论文部分内容阅读
摘要：一直以来市场都对ABO模式存在着不断的争论，但仍然没有阻碍它的不断应用和发展，尤其在如今日渐盛行的片区综合开发领域，ABO模式似乎已经被公认成了为数不多的推崇模式之一。在当前应当对ABO模式进行认真剖析，能够对ABO模式有一个客观、理性、清晰的认知，以避免在意识模糊时一步踏入违规禁地。典型的ABO模式是一种借以新名词而又重拾旧途的伪模式，其本质就是一种增加地方政府隐性债务的所谓创新模式。各地基础设施及公用事业领域项目在设计模式时，应理性看待ABO模式的本质特性，谨慎的使用ABO模式，避免在未来被认定为违规模式，而给项目的开展带来重创。
关键词：片区开发;ABO模式;隐性债务
中图分类号：F293 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2021）08-0070-73 收稿日期：2021-07-30
随着2017年以来我国对PPP、政府购买服务等模式的不断规范，触发了基础设施领域的投融资模式的新一轮的探索和创新。而在诸多创新模式中，AB0无疑成为了一个焦点模式。ABO（Authorize-Build-Operate）是指“授权-建设-运营”或者“授权经营”，在地方城市建设的实践中，比较有代表性的做法，是地方政府通过直接授权的方式，将城市建设某个行业、某个片区或者某个重大项目的建设和运营工作，交由本级政府下属的国有投资公司，并给予必要的资源和财政支持，这一揽子的授权和支持政策，通常体现为地方政府与城投企业之间签署的《授权经营协议》。虽然一直以来市场都对ABO模式存在着不断的争论，但仍然没有阻碍它的不断应用和发展，尤其在如今日渐盛行的片区综合开发领域，ABO模式似乎已经被公认成了为数不多的推崇模式之一。笔者在全国各地参与片区开发项目中，经常发现很多地方政府和社会资本方以ABO模式在实施，但是，当问及为何采用ABO模式时，几乎无人能够真正解释清楚，通常的理由就是借鉴他人经验。
正是基于此，笔者认为在当前应当对ABO模式进行认真剖析，能够对ABO模式有一个客观、理性、清晰的认知，以避免在意识模糊时一步踏入违规禁地。
本文的观点：典型的ABO模式（见下述）是一种本就不应该存在的，严重涉嫌违规的模式。
1 ABO模式的归纳
由于ABO模式至今为止并未被任何国家及地方的官方机构认可，实践中存在了多种不同的ABO模式，因此，本文在论述之前，有必要对市场中典型的ABO运作模式进行归纳，作为论述的基础。
1.1 ABO模式的常见形式
首先，由地方政府以ABO模式授权本地国有企业开展基础设施类项目（当前尤以片区综合开发最为流行），并根据绩效考核结果按照约定向本地国有企业支付ABO服务费，这种服务费既可能是来自于财政全额付费，也可能是财政差额付费。其次，本地国有企业通常再将项目以公开竞争方式委托社会资本方投资、建设、运营。此时社会资本方既可能自行出资，也可能与国有企业合资成立项目公司。第三，ABO模式针对的项目，以基础设施及公共事业领域为主，尤其是非经营性项目的建设比重明显过大，投资收益明显不匹配。ABO模式图解如图1。
1.2 对典型ABO模式的若干说明
（1）图1详解②中，本项目自身收益往往明显不足以弥补社会资本方的投资回报，因此，社会资本方/项目公司的收益主要依赖于本地国有企业的支付。（2）图1详解①中，本地国有企业以政府融资平台公司居多，自身拥有的经营性项目明显缺乏，因此，国有企业若想有足够资金支付给社会资本方/项目公司，则必然主要依赖于政府的财政付费（即ABO服务费）。（3） ABO模式中，政府是与本地国有企业之间发生的法律关系（因此，也有人将所谓的ABO模式描述为“公公合作”），而并没有直接与社会资本方发生法律关系，因此，从形式上看，似乎阻断了政府向社会资本方的财政付款义务。（4）由于项目自身收益甚微或者完全没有收益（例如土地一级开发、非经营性项目建设），社会资本方/项目公司的所谓“投资”其实并非真正的投资，而是一种“融资”行为（即借款行为）。故此，也就形成了实践中社会资本方/项目公司的收益模式绝大部分为“投资本金加固定收益”。由此，也就形成了一个法律事实：社会资本方/项目公司实际上是债权人身份，本地国有企业在项目建设中形成了举债事实。（即图1详解②）为使本文论述具有逻辑性，我们将以上述模式为ABO模式的典型模式，对于其他市场上出现的ABO模式，我们将不再论述。
2 ABO模式的涉嫌违规问题
在我国地方政府基础设施建设和公用事业领域，防范地方政府隐性债务风险无疑是纲领性政策规定。任何没有被国家认可的，表面上看因公益性项目而形成的债务由地方国有企业承担而与政府无关，但从实质上看仍然依赖于财政资金支付的模式，将被认定为形成了政府隐性债务。在ABO模式下，政府的财政资金支付主要有两种方式，一是政府全額付费，二是政府差额付费（包括财政补贴、投资补助等财政可行性缺口补助形式）。我们分别进行讨论。
政府全额付费除政府直接投资外，合规的政府全额付费模式主要包括以下两种：（1）PPP模式。在合规的PPP模式下，政府的付费被明确认定为合规模式，而不增加隐性债务。鉴于ABO模式从流程上与PPP模式差别很大，因此不应将ABO模式归为PPP模式的范畴。（2）政府购买服务模式，但是此模式中不能包括建设工程等项目。对比以上两种情形，我们可以认定，政府全额付费形式下的ABO模式：1）从第一层政府与地方国有企业之间的法律关系看（即上述①环节），其本质就是违规的政府购买服务。即，政府有关部门作为购买主体，地方国有企业作为承接主体。项目中含有大量的基础设施建设项目和“运营维护”服务，同时，其中所谓的绩效考核本质上也就是政府购买服务模式下对承接主体的绩效考核。因此，这是一种典型的将“工程”和“服务”打包而由政府付费的模式，不能因为该项目称谓“ABO模式”而非称之为“政府购买服务”，就否认了它的本质属性。2）由于第二层中地方国有企业已经形成了举债事实（即上述②环节），因此，项目的整个流程可以很明显看出：社会资本方/项目公司借款给地方国有企业，而最终地方政府以ABO服务费的形式支付了这笔费用，因此，这明显是一种对于没有收益的项目实际上依靠财政资金支付的形式，因此，很明确的应当被认定为政府隐性债务。 政府差额付费合规的政府差额付费模式情况较为复杂，我们可以分以下情形讨论（在此不考虑政府以资本金形式对项目前期注入的情形）：（1）在政府与社会资本方直接合作的情形下。当前的合规模式体现为 PPP模式与特许经营模式。由于ABO模式下，社会资本方/项目公司是与国有企业直接发生的法律关系，而并未与政府直接发生关系，因此，ABO模式也显然不属于上述中任何一种。（2）在先由政府与本地国有企业合作，而后国有企业再与社会资本方合作的情形下。在基础设施和公共事业领域，国家当然也鼓励本地国有企业以“企业投资项目”参与投资并获得收益，收益不足时财政给予必要补贴，例如在我国当前片区开发领域重点推广的县城新型城镇化建设、城市更新、老旧小区改造等项目中使用。但是，在企业投资项目中的使用财政补贴必须要注意到：第一，必须基于真实的“企业投资项目”。若项目的真实经营收益很少，大量都是征地拆迁、基础设施建设等投入，经营收益仅仅是简单包装和点缀，这显然从商业投资角度缺少逻辑性，不属于真实的企业投资项目，项目所谓收益必然绝大部分最终来自于财政资金支付。第二，实践中此类企业投资项目的投资主体通常是本地融资平台公司，其自身有效资产、资金规模和经营性收入均非常匮乏，因此，进一步说，即便是国有企业想自行承担项目支出（而不用政府最终支付），但是实际上国有企业也根本无能为力。因此穿透看，项目的支出责任必定仍然是绝大部分来自于财政资金（财政资金向国有企业的支付形式在所不問）。第三，从另一个角度，在涉及到征地拆迁等片区开发类项目中，ABO模式与我国土地储备管理的规定更是背道而驰，在土地储备贷款方式终结后，又“开辟”了社会投资人筹集土地储备主要资金来源的新道路，这显然是变相与国家的土地储备融资政策相违背。因此，根据上述分析，国有企业采用“企业投资项目”立项，实际上就是借企业投资名义，行财政付费之实。其本质就是一种借用了PPP模式和特许经营模式的运作理念下的变种模式，从而应被认定为政府隐性债务。综上政府全额付费和政府差额付费两种情形看，所谓的ABO模式，既绕开了财政支付的物有所值评价，更是绕开了对财政承受能力的监管，让ABO模式成为了地方财政再次任意自由承诺支出的借口，其违规行径显露无疑。
3 ABO模式的合规可能性
从严谨角度看，我们并不否认，当地方国有企业或社会资本方开展公益性项目（包括片区综合开发）时，若项目自身收益属于合理范畴（例如项目的经营性收益超过了财政补贴额度）、地方国有企业足够强大，在经过合理包装后，所谓的ABO模式是可以避免违规之嫌的。但是，应当指出：（1）至少到现在，几乎没有哪个项目能够符合这种条件。目前几乎所有的ABO模式的初衷就是解决我们上述谈到的典型ABO模式下的严重缺乏经营性收益的项目类型;（2）即便是出现这种情况，政府的财政补贴也不是基于ABO模式的原因（即，不是因为ABO模式才实施的财政补贴，这与基于PPP、特许经营等国家明确认可的模式完全不同），而是基于项目本身属于国家鼓励、许可的项目，而自然可以获得一定的财政补贴;或者是基于国有企业自身足以支撑住投资总额，完全是通过合法合规的方式承担公益性支出。
综上所述，典型的ABO模式，实则上就是一种借以新名词而又重拾旧途的伪模式，其本质就是一种增加地方政府隐性债务的所谓创新模式。我们建议各地基础设施及公用事业领域项目在设计模式时，应理性看待ABO模式的本质特性，谨慎的使用ABO模式，避免在未来被认定为违规模式，而给项目的开展带来重创。
关键词：片区开发;ABO模式;隐性债务
中图分类号：F293 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2021）08-0070-73 收稿日期：2021-07-30
随着2017年以来我国对PPP、政府购买服务等模式的不断规范，触发了基础设施领域的投融资模式的新一轮的探索和创新。而在诸多创新模式中，AB0无疑成为了一个焦点模式。ABO（Authorize-Build-Operate）是指“授权-建设-运营”或者“授权经营”，在地方城市建设的实践中，比较有代表性的做法，是地方政府通过直接授权的方式，将城市建设某个行业、某个片区或者某个重大项目的建设和运营工作，交由本级政府下属的国有投资公司，并给予必要的资源和财政支持，这一揽子的授权和支持政策，通常体现为地方政府与城投企业之间签署的《授权经营协议》。虽然一直以来市场都对ABO模式存在着不断的争论，但仍然没有阻碍它的不断应用和发展，尤其在如今日渐盛行的片区综合开发领域，ABO模式似乎已经被公认成了为数不多的推崇模式之一。笔者在全国各地参与片区开发项目中，经常发现很多地方政府和社会资本方以ABO模式在实施，但是，当问及为何采用ABO模式时，几乎无人能够真正解释清楚，通常的理由就是借鉴他人经验。
正是基于此，笔者认为在当前应当对ABO模式进行认真剖析，能够对ABO模式有一个客观、理性、清晰的认知，以避免在意识模糊时一步踏入违规禁地。
本文的观点：典型的ABO模式（见下述）是一种本就不应该存在的，严重涉嫌违规的模式。
1 ABO模式的归纳
由于ABO模式至今为止并未被任何国家及地方的官方机构认可，实践中存在了多种不同的ABO模式，因此，本文在论述之前，有必要对市场中典型的ABO运作模式进行归纳，作为论述的基础。
1.1 ABO模式的常见形式
首先，由地方政府以ABO模式授权本地国有企业开展基础设施类项目（当前尤以片区综合开发最为流行），并根据绩效考核结果按照约定向本地国有企业支付ABO服务费，这种服务费既可能是来自于财政全额付费，也可能是财政差额付费。其次，本地国有企业通常再将项目以公开竞争方式委托社会资本方投资、建设、运营。此时社会资本方既可能自行出资，也可能与国有企业合资成立项目公司。第三，ABO模式针对的项目，以基础设施及公共事业领域为主，尤其是非经营性项目的建设比重明显过大，投资收益明显不匹配。ABO模式图解如图1。
1.2 对典型ABO模式的若干说明
（1）图1详解②中，本项目自身收益往往明显不足以弥补社会资本方的投资回报，因此，社会资本方/项目公司的收益主要依赖于本地国有企业的支付。（2）图1详解①中，本地国有企业以政府融资平台公司居多，自身拥有的经营性项目明显缺乏，因此，国有企业若想有足够资金支付给社会资本方/项目公司，则必然主要依赖于政府的财政付费（即ABO服务费）。（3） ABO模式中，政府是与本地国有企业之间发生的法律关系（因此，也有人将所谓的ABO模式描述为“公公合作”），而并没有直接与社会资本方发生法律关系，因此，从形式上看，似乎阻断了政府向社会资本方的财政付款义务。（4）由于项目自身收益甚微或者完全没有收益（例如土地一级开发、非经营性项目建设），社会资本方/项目公司的所谓“投资”其实并非真正的投资，而是一种“融资”行为（即借款行为）。故此，也就形成了实践中社会资本方/项目公司的收益模式绝大部分为“投资本金加固定收益”。由此，也就形成了一个法律事实：社会资本方/项目公司实际上是债权人身份，本地国有企业在项目建设中形成了举债事实。（即图1详解②）为使本文论述具有逻辑性，我们将以上述模式为ABO模式的典型模式，对于其他市场上出现的ABO模式，我们将不再论述。
2 ABO模式的涉嫌违规问题
在我国地方政府基础设施建设和公用事业领域，防范地方政府隐性债务风险无疑是纲领性政策规定。任何没有被国家认可的，表面上看因公益性项目而形成的债务由地方国有企业承担而与政府无关，但从实质上看仍然依赖于财政资金支付的模式，将被认定为形成了政府隐性债务。在ABO模式下，政府的财政资金支付主要有两种方式，一是政府全額付费，二是政府差额付费（包括财政补贴、投资补助等财政可行性缺口补助形式）。我们分别进行讨论。
政府全额付费除政府直接投资外，合规的政府全额付费模式主要包括以下两种：（1）PPP模式。在合规的PPP模式下，政府的付费被明确认定为合规模式，而不增加隐性债务。鉴于ABO模式从流程上与PPP模式差别很大，因此不应将ABO模式归为PPP模式的范畴。（2）政府购买服务模式，但是此模式中不能包括建设工程等项目。对比以上两种情形，我们可以认定，政府全额付费形式下的ABO模式：1）从第一层政府与地方国有企业之间的法律关系看（即上述①环节），其本质就是违规的政府购买服务。即，政府有关部门作为购买主体，地方国有企业作为承接主体。项目中含有大量的基础设施建设项目和“运营维护”服务，同时，其中所谓的绩效考核本质上也就是政府购买服务模式下对承接主体的绩效考核。因此，这是一种典型的将“工程”和“服务”打包而由政府付费的模式，不能因为该项目称谓“ABO模式”而非称之为“政府购买服务”，就否认了它的本质属性。2）由于第二层中地方国有企业已经形成了举债事实（即上述②环节），因此，项目的整个流程可以很明显看出：社会资本方/项目公司借款给地方国有企业，而最终地方政府以ABO服务费的形式支付了这笔费用，因此，这明显是一种对于没有收益的项目实际上依靠财政资金支付的形式，因此，很明确的应当被认定为政府隐性债务。 政府差额付费合规的政府差额付费模式情况较为复杂，我们可以分以下情形讨论（在此不考虑政府以资本金形式对项目前期注入的情形）：（1）在政府与社会资本方直接合作的情形下。当前的合规模式体现为 PPP模式与特许经营模式。由于ABO模式下，社会资本方/项目公司是与国有企业直接发生的法律关系，而并未与政府直接发生关系，因此，ABO模式也显然不属于上述中任何一种。（2）在先由政府与本地国有企业合作，而后国有企业再与社会资本方合作的情形下。在基础设施和公共事业领域，国家当然也鼓励本地国有企业以“企业投资项目”参与投资并获得收益，收益不足时财政给予必要补贴，例如在我国当前片区开发领域重点推广的县城新型城镇化建设、城市更新、老旧小区改造等项目中使用。但是，在企业投资项目中的使用财政补贴必须要注意到：第一，必须基于真实的“企业投资项目”。若项目的真实经营收益很少，大量都是征地拆迁、基础设施建设等投入，经营收益仅仅是简单包装和点缀，这显然从商业投资角度缺少逻辑性，不属于真实的企业投资项目，项目所谓收益必然绝大部分最终来自于财政资金支付。第二，实践中此类企业投资项目的投资主体通常是本地融资平台公司，其自身有效资产、资金规模和经营性收入均非常匮乏，因此，进一步说，即便是国有企业想自行承担项目支出（而不用政府最终支付），但是实际上国有企业也根本无能为力。因此穿透看，项目的支出责任必定仍然是绝大部分来自于财政资金（财政资金向国有企业的支付形式在所不問）。第三，从另一个角度，在涉及到征地拆迁等片区开发类项目中，ABO模式与我国土地储备管理的规定更是背道而驰，在土地储备贷款方式终结后，又“开辟”了社会投资人筹集土地储备主要资金来源的新道路，这显然是变相与国家的土地储备融资政策相违背。因此，根据上述分析，国有企业采用“企业投资项目”立项，实际上就是借企业投资名义，行财政付费之实。其本质就是一种借用了PPP模式和特许经营模式的运作理念下的变种模式，从而应被认定为政府隐性债务。综上政府全额付费和政府差额付费两种情形看，所谓的ABO模式，既绕开了财政支付的物有所值评价，更是绕开了对财政承受能力的监管，让ABO模式成为了地方财政再次任意自由承诺支出的借口，其违规行径显露无疑。
3 ABO模式的合规可能性
从严谨角度看，我们并不否认，当地方国有企业或社会资本方开展公益性项目（包括片区综合开发）时，若项目自身收益属于合理范畴（例如项目的经营性收益超过了财政补贴额度）、地方国有企业足够强大，在经过合理包装后，所谓的ABO模式是可以避免违规之嫌的。但是，应当指出：（1）至少到现在，几乎没有哪个项目能够符合这种条件。目前几乎所有的ABO模式的初衷就是解决我们上述谈到的典型ABO模式下的严重缺乏经营性收益的项目类型;（2）即便是出现这种情况，政府的财政补贴也不是基于ABO模式的原因（即，不是因为ABO模式才实施的财政补贴，这与基于PPP、特许经营等国家明确认可的模式完全不同），而是基于项目本身属于国家鼓励、许可的项目，而自然可以获得一定的财政补贴;或者是基于国有企业自身足以支撑住投资总额，完全是通过合法合规的方式承担公益性支出。
综上所述，典型的ABO模式，实则上就是一种借以新名词而又重拾旧途的伪模式，其本质就是一种增加地方政府隐性债务的所谓创新模式。我们建议各地基础设施及公用事业领域项目在设计模式时，应理性看待ABO模式的本质特性，谨慎的使用ABO模式，避免在未来被认定为违规模式，而给项目的开展带来重创。