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【摘要】由于受农村内部和外部多重利益诉求的影响，农村土地问题极易引起纠纷。2010年1月1日《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》开始实施，为通过仲裁途径解决此类纠纷提供了法律依据。在此背景下着重分析我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度的特点并提出完善建议具有重要意义。
【关键词】农村土地承包 经营纠纷 仲裁制度 特点
农村土地承包经营纠纷现状
农村土地是广大农民赖以生存的基础和条件，农村土地承包经营权是广大农民最基本的权利。近些年，随着农村经济的发展，农村土地承包经营纠纷大大增加，主要类型包括承包合同履行纠纷、承包合同效力纠纷和侵占土地使用权纠纷。其中以第一类纠纷居多，主要表现在违法收回已经发给农户的承包地；利用职权变更解除承包合同；随意提高承包费；强制收回农民承包地进行土地流转；强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等。
这些纠纷多发生在村委会、村小组等集体经济组织与自然人之间，且具有很强的季节性和规律性，农民春播或秋种的时候以及村委会等农村集体经济组织领导班子更换的时候较易发生。究其原因，一方面是农民的法律意识淡薄，坚持采用传统的土地承包方式，没有合同依据或不按照合同及时履行；另一方面是农村集体经济组织徇私舞弊，侵害承包户的利益。针对农村土地承包经营纠纷的特殊性，需要寻求更为合理的纠纷解决方式。
农村土地承包经营纠纷仲裁制度特点分析
在农村，受到传统意识的影响，许多农民不希望通过诉讼途径解决纠纷，协商、调解及仲裁成为解决农村土地承包经营纠纷的主流。从20世纪90年代，全国各地就开始尝试用仲裁方式解决此类纠纷，直至2010年1月1日《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（以下简称《土地承包纠纷仲裁法》）正式实施。该法对仲裁机构的设置、仲裁程序、仲裁裁决效力等都作出了明确的规定，为通过仲裁方式解决农村土地承包经营纠纷提供了可靠的法律依据，并基本确立了我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度，该制度与商事仲裁制度以及劳动争议仲裁制度相比，存在很大差异，具有显著特点：
无须仲裁协议，具有行政性与法定性。农村土地承包经营纠纷仲裁不同于商事纠纷仲裁，而是类似于劳动争议仲裁，具有一定的行政性质。农村土地承包经营纠纷仲裁和劳动争议仲裁都无须争议双方作出仲裁的约定，其中任何一方都可以要求通过仲裁方式或诉讼方式解决纠纷，即使选择了仲裁，也不会排除法院的管辖，任何一方如果对仲裁结果不满意，还可以再到人民法院进行诉讼。而正是因为农村土地承包经营纠纷仲裁无须仲裁协议，使得这类纠纷的仲裁具有了很强的行政性和法定性，具体体现在：
对于可仲裁的农村土地承包经营纠纷的范围需要法律进行严格限定。《土地承包纠纷仲裁法》第二条第二款运用不完全列举的方式明确规定可提交仲裁的纠纷范围，明确提及的有四大类，即：一是与农村土地承包合同相关的纠纷；二是因农村土地流转发生的纠纷；三是因承包地收回、调整而发生的纠纷；四是因农村土地承包经营权确权和侵权发生的纠纷；同时，还对可调整的纠纷范围作了“其他”类的概括性规定，条件是符合法律法规的规定。这就需要仲裁委员会在受理案件时，对纠纷性质进行严格的甄别审查，将不具有可仲裁性的纠纷排除在外。此外该法第二条第三款还作出了直接的排除性规定，将因征收集体土地及其补偿发生的纠纷排除在仲裁委员会的受理范围之外，建议这一类纠纷通过其他的法律途径加以解决。
对于仲裁委员会的选定需要按照法律的规定，符合管辖的要求。商事仲裁中，仲裁委员会可以由争议双方根据协议履行的情况自由选定，而《土地承包纠纷仲裁法》第二十一条提及农村土地承包经营纠纷仲裁应当向“纠纷涉及的土地所在地”的仲裁委员会申请仲裁。由于此类纠纷以土地为标的物，土地属于一种不动产，故由土地所在地的仲裁委员会管辖符合法律的一般规定，也更有利于纠纷的解决。
对于仲裁中第三人的法律地位等需要法律予以确认。商事仲裁中，仲裁为双方合意，其效力不及于第三人。而《土地承包纠纷仲裁法》第十九条第二款作出了类似于诉讼中第三人的规定，允许“与案件处理结果有利害关系”的第三人可以通过自行申请或通过仲裁委员会依职权通知的方式参加仲裁。这不仅确立了其第三人的法律地位，同时确立了涉及第三人利益的仲裁裁决对第三人的法律效力。
仲裁委员会的设立依政府指导，组成人员多样，具有广泛性与代表性。我国商事仲裁机构的设立一般不像法院那样受到行政区域的限制，而农村土地承包仲裁委员会的设立在法律上也只规定其受当地人民政府的指导，不受政府干预。无需按照管辖层层设立，也不强行设立，主要是根据农村的实际需要，可以在县和不设区的市设立，也可以在设区的市或者其市辖区设立，宗旨在于解决实际的农村土地承包纠纷。
而在仲裁委员会的组成人员上，凸显了广泛性，由当地人民政府及其有关部门代表、有关人民团体代表、农村集体经济组织代表、农民代表和法律、经济等相关专业人员兼任组成，这里还尤其强调了农民代表和专业人员在组成人员中的比例，即不得少于二分之一。这种规定能充分保障农村土地承包经营纠纷仲裁的公正公平性和专业性，使其能真正反应农民心声，维护农民权利。
进行公开开庭审理，具有公示性。商事仲裁之所以被越来越多的商事纠纷主体选中作为其解决纠纷的方式，其中很重要的原因在于商事仲裁采用不公开开庭审理的方式，能最大限度地保护商事主体的秘密，有利于今后的商事交往。而《土地承包纠纷仲裁法》规定了农村土地承包经营纠纷仲裁“应当”公开开庭审理，除非涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，或者充分体现当事人的意思自治，由当事人约定不公开审理。这主要是因为公开的开庭审理可以为此类案件的预防起到警示和公示的作用，农民也可以学会利用法律的武器保护自己的合法权益。
鉴于这种开庭的公开性，在开庭的地点的选择上也有一定的灵活性，既可以在“纠纷涉及的土地所在地”的乡（镇）或者村进行，也可以在仲裁委员会所在地进行。当事人如果要求在乡（镇）或者村开庭的，就“应当”将地点选择在该乡（镇）或者村。因为此类仲裁的“因地制宜”，贴近生活，其更容易被农民所接受，解决纠纷效果显著。 坚持调解与仲裁相结合原则，具有可操作性。在这一点上，农村土地承包经营纠纷仲裁类似于劳动争议仲裁，都将“调解”与“仲裁”一齐入律，比较重视在解决此类纠纷过程中调解与仲裁互相协调，共同作用。《土地承包纠纷仲裁法》不仅在第二章中对“调解”进行了专门规定，还强调了仲裁庭在解决纠纷过程中“应当”进行调解，即调解为仲裁中的必经程序，如果达成调解协议，制作调解书；如果调解不成，及时作出仲裁裁决。这种相结合的模式，很多时候不会影响集体经济组织内部成员之间的关系，具有可操作性，更容易促成纠纷的最终解决。
仲裁裁决依据法律和国家政策，具有可执行性。此类仲裁裁决的作出，坚持“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，尊重事实，遵循法律。在土地承包经营方面，由于国家政策给予了极大的扶持与引导，所以有时“国家政策”也会成为裁决的依据。此外，当事人如果不服仲裁裁决，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书将发生法律效力，如果一方当事人不按期履行，另一方当事人可以向被申请人住所地或者财产所在地的基层人民法院申请执行。通过法院实现仲裁裁决的约束力，最终促成纠纷的真正解决。
不向当事人收取费用，具有便民性。《土地承包纠纷仲裁法》第五十二条明确规定此类仲裁“不得向当事人收取费用……”，这与劳动争议仲裁一样，由于其带有典型的行政色彩，一般都不收费，由财政预算对仲裁工作提供保障。这种做法是从农民的切身利益出发，极大地节省了解决纠纷的财力和物力，具有很强的便民性。
农村土地承包经营纠纷仲裁制度完善对策
结合农村实际来看，发挥仲裁制度的特殊性来解决农村土地承包经营纠纷具有一定优势，但该制度仍需不断完善。首先，细化相关法律规定。如第十三条规定了农村土地承包委员会中应有农民代表组成，体现了广泛性，但仲裁毕竟是为了解决纠纷，需要一定的专业知识，究竟“农民代表”需要具备什么样的条件、如何进行培训需要进一步明确；同时该条中将“农民代表”与“专业人员”人数一起界定为不少于二分之一，如何真正确保农民代表数量仍需斟酌；其次，发挥政府职能作用。相关政府部门需要积极出台相关政策指导规范农村土地承包过程中的各项工作，如制定统一合同文本、统一进行土地承包确权、规范土地流转流程、进行仲裁委员会组成人员筛选等，一方面从源头上避免此类纠纷发生，另一方面在纠纷发生时会积极推进仲裁制度的实施；最后，提高农民法律意识。通过适当形式的法律宣传，为广大农民“赋能”，引导农民严格按照法律规定及法律程序进行土地承包经营，提高法律意识，学会用法律武器保护自己，从而维护农民土地权益，实现农村的和谐稳定。
【作者单位：大连大学法学院】
责编/刘国菊（实习）
【关键词】农村土地承包 经营纠纷 仲裁制度 特点
农村土地承包经营纠纷现状
农村土地是广大农民赖以生存的基础和条件，农村土地承包经营权是广大农民最基本的权利。近些年，随着农村经济的发展，农村土地承包经营纠纷大大增加，主要类型包括承包合同履行纠纷、承包合同效力纠纷和侵占土地使用权纠纷。其中以第一类纠纷居多，主要表现在违法收回已经发给农户的承包地；利用职权变更解除承包合同；随意提高承包费；强制收回农民承包地进行土地流转；强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等。
这些纠纷多发生在村委会、村小组等集体经济组织与自然人之间，且具有很强的季节性和规律性，农民春播或秋种的时候以及村委会等农村集体经济组织领导班子更换的时候较易发生。究其原因，一方面是农民的法律意识淡薄，坚持采用传统的土地承包方式，没有合同依据或不按照合同及时履行；另一方面是农村集体经济组织徇私舞弊，侵害承包户的利益。针对农村土地承包经营纠纷的特殊性，需要寻求更为合理的纠纷解决方式。
农村土地承包经营纠纷仲裁制度特点分析
在农村，受到传统意识的影响，许多农民不希望通过诉讼途径解决纠纷，协商、调解及仲裁成为解决农村土地承包经营纠纷的主流。从20世纪90年代，全国各地就开始尝试用仲裁方式解决此类纠纷，直至2010年1月1日《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（以下简称《土地承包纠纷仲裁法》）正式实施。该法对仲裁机构的设置、仲裁程序、仲裁裁决效力等都作出了明确的规定，为通过仲裁方式解决农村土地承包经营纠纷提供了可靠的法律依据，并基本确立了我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度，该制度与商事仲裁制度以及劳动争议仲裁制度相比，存在很大差异，具有显著特点：
无须仲裁协议，具有行政性与法定性。农村土地承包经营纠纷仲裁不同于商事纠纷仲裁，而是类似于劳动争议仲裁，具有一定的行政性质。农村土地承包经营纠纷仲裁和劳动争议仲裁都无须争议双方作出仲裁的约定，其中任何一方都可以要求通过仲裁方式或诉讼方式解决纠纷，即使选择了仲裁，也不会排除法院的管辖，任何一方如果对仲裁结果不满意，还可以再到人民法院进行诉讼。而正是因为农村土地承包经营纠纷仲裁无须仲裁协议，使得这类纠纷的仲裁具有了很强的行政性和法定性，具体体现在：
对于可仲裁的农村土地承包经营纠纷的范围需要法律进行严格限定。《土地承包纠纷仲裁法》第二条第二款运用不完全列举的方式明确规定可提交仲裁的纠纷范围，明确提及的有四大类，即：一是与农村土地承包合同相关的纠纷；二是因农村土地流转发生的纠纷；三是因承包地收回、调整而发生的纠纷；四是因农村土地承包经营权确权和侵权发生的纠纷；同时，还对可调整的纠纷范围作了“其他”类的概括性规定，条件是符合法律法规的规定。这就需要仲裁委员会在受理案件时，对纠纷性质进行严格的甄别审查，将不具有可仲裁性的纠纷排除在外。此外该法第二条第三款还作出了直接的排除性规定，将因征收集体土地及其补偿发生的纠纷排除在仲裁委员会的受理范围之外，建议这一类纠纷通过其他的法律途径加以解决。
对于仲裁委员会的选定需要按照法律的规定，符合管辖的要求。商事仲裁中，仲裁委员会可以由争议双方根据协议履行的情况自由选定，而《土地承包纠纷仲裁法》第二十一条提及农村土地承包经营纠纷仲裁应当向“纠纷涉及的土地所在地”的仲裁委员会申请仲裁。由于此类纠纷以土地为标的物，土地属于一种不动产，故由土地所在地的仲裁委员会管辖符合法律的一般规定，也更有利于纠纷的解决。
对于仲裁中第三人的法律地位等需要法律予以确认。商事仲裁中，仲裁为双方合意，其效力不及于第三人。而《土地承包纠纷仲裁法》第十九条第二款作出了类似于诉讼中第三人的规定，允许“与案件处理结果有利害关系”的第三人可以通过自行申请或通过仲裁委员会依职权通知的方式参加仲裁。这不仅确立了其第三人的法律地位，同时确立了涉及第三人利益的仲裁裁决对第三人的法律效力。
仲裁委员会的设立依政府指导，组成人员多样，具有广泛性与代表性。我国商事仲裁机构的设立一般不像法院那样受到行政区域的限制，而农村土地承包仲裁委员会的设立在法律上也只规定其受当地人民政府的指导，不受政府干预。无需按照管辖层层设立，也不强行设立，主要是根据农村的实际需要，可以在县和不设区的市设立，也可以在设区的市或者其市辖区设立，宗旨在于解决实际的农村土地承包纠纷。
而在仲裁委员会的组成人员上，凸显了广泛性，由当地人民政府及其有关部门代表、有关人民团体代表、农村集体经济组织代表、农民代表和法律、经济等相关专业人员兼任组成，这里还尤其强调了农民代表和专业人员在组成人员中的比例，即不得少于二分之一。这种规定能充分保障农村土地承包经营纠纷仲裁的公正公平性和专业性，使其能真正反应农民心声，维护农民权利。
进行公开开庭审理，具有公示性。商事仲裁之所以被越来越多的商事纠纷主体选中作为其解决纠纷的方式，其中很重要的原因在于商事仲裁采用不公开开庭审理的方式，能最大限度地保护商事主体的秘密，有利于今后的商事交往。而《土地承包纠纷仲裁法》规定了农村土地承包经营纠纷仲裁“应当”公开开庭审理，除非涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，或者充分体现当事人的意思自治，由当事人约定不公开审理。这主要是因为公开的开庭审理可以为此类案件的预防起到警示和公示的作用，农民也可以学会利用法律的武器保护自己的合法权益。
鉴于这种开庭的公开性，在开庭的地点的选择上也有一定的灵活性，既可以在“纠纷涉及的土地所在地”的乡（镇）或者村进行，也可以在仲裁委员会所在地进行。当事人如果要求在乡（镇）或者村开庭的，就“应当”将地点选择在该乡（镇）或者村。因为此类仲裁的“因地制宜”，贴近生活，其更容易被农民所接受，解决纠纷效果显著。 坚持调解与仲裁相结合原则，具有可操作性。在这一点上，农村土地承包经营纠纷仲裁类似于劳动争议仲裁，都将“调解”与“仲裁”一齐入律，比较重视在解决此类纠纷过程中调解与仲裁互相协调，共同作用。《土地承包纠纷仲裁法》不仅在第二章中对“调解”进行了专门规定，还强调了仲裁庭在解决纠纷过程中“应当”进行调解，即调解为仲裁中的必经程序，如果达成调解协议，制作调解书；如果调解不成，及时作出仲裁裁决。这种相结合的模式，很多时候不会影响集体经济组织内部成员之间的关系，具有可操作性，更容易促成纠纷的最终解决。
仲裁裁决依据法律和国家政策，具有可执行性。此类仲裁裁决的作出，坚持“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，尊重事实，遵循法律。在土地承包经营方面，由于国家政策给予了极大的扶持与引导，所以有时“国家政策”也会成为裁决的依据。此外，当事人如果不服仲裁裁决，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书将发生法律效力，如果一方当事人不按期履行，另一方当事人可以向被申请人住所地或者财产所在地的基层人民法院申请执行。通过法院实现仲裁裁决的约束力，最终促成纠纷的真正解决。
不向当事人收取费用，具有便民性。《土地承包纠纷仲裁法》第五十二条明确规定此类仲裁“不得向当事人收取费用……”，这与劳动争议仲裁一样，由于其带有典型的行政色彩，一般都不收费，由财政预算对仲裁工作提供保障。这种做法是从农民的切身利益出发，极大地节省了解决纠纷的财力和物力，具有很强的便民性。
农村土地承包经营纠纷仲裁制度完善对策
结合农村实际来看，发挥仲裁制度的特殊性来解决农村土地承包经营纠纷具有一定优势，但该制度仍需不断完善。首先，细化相关法律规定。如第十三条规定了农村土地承包委员会中应有农民代表组成，体现了广泛性，但仲裁毕竟是为了解决纠纷，需要一定的专业知识，究竟“农民代表”需要具备什么样的条件、如何进行培训需要进一步明确；同时该条中将“农民代表”与“专业人员”人数一起界定为不少于二分之一，如何真正确保农民代表数量仍需斟酌；其次，发挥政府职能作用。相关政府部门需要积极出台相关政策指导规范农村土地承包过程中的各项工作，如制定统一合同文本、统一进行土地承包确权、规范土地流转流程、进行仲裁委员会组成人员筛选等，一方面从源头上避免此类纠纷发生，另一方面在纠纷发生时会积极推进仲裁制度的实施；最后，提高农民法律意识。通过适当形式的法律宣传，为广大农民“赋能”，引导农民严格按照法律规定及法律程序进行土地承包经营，提高法律意识，学会用法律武器保护自己，从而维护农民土地权益，实现农村的和谐稳定。
【作者单位：大连大学法学院】
责编/刘国菊（实习）