明显，检测不如建筑市场那样方便。采砂不是一个开放的、没有约束的完全市场行为，必须配之以多种监管措施。因此，砂石资源经营管理不能完全套用現有成熟的招投标方式，应根据其自身特点，寻找一个符合实际的许可方式。
招拍挂模式符合《中华人民共和国行政许可法》《长江河道采砂管理条例实施办法》规定，充分体现了市场竞争的原则。但在实践中，采砂许可采取拍卖方式使得部分采区竞争者抱着超量开采、垄断开采权等心理，哄抬价格、恶性竞争，致使出让成交价格虚高。如果采砂现场监管能力不足或监管缺位，采砂业主就可能通过采取超时、超量、超范围等非法手段进行掠夺性开采，直接影响长江河势稳定、防洪、通航等公共安全，造成国家砂石资源大量流失。政府统一经营管理模式有效避免了市场恶性竞争，有利于行政管理，一定程度上还可起到平抑砂价的作用，但政府统一经营管理模式难以体现市场竞争原则，笔者提出长江河道砂石资源经营管理的建议模式，即政府统一经营管理下的采运销分离模式。 3 政府统一经营管理下的采运销分离模式
3.1 长江河道砂石资源的专营政策
專营政策是指由国家通过立法，或由国家最高行政机关颁布具有法律效力的行政法规，设置履行政府职能的行政管理机构和经营机构，对商品资源生产和流通实行集中管理和垄断经营。目前我国实行专营的行业有盐业、烟草、石油石化、邮政和铁路等。
根据《中华人民共和国矿产资源法》及其实施细则，河砂是天然石英砂，属于矿产资源分类中的非金属矿产，归国家所有，可以对其实行专营政策。河道采砂涉及河势稳定、防洪安全、通航安全、水生态环境安全和涉水工程设施运行安全，实行政府统一经营管理可以降低行政管理成本，控制砂石市场价格，维护采砂管理秩序。
3.2 采运销模式的管理原则及其具体管控
《条例》施行以来，长江流域在采砂管理中总结出大量行之有效的经验和做法，对“人、船、砂”三要素、“采、运、销”三环节的管控成为普遍共识。实行采砂许可审批从“采”上进行了管控，而对“运、销”环节，并未明确立法。为了加强运砂船的监管，水利部、交通运输部联合制发了《关于长江河道采砂管理实行砂石采运管理单制度的通知》，在长江干流宜宾以下河道推行砂石采运管理单制度。但由于在执行环节难以形成闭环、各部门职能分工不明晰以及缺少法律责任的规定等原因，制度优势未充分体现。
（1）统一组织领导
市政府成立采砂统一管理领导小组，由市政府分管领导担任组长，市水利、交通、海事、港航、公安、财政及沿江县政府等部门和单位组成。领导小组负责全市河道采砂的统一组织，拟定政策措施，协调解决涉砂重大问题，对全市水域河道采砂管理工作实施统一领导。领导小组下设办公室，简称“采砂办”。
（2）统一开采经营
成立国有公司或确定公司法人机构，在采砂统一管理领导小组的领导下，按照河道采砂许可审批程序，向上级有关部门申领河道采砂许可证，具体承担河道砂石资源开采、经营活动。
（3）采收销分离
“采”，由负责统一开采经营的国有公司（以下简称“公司”）对采砂作业按照作业量组织招标选择采砂船，采砂船完全按作业量获取收入，与砂石质量等无关。“运”，由公司组织运输招标，指定地点堆放，运输中标人不直接面对市场，按照运输量取得报酬。“销”，由公司对河道中开采的砂石进行筛分，分类销售，通过组织拍卖或招标，既实现价值最大化，也避免了盲目抬价。如果组织和监管到位，“采”和“运”甚至可以采取最低价中标，配以销售环节的最高价中标，实现最低成本和最大利润，保证了砂石资源的效益最大化。
（4）统一综合执法
创建水利、交通、公安、海事、港航等职能部门参与的采砂综合执法工作机制，从各执法成员单位抽调有执法资质的执法人员，组建采砂管理联合执法队伍，实行集中办公，对市内水域实行24小时巡查。
（5）统一利益分配
采砂经营收入、税费根据上级有关规定，按照采区属地原则，参照往年做法以及当年采砂经营收入的情况，合理制定省、市、县和相关部门的利益分配方案，经市河道采砂管理领导小组审核，报市政府批准后进行分配。
4 结语
砂石是国家经济建设不可或缺的资源。砂石资源开采经营机制受到开采经营权出让方式、市场供求关系、开采经营规模及监督管理机制等诸多因素的影响，探索建立良好的砂石资源经营管理模式，是规范河道采砂管理工作的重要环节，对河道砂石资源的可持续利用，促进人水和谐，有着极为重要的促进作用。本文基于长江流域现有的采砂许可方式，提出了政府统一经营管理下的采运销分离模式，将砂石资源经营管理分为“采、运、销”3个环节，增加透明和加强管理，避免隐蔽和混乱，同时增加政府组织和干预，保证市场竞争秩序的稳定和社会公益因素的安全。该模式对改进河道采砂经营管理机制具有参考和借鉴意义。
参考文献：
[1]杨玲，王瑞.河道砂石资源经营机制探讨[J].中国水利，2012（10）： 39-41，45.
[2]马水山，吴志广.试论河道采砂管理与和谐社会建设[J].人民长江，2006，37（10）： 9-12，19.
[3]李德仁.长江河道采砂管理体制问题思考[J].中国水利，2010（18）： 51-52.
[4]周建春.长江鹅眉洲采砂经营权有偿出让分析[J].人民长江，2008，39（1）： 102-104.
[5]黄章羽，沈建良，文立军.长江河道采砂管理几个问题的思考[J].人民长江，2006，37（10）： 20-22，40.
Research on the Operation and Management Model of Sand and Stone Resources in the Yangtze River
Chu Xixi Zhou Feng
（River and Lake Protection and Construction Operation Safety Center of Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）
Abstract：This paper analyzes the sand and stone resources of the Yangtze River and their management characteristics，combined with the practical experience of sand mining management in the Yangtze River， analyzing the pros and cons of the two existing sand mining permit methods in the Yangtze River Basin， and proposing the separation mode of "purchase， transportation and sale". This model is based on the principles of “unified organization and leadership， unified mining and management， separation of harvesting and marketing， unified comprehensive law enforcement， and unified benefit distribution”. It has obvious ecological， social and economic benefits， and is designed to improve river sand mining. The management mechanism provides a new way of thinking.
Keywords： sandstone resources; operation and management; Yangtze River
关键词：砂石资源;经营管理;长江河道
中图法分类号：F426;TV85 文献标志码：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0304
随着国民经济的发展及各类基础设施建设速度的加快，河道砂石市场需求不断扩大，且因其开采容易、成本低廉，开采经营者很易获取较为丰厚的经济收益[1]。为加强长江河道采砂管理，2001年10月25日，国务院颁布了《长江河道采砂管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》的实施，解决了长江河道采砂管理工作中长期以来存在的政出多门、权责不明、处罚力度不足等问题，并对管理体制、河道采砂规划制度、采砂许可制度和对非法采砂行为处罚力度等方面都作出了明确规定，为做好长江河道采砂管理工作提供了有力的法律保障[2]。虽有法可循，但仍有诸多问题尚待规范，如目前流域各省（市）河道砂石资源的开采经营权管理尚未细化，以致采砂经营权的出让时常偏离市场经济规律，给采砂管理工作造成较大阻力。
1 长江河道砂石资源及其经营管理特点
1.1 砂石资源特点
河道砂石是河床的重要组成部分，是河流生态系统的重要物质组成，也是基础设施建设的重要资源，具有公共物品的经济属性。长江河道砂石是随着流域植被、径流量、河道输水能力变化而改变的动态水下资源，被开采后在一定条件下被补充。长江河道砂石是一种有限自然资源，随着长江上游退耕还林、生态环境的改善及三峡工程的建成，上游来砂量逐年减少[3]。不同河段内砂石资源的存贮情况和用途不相同，可利用水平存在一定差异。
1.2 砂石资源经营管理特点
正确处理采砂许可中的“僧多粥少”局面，维护良好的长江河道砂石资源经营管理秩序，是一项十分复杂的社会管理工作。经过多年努力，长江河道采砂管理实现了由乱到治、由多头管理到统一管理、由全面禁采到依法有序开采的历史性转变，逐步实现“依法、科学、有序”的目标。但随着社会经济的不断发展，砂石资源供需矛盾依然尖锐，“防反弹”的压力较大，而探索实现河道砂石资源经营管理的最优模式是一项长期而艰难的工作。
2 长江河道砂石资源经营管理模式分类
长江河道采砂许可是水行政主管部门根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，在符合长江采砂规划的可采区准予其从事采砂活动的行政许可。长江河道采砂涉及河势稳定、防洪和航运等安全，属于有限资源的开发利用，因此，对采砂经营权的授予是规范采砂许可证审批、发放等环节中的重要环节。坚持公开、公平、公正，合理选择采砂经营权许可方式，建立符合长江采砂管理实际的采砂许可模式，从而促进采砂管理工作的规范化和科学化建设，强化长江河道内砂石资源的有效保护和合理开发[4]。《条例》对采砂许可的程序作了规定，但对许可方式没有明确。目前，长江流域采砂许可主要有招拍挂模式和政府统一经营管理模式两种类型。
2.1 招拍挂模式
《中华人民共和国行政许可法》规定，实施“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”的行政许可，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。《长江河道采砂管理条例实施办法》第九条规定，“实施采砂许可制度应当遵循公开、公平、公正、择优的原则”“鼓励运用市场机制依法组织采砂许可证的发放，增强工作透明度”。依据《中华人民共和国行政许可法》和《长江河道采砂管理条例实施办法》，砂石资源许可必须通过市场化机制实施，主要包括招标、拍卖、挂牌等公平竞争的方式，其中以拍卖方式居多，如重庆、湖南、安徽等省多采用这一模式。
2.2 政府统一经营管理模式
经过多次调研，九江市政府于2009年实行河道砂石政府统一经营模式，探索出了一条具有九江特色的治砂新路，成为全国多地学习取经之地。该模式将砂石经营直接许可给国有企业，按照“政府主导、国企运作、多元参与”的管理理念，对河道砂石开采、销售实行“统一经营、统一管理”，目前，湖北、江西等省多采用这一模式。
2.3 两种管理模式的比较
河道采砂具有隐蔽性和任意性，对河势稳定、防洪安全的影响，短期内不明显，检测不如建筑市场那样方便。采砂不是一个开放的、没有约束的完全市场行为，必须配之以多种监管措施。因此，砂石资源经营管理不能完全套用現有成熟的招投标方式，应根据其自身特点，寻找一个符合实际的许可方式。
招拍挂模式符合《中华人民共和国行政许可法》《长江河道采砂管理条例实施办法》规定，充分体现了市场竞争的原则。但在实践中，采砂许可采取拍卖方式使得部分采区竞争者抱着超量开采、垄断开采权等心理，哄抬价格、恶性竞争，致使出让成交价格虚高。如果采砂现场监管能力不足或监管缺位，采砂业主就可能通过采取超时、超量、超范围等非法手段进行掠夺性开采，直接影响长江河势稳定、防洪、通航等公共安全，造成国家砂石资源大量流失。政府统一经营管理模式有效避免了市场恶性竞争，有利于行政管理，一定程度上还可起到平抑砂价的作用，但政府统一经营管理模式难以体现市场竞争原则，笔者提出长江河道砂石资源经营管理的建议模式，即政府统一经营管理下的采运销分离模式。 3 政府统一经营管理下的采运销分离模式
3.1 长江河道砂石资源的专营政策
專营政策是指由国家通过立法，或由国家最高行政机关颁布具有法律效力的行政法规，设置履行政府职能的行政管理机构和经营机构，对商品资源生产和流通实行集中管理和垄断经营。目前我国实行专营的行业有盐业、烟草、石油石化、邮政和铁路等。
根据《中华人民共和国矿产资源法》及其实施细则，河砂是天然石英砂，属于矿产资源分类中的非金属矿产，归国家所有，可以对其实行专营政策。河道采砂涉及河势稳定、防洪安全、通航安全、水生态环境安全和涉水工程设施运行安全，实行政府统一经营管理可以降低行政管理成本，控制砂石市场价格，维护采砂管理秩序。
3.2 采运销模式的管理原则及其具体管控
《条例》施行以来，长江流域在采砂管理中总结出大量行之有效的经验和做法，对“人、船、砂”三要素、“采、运、销”三环节的管控成为普遍共识。实行采砂许可审批从“采”上进行了管控，而对“运、销”环节，并未明确立法。为了加强运砂船的监管，水利部、交通运输部联合制发了《关于长江河道采砂管理实行砂石采运管理单制度的通知》，在长江干流宜宾以下河道推行砂石采运管理单制度。但由于在执行环节难以形成闭环、各部门职能分工不明晰以及缺少法律责任的规定等原因，制度优势未充分体现。
（1）统一组织领导
市政府成立采砂统一管理领导小组，由市政府分管领导担任组长，市水利、交通、海事、港航、公安、财政及沿江县政府等部门和单位组成。领导小组负责全市河道采砂的统一组织，拟定政策措施，协调解决涉砂重大问题，对全市水域河道采砂管理工作实施统一领导。领导小组下设办公室，简称“采砂办”。
（2）统一开采经营
成立国有公司或确定公司法人机构，在采砂统一管理领导小组的领导下，按照河道采砂许可审批程序，向上级有关部门申领河道采砂许可证，具体承担河道砂石资源开采、经营活动。
（3）采收销分离
“采”，由负责统一开采经营的国有公司（以下简称“公司”）对采砂作业按照作业量组织招标选择采砂船，采砂船完全按作业量获取收入，与砂石质量等无关。“运”，由公司组织运输招标，指定地点堆放，运输中标人不直接面对市场，按照运输量取得报酬。“销”，由公司对河道中开采的砂石进行筛分，分类销售，通过组织拍卖或招标，既实现价值最大化，也避免了盲目抬价。如果组织和监管到位，“采”和“运”甚至可以采取最低价中标，配以销售环节的最高价中标，实现最低成本和最大利润，保证了砂石资源的效益最大化。
（4）统一综合执法
创建水利、交通、公安、海事、港航等职能部门参与的采砂综合执法工作机制，从各执法成员单位抽调有执法资质的执法人员，组建采砂管理联合执法队伍，实行集中办公，对市内水域实行24小时巡查。
（5）统一利益分配
采砂经营收入、税费根据上级有关规定，按照采区属地原则，参照往年做法以及当年采砂经营收入的情况，合理制定省、市、县和相关部门的利益分配方案，经市河道采砂管理领导小组审核，报市政府批准后进行分配。
4 结语
砂石是国家经济建设不可或缺的资源。砂石资源开采经营机制受到开采经营权出让方式、市场供求关系、开采经营规模及监督管理机制等诸多因素的影响，探索建立良好的砂石资源经营管理模式，是规范河道采砂管理工作的重要环节，对河道砂石资源的可持续利用，促进人水和谐，有着极为重要的促进作用。本文基于长江流域现有的采砂许可方式，提出了政府统一经营管理下的采运销分离模式，将砂石资源经营管理分为“采、运、销”3个环节，增加透明和加强管理，避免隐蔽和混乱，同时增加政府组织和干预，保证市场竞争秩序的稳定和社会公益因素的安全。该模式对改进河道采砂经营管理机制具有参考和借鉴意义。
参考文献：
[1]杨玲，王瑞.河道砂石资源经营机制探讨[J].中国水利，2012（10）： 39-41，45.
[2]马水山，吴志广.试论河道采砂管理与和谐社会建设[J].人民长江，2006，37（10）： 9-12，19.
[3]李德仁.长江河道采砂管理体制问题思考[J].中国水利，2010（18）： 51-52.
[4]周建春.长江鹅眉洲采砂经营权有偿出让分析[J].人民长江，2008，39（1）： 102-104.
[5]黄章羽，沈建良，文立军.长江河道采砂管理几个问题的思考[J].人民长江，2006，37（10）： 20-22，40.
Research on the Operation and Management Model of Sand and Stone Resources in the Yangtze River
Chu Xixi Zhou Feng
（River and Lake Protection and Construction Operation Safety Center of Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）
Abstract：This paper analyzes the sand and stone resources of the Yangtze River and their management characteristics，combined with the practical experience of sand mining management in the Yangtze River， analyzing the pros and cons of the two existing sand mining permit methods in the Yangtze River Basin， and proposing the separation mode of "purchase， transportation and sale". This model is based on the principles of “unified organization and leadership， unified mining and management， separation of harvesting and marketing， unified comprehensive law enforcement， and unified benefit distribution”. It has obvious ecological， social and economic benefits， and is designed to improve river sand mining. The management mechanism provides a new way of thinking.
Keywords： sandstone resources; operation and management; Yangtze River