进入20世纪90年代以来，我国不仅接连发生重大的自然灾害，而且随着社会转型，几乎在各个领域都发生了不同程度的公共危机事件。根据世界发展进程的客观规律，一个国家发展到人均GDPS00美元至3000美元时，往往是人口、资源、环境、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期，比较容易造成社会秩序、经济失调、心理失衡、伦理失范等问题，形成一些不稳定因素，因此各类群体性事件、安全事故、黑社会犯罪团伙所制造的一些事件以及敌对分子的破坏活动不断出现。因此，加强政府公共危机管理，提升管理能力刻不容缓。本文在分析我国当前公共安全形势的基础上，对我国政府在危机管理过程中存在的一些问题进行初步探讨。
　　
　　相关概念
　　
　　(一)公共危机的概念和特征
　　从美国“9·11”事件、巴黎市郊骚乱到国内瓮安“6·28”打砸烧事件，从SAPRS疫情到南方雪灾、汶川地震，这些都是公共危机的具体表现形式。它的出现和爆发会严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁和损害。我国总体应急预案按照发生过程、性质和机理将突发公共危机事件分为四类：一是自然灾害，主要包括水旱灾害，气象灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等；二是事故灾难，主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染等；三是公共卫生事件，主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；四是社会安全事件，主要包括恐怖袭击事件、社会安全事件和经济安全事件等。一般来说，危机具有四个特征：一是突发性，从表面看来，虽然危机具有突发性。但是分析危机爆发的过程可以看出，任何一次危机的爆发首先要有一个危机能量聚集的过程。二是不确定性，同危机的突发性密切相联的是危机的不确定性，是指人们对于危机是否发生、何时发生难以预料，对危机的性质、根源、发展趋势难以把握。三是紧迫性，由于危机往往是突然爆发的，决策者必须在很短的时间内做出重大决策，这种氛围对决策者的心理造成很大的压力，即决策压力。四是危害性，危害性是危机最明显的特征，危机常常和天灾人祸结合在一起，危机的发生往往会造成比较严重的后果。
　　
　　(二)公共危机管理的概念和特征
　　政府危机管理是政府针对突发危机事件的管理，主要是指政府在危机的产生、危机的预防、危机的处置过程中，为减少、消除危机的危害，恢复社会稳定和秩序，根据危机管理预案而对危机直接采取的决策和处置。总体来说，危机管理一般有三个特征。一是不确定性，指人不可能或无法对问题进行客观分类的情形。在这种情况下，人的行为在很大程度上依赖于主观判断。不确定性主要表现在管理对象的不确定性、危机预测的不确定性、危机预控的不确定性、危机处理计划的不确定性。二是应急性，当意外事件发生时，政府陷于困境，所面临的公众压力处于极限状态，其公共关系亦处于应急状态。危机管理便是立足于应付突发的公共危机事件，通过有计划的处理流程，将危机的损失降到最低。同时，成功的危机管理还能利用危机，使政府在危机过后树立更优秀的形象，如我国政府在汶川大地震中的出色表现。应急性主要表现在危机爆发阶段危机处理阶段。三是预防性。任何危机都可能带来一定的风险，这种风险在一定程度上是可以评估和预测的。危机管理的最佳境界就是避免危机发生。因此，在危机管理过程中，我们最重要的任务就是预防。预防性是有效危机管理战略最重要的特征，对危机管理成效的影响最大。
　　
　　我国公共危机管理工作中存在的问题
　　
　　(一)政府危机的法律体系不够健全和完善
　　健全、完善政府危机管理的法律体系，是适应危机管理法制化、规范化、制度化的要求，是政府危机管理系统中最重要的支撑，也是我国社会主义法律体系的重要组成部分。经过20多年的法制建设，我国危机管理的法制已经有一定的基础，先后制定了一些处理危机事件的法律，但多是单行立法，每一个单行的法律只能适用于一种紧急状态，例如应对重大自然灾害的《防震减灾法》，应对安全事故的《安全生产法》等。但从整体上来看，法律法规体系尚不健全和完善。危机管理的法制建设显得相对滞届，使得在应对现代出现的高频率、多领域的紧急事件时，缺乏政府和社会之间以及政府各部门之间的协调与合作，无法根据哪一部法律来形成一个统一的指挥机制。这样一来，政府往往会显得力不从心，措手不及。
　　
　　(二)政府危机管理缺乏常设的统一协调机构
　　发生重大突发性事件后，政府能否有效控制和处理，关键取决于是否存在反应灵敏、决策果断、指挥有力的核心协调机构。有了这样一个高效的综合性核心协调和指挥机构，政府就更容易对付那些跨地区、跨部门的危机。同时，政府危机管理也被纳入了一个更有步骤、更有条理的进程之中，有利于将危机给社会带来的各种负面影响减小到最低程度。从国际上看，一些发达国家对建立强有力的反危机指挥协调系统都非常重视。从国内看，许多地方已经开始设置专门的危机管理机构，将危机管理作为政府的一项日常工作来抓，逐渐走上正规化和法制化的轨道。目前我国处理公共危机的基本模式主要是，专门针对特定需要而由中央政府或省级政府、有关部门设立临时机构，一级一级的传达指示。这样就缺乏对危机的预测、预警工作，从而影响危机处理的效率。2006年1月份国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》在“组织体系”中规定：“国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作。必要时，派出国务院工作组指导有关工作。地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作”。同时在“运行机制中”规定：“特别重大突发公共事件应急处置工作结束，或者相关危险因素消除后，现场应急指挥机构予以撤销”。从应急预案规定的组织体系和运行机制来看，我国中央政府和地方政府还没有普遍地建立起“具有综合应急管理”功能的专门常设机构，领导班子是临时从相关部门抽调人员应急组成的。这样的组织形式弊端是显而易见的。首先在法律上没有应有的保障，在现行的行政机构中没有自己的位置，因此也就没有相对确定的权限。其实际工作的开展通常需要对各个职能部门进行协调，依靠组织者的个人能力，带有较大的随意性。其次，临时领导小组不可能事先制定出系统成熟的危机管理计划，更不可能从宏观方面来设计和制定出长远的反危机战略。并且因为该组织不具有延续性，因此危机处理后的经验不能够有效保留。再次，小组的成员都是从各个部门临时抽调的，彼此之间需要耗费大量的时间来互相了解、熟悉和配合。而且，由于各自都背负着自己部门的利益，很难保证在具体的工作中能够完全从大局的需要出发来考虑问题。在遇到重大的、综合性的危机事件或是多种危机事件并发时，不利于统一协调、统一调度各种危机管理资源，形成整体合力。
　　
　　(三)政府危机管理的相关信息公开不够
　　目前，我国的信息资源都掌握在政府手中，政府不仅是信息的最大拥有者，也是信息的最大生产者和发布者。事实上，我国政府并不是没有信息报告制度，而是不规范、不统一、不标准，没有严格具体的规定，缺少一个畅通灵敏的应急信息报告系统。有关部门也许并不清楚信息上报的标准、上报时间、上报对象，对于应该上报的信息没有上报，有关部门或人员应当承担什么样的责任，受到什么等级的处罚，我国政府也没有做出具体规定，这样更纵容了信息不畅现象的存在。危机事件所涉及的公共信息不同于国家安全信息，社会需要得到充分而全面的信息。在资讯发达的现代社会，信息传递方式多元化使得政府对信息来源渠道的控制力减弱，这就要求政府在处理应急事务时提高透明度，及时、公开、透明地透露相关信息，充分发挥媒体在危机管理中的积极作用，有效沟通政府与社会之间相关信息，使信息能够迅速传递给社会公众和利益相关者，疏导社会公众情绪，这样可以迅速在危机过程中稳定民心。如果人为地控制媒体，有的甚至把媒体排斥在危机管理之外，这不仅对危机事件的控制没有好的效果，而且还可能引发新的矛盾，人们由于得不到正常的信息反馈而会听信谣言产生恐慌心理，导致非理性行为的出现，增添社会不稳定的因素。然而，随着互联网的普及，封锁信息已不可能。不及时公开行政信息，只会适得其反，瞒报只会使外界对政府失去信任，政府形象也会受损。
　　
　　(作者单位：军事经济学院研究生一队)