对纳税人而言,最关心的不外是政府打算做什么、正在做什么、做了什么。每年《政府工作报告》就是要回答纳税人上述三问。不论是用文字、数字、图表或符号,其目的都是让纳税人了解政府行为,以进一步纳税支持政府的下一步行为。
　　
　　当然,由于中国地域庞大,所需改革之事繁多,预算改革难以一帆风顺。贫富差距、教育医疗、人口老龄化等一系列问题,使得政府行政能力日益受到挑战。
　　
　　毫无疑问,政府需要处理的事务随着经济社会的发展,将会变得越来越复杂。这或许也是造成目前预算制度混乱不堪,且形同虚设的原因之一。
　　
　　此情此景与美国进步时代(1890年-1920年)相较,何其相似。中国的发展到了一个临界点上,仅用经济增长换取政治稳定的做法不可持续,政府改革势在必行,而预算制度又是政府改革中重要一环。目前预算模糊不清、纳税人围观又不明,不改革也将不足以应付未来经济增长、社会变革和行政改善的要求。
　　
　　预算制度何以如此重要?
　　
　　一来,预算制度是一项技术性改进,以提高政府行政的效率。政府会计制度的大规模实施最重要的是有助于防止腐败,而腐败被看做是阻碍政府行政效率的罪魁祸首。将政府行为的成本数字化,这将有助于稳定纳税人的纳税行为,获得稳定的财政收入。
　　
　　二来,预算制度又不仅仅是数字的汇总,还涉及将政府变成一个“看得见、可问责”的政府,这涉及政府与纳税人关系的重构问题。政府部门的工作作风有所改善,但“门难进、脸难看”的现象未有全局改善,公仆与主人的关系在政府与纳税人之间甚至被颠倒重置。而政府行政分支如果不能获得纳税人的支持,始终处于一种紧张的矛盾状态,将会危害和谐与稳定。
　　
　　预算制度如此重要,改革又当从何入手?美国进步时代的政府预算改革或可借鉴。
　　
　　首先,有识之士威廉艾伦、亨利布鲁埃尔和弗雷德里克克里夫兰等人组成的著名ABC小组(由三人姓氏的首字母组成)提供了预算改革的思想资源。他们界定了预算的意义和目标,并将预算改革从纽约推至全美国。
　　
　　其次,美国进步时代的预算改革由“纽约市政研究局”这样的公共机构来推动,其独立政府之身份是推动可信政府预算改革的重要保证。最后,预算制度的试点改革从纽约开始。作为经济上成功的城市可以作为其他城市效仿的样本。
　　
　　中国学界对预算制度改革的呼声不断,用预算界定政府的边界也成为共识。中国过往试點改革的经验也相当成功,因此有理由期待中国预算改革尽快推行试点,为未来发展提供有效的政府支持。■
　　
　　作者为上海金融与法律研究院研究员