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摘 要：实行村民自治20多年来，农村基层民主政治建设取得了很大的进展，但是，在民主选举取得长足进展、走向制度化的同时，民主决策、民主管理和民主监督的发展却十分缓慢。要以选举为起点促进村务的民主管理；以程序为重点影响村务民主管理结果；完善相关制度，保证民主管理的制度供应；培育农村民主文化，提高村民决策能力。
关键词：村务；民主决策；民主管理；民主监督
中图分类号D638 文献标识码A 文章编号1007-7731（2014）14-09-03
实行村民自治20多年来，农村基层民主政治建设取得了很大的进展，农村经济与社会保持了良好的发展势头，农民的民主权利得到了一定的保障，农民素质得到了进一步提高，社会和谐稳定。但是，农村基层民主政治建设的成绩仅仅是初步的，还有许多不尽人意的地方，存在着许多突出问题。回顾村民自治制度的实践历程，不难发现一个普遍现象：在民主选举取得长足进展、走向制度化的同时，民主决策、民主管理和民主监督的发展却十分缓慢。“四民主”的非均衡发展，致使村民自治制度的运行在一定程序上陷入困境。
1 村务民主管理中存在的问题
管理制度需要一定的途径来实现，同样也需要组织的保障和经济支撑。分析村务民主管理现状不难发现以下问题：
1.1 乡镇政府对村务民主管理存在越位 《中华人民共和国村民委员会组织法》虽然明确规定了乡镇与村委会的职能与关系，乡镇政府不再是领导关系而是指导、协助关系，乡镇政府不得干涉村委会人选的产生和村委会的具体运作。而法律层面上的规定过于笼统，实践中又缺乏可操作性的指导和示范性的引导，因此，不可避免地出现乡镇政府管理上的越位，从而造成对村务民主管理的缺位现象。一方面，在政府权力已从经济领域收缩的情况下，如果村干部完全由村民直接选举产生，不受任何外来的非民选因素的干预，那么可以预见，这些民选村干部会将村民的利益、偏好置于其他之上，他们和村民将会抵制乡镇政府自行出台的一些政策，影响了乡镇政府的权力和收益。因而从局部利益出发，乡镇干部理性的态度自然是反对村民自治。另一方面，乡镇政府把村委会当成政府的下属机构，把本属于政府的职能、责任、或者是委托村委会办理的事项，用行政命令的方式直接下达给村委会，把政府的引导、服务职能变成直接决定和监督执行，包办村委会的工作。这样的结果，村委会的主动管理变成了被动管理，严重挫伤了村委会管理的积极性。
1.2 村两委职责不明，造成村务民主管理错位 村党支部、村委会是实现村务民主管理最为关键的环节。对于村党支部和村委会的关系，《村民委员会组织法》第3条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这一规定虽然明确了村党支部和村委会的关系，但是，由于历史的原因，在过去相当长的时期内，实行的是党的一元化领导，党政不分，党支部取代了村委会的职能。一些村干部和村民也习惯于“政社合一”体制下的生活，养成了遇事仰赖和依靠村支书决定、解决问题的习惯，因此村组织“三个牌子一个门，说话还是一个人”，村党组织包揽一切的现象仍然存在。反之，有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，甚至脱离党支部另搞一套，把村委会引导村民自治同党支部的政治领导和保障作用对立起来，加上有的村支部班子涣散，缺少强有力的组织，也没有一个好的“领头雁”，使村支部起不到村级组织的核心作用，问题就更突出，影响基层民主政治的建设。
1.3 村干部素质与村民民主政治诉求不相适应 无庸讳言，与村民素质较低相比，村干部的低素质更值得关注。首先文化水平低。不仅影响他们对民主自治的理解，而且也限制了他们的视野和工作能力。思想保守落后，缺乏新的价值理念，不能适应新形势的要求，是村干部素质低的另一表现。处于新旧体制转换过程中的许多村干部，有的还没有冲破“左”的和传统的思想观念的影响，工作不能创新；有的对党的富民政策理解不深，不能很好地运用市场经济手段，带领村民致富，想改变农村落后面貌，却有心无力，村民自治无法顺利开展下去，民主管理的意图也会随之落空。
1.4 村民或村民代表参与村务民主管理水平不高 村民从自身利益出发，对参与村级管理事务有迫切的诉求。但是从管理基础和管理素质来看，一是村民素质不高。由于大量的文化程度相对较高、年轻力壮的村民外出务工，导致了村民代表的素质不尽如人意。文化素质的低下，使他们法律意识欠缺、议政没有主见，易当“墙头草”，风吹两面动。更为严重的是村民对民主决策参与的介入程度低，表现为一种“政治冷漠”。有的村民平时似乎非常关注村里的事情，喜欢评头论足，但是，真正召开村民会议或村民代表会议，他们却认为开会不发误工补贴，误工不划算，不愿放弃手头上的农活或生意去参加会议。二是部分村民或村民代表全局利益、集体利益淡化。有的村民或村代表对集体公益性的决策不太关心，只注重涉及自身的或是亲友的利益。在国家、集体、个人三者关系发生矛盾时，不能摆正关系，以自我为中心，甚至乱用手中的权力。三是一些村民或村民代表家族、宗族和地域观念强，宗派血缘关系严重，成为村级民主管理的一大障碍。
2 加强农村村务民主管理的对策
2.1 以选举为起点促进村务的民主管理 高度重视村两委换届选举工作，精心策划民主选举制度和民主选举程序。党支部成员必须经过乡镇党委的考察，并进行群众满意度的测评；村委会成员的选举，则是由全体选举人推选出在群众中有威望、办事公正的人员组成选举委员会，然后有组织地推荐或自荐候选人，交由选民进行“海选”，选举出群众心目中的领头人。同时，要十分重视村民代表的数量、质量和产生过程。村民代表由村民按5户至15户推选1人或由村民小组推选产生。人数不足500人的村，村民代表不少于20人；人口在500以上的村，村民代表数不少于30人，并要求妇女代表、党员代表占一定的比例。推行村民代表回避制度，规定村两委班子成员的直系亲属不得担任村民代表。同时，村民代表与村委会订立承诺协议，约定村民代表在村务决策的权利和上情下达，下情上达，公正参与村级事务义务，维护所代表村民的权益，使得民主管理的组织基础更加厚实。 2.2 以程序为重点影响村务民主管理结果 程序的设定是在管理的各个环节上创造机会，提供民主参与的可能，使民主真正实现对管理的影响。实践中必须正确处理好3种关系：一是要正确处理好执行上级指示精神与推进村民自治的关系，既要把上级组织的指示精神贯彻执行好，又要严格依法办事，保证群众的热情不受影响。二是要正确处理好乡镇政府与村委会的关系，乡镇对村委会的工作是一种指导关系，在指导中，既不能越位又不能失控。要转变观念，改进工作方式、方法，依法履行“乡政”职责，解决好“乡政”与“村治”的矛盾。面对新形势、新任务，乡镇政府的职能要进行重新定位，建设成为服务型政府。着力做好基础设施和公共环境建设，为经济发展提供良好的物质条件；推进依法行政，形成良好的政治运行机制和法律监督机制；推行政务公开，增加政府政策透明度；营造开放发展、文明守信的人文环境和鼓励创新的舆论环境。在具体事务上，只对村两委进行指导、引导和把握、把关，不直接干预、干涉村级重大事务的决策和实施。三是要正确处理好村党支部与村民自治的关系。从制度上合理划分村党支部和村民委员会的职权范围，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式。在村民自治中，村党支部必须发挥领导核心作用，村里的重大决策先由村党支部决定提交讨论研究，再进行村民大会或村民代表会议的民主决策，保证党在农村路线、方针、政策的贯彻落实，努力使党的领导贯穿于民主选举、民主决策、民主管理、民主监督全过程。党支部应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务，将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。依据宪法、党章和《村民委员会组织法》的有关规定，制定完善村级组织工作规范，把党的领导落实到村级组织的各项工作制度中使之具体化、可操作。
2.3 完善相关制度，保证民主管理的制度供应 一是根据新农村建设的要求，建立健全《村民自治章程》和《村规民约》。要在自治权内规范村务民主管理行为，以民主制度为形式对村民的知情权、管理权、决策权和监督权进行确认和保障；二是建立健全《村民评议制度》和《村委年度工作报告制度》，让群众评价村干部的德、能、勤、绩，特别是经民主决策的重大村务的实施情况；三是建立健全《责任追究制度》、《承诺责任书》等制度，明确乡镇驻村干部、村两委班子成员、经济合作社成员、村民代表的岗位职责、行政责任、经济责任和过错责任追究，形成决策有程序、管理有章法、监督有实效的民主管理制度体系。
2.4 培育农村民主文化，提高村民决策能力 村务民主管理与村民主体的思想文化状况密切相关。思想文化主要包括文化知识和价值观念。文化知识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出的：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”凡是在文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，必然影响农村一般村民参与日常村务民主管理活动。与文化知识水平较低的状况相比，农民的思想（下转17页）
价值观念对村民自治运作的影响更大。目前，农村的思想意识和价值观念中有两种倾向不利于村民自治的健康发展：一是政治冷漠，缺乏对公共生活、公共利益的热情和关注；二是不受约束的个人主义，在追求个人利益时缺乏必要的契约与合作意识，不能正确认识和处理个人与社会、个人自由与公共权威的关系。因此，要大力培育村民的民主共同感与认同感，训练村民代表行使各项民主权利的方法与能力，形成民主生活习惯和公民意识，积极引导村民思想观念转变更新，树立民主、平等、创新、文明的价值观。 （责编：张长青）
关键词：村务；民主决策；民主管理；民主监督
中图分类号D638 文献标识码A 文章编号1007-7731（2014）14-09-03
实行村民自治20多年来，农村基层民主政治建设取得了很大的进展，农村经济与社会保持了良好的发展势头，农民的民主权利得到了一定的保障，农民素质得到了进一步提高，社会和谐稳定。但是，农村基层民主政治建设的成绩仅仅是初步的，还有许多不尽人意的地方，存在着许多突出问题。回顾村民自治制度的实践历程，不难发现一个普遍现象：在民主选举取得长足进展、走向制度化的同时，民主决策、民主管理和民主监督的发展却十分缓慢。“四民主”的非均衡发展，致使村民自治制度的运行在一定程序上陷入困境。
1 村务民主管理中存在的问题
管理制度需要一定的途径来实现，同样也需要组织的保障和经济支撑。分析村务民主管理现状不难发现以下问题：
1.1 乡镇政府对村务民主管理存在越位 《中华人民共和国村民委员会组织法》虽然明确规定了乡镇与村委会的职能与关系，乡镇政府不再是领导关系而是指导、协助关系，乡镇政府不得干涉村委会人选的产生和村委会的具体运作。而法律层面上的规定过于笼统，实践中又缺乏可操作性的指导和示范性的引导，因此，不可避免地出现乡镇政府管理上的越位，从而造成对村务民主管理的缺位现象。一方面，在政府权力已从经济领域收缩的情况下，如果村干部完全由村民直接选举产生，不受任何外来的非民选因素的干预，那么可以预见，这些民选村干部会将村民的利益、偏好置于其他之上，他们和村民将会抵制乡镇政府自行出台的一些政策，影响了乡镇政府的权力和收益。因而从局部利益出发，乡镇干部理性的态度自然是反对村民自治。另一方面，乡镇政府把村委会当成政府的下属机构，把本属于政府的职能、责任、或者是委托村委会办理的事项，用行政命令的方式直接下达给村委会，把政府的引导、服务职能变成直接决定和监督执行，包办村委会的工作。这样的结果，村委会的主动管理变成了被动管理，严重挫伤了村委会管理的积极性。
1.2 村两委职责不明，造成村务民主管理错位 村党支部、村委会是实现村务民主管理最为关键的环节。对于村党支部和村委会的关系，《村民委员会组织法》第3条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这一规定虽然明确了村党支部和村委会的关系，但是，由于历史的原因，在过去相当长的时期内，实行的是党的一元化领导，党政不分，党支部取代了村委会的职能。一些村干部和村民也习惯于“政社合一”体制下的生活，养成了遇事仰赖和依靠村支书决定、解决问题的习惯，因此村组织“三个牌子一个门，说话还是一个人”，村党组织包揽一切的现象仍然存在。反之，有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，甚至脱离党支部另搞一套，把村委会引导村民自治同党支部的政治领导和保障作用对立起来，加上有的村支部班子涣散，缺少强有力的组织，也没有一个好的“领头雁”，使村支部起不到村级组织的核心作用，问题就更突出，影响基层民主政治的建设。
1.3 村干部素质与村民民主政治诉求不相适应 无庸讳言，与村民素质较低相比，村干部的低素质更值得关注。首先文化水平低。不仅影响他们对民主自治的理解，而且也限制了他们的视野和工作能力。思想保守落后，缺乏新的价值理念，不能适应新形势的要求，是村干部素质低的另一表现。处于新旧体制转换过程中的许多村干部，有的还没有冲破“左”的和传统的思想观念的影响，工作不能创新；有的对党的富民政策理解不深，不能很好地运用市场经济手段，带领村民致富，想改变农村落后面貌，却有心无力，村民自治无法顺利开展下去，民主管理的意图也会随之落空。
1.4 村民或村民代表参与村务民主管理水平不高 村民从自身利益出发，对参与村级管理事务有迫切的诉求。但是从管理基础和管理素质来看，一是村民素质不高。由于大量的文化程度相对较高、年轻力壮的村民外出务工，导致了村民代表的素质不尽如人意。文化素质的低下，使他们法律意识欠缺、议政没有主见，易当“墙头草”，风吹两面动。更为严重的是村民对民主决策参与的介入程度低，表现为一种“政治冷漠”。有的村民平时似乎非常关注村里的事情，喜欢评头论足，但是，真正召开村民会议或村民代表会议，他们却认为开会不发误工补贴，误工不划算，不愿放弃手头上的农活或生意去参加会议。二是部分村民或村民代表全局利益、集体利益淡化。有的村民或村代表对集体公益性的决策不太关心，只注重涉及自身的或是亲友的利益。在国家、集体、个人三者关系发生矛盾时，不能摆正关系，以自我为中心，甚至乱用手中的权力。三是一些村民或村民代表家族、宗族和地域观念强，宗派血缘关系严重，成为村级民主管理的一大障碍。
2 加强农村村务民主管理的对策
2.1 以选举为起点促进村务的民主管理 高度重视村两委换届选举工作，精心策划民主选举制度和民主选举程序。党支部成员必须经过乡镇党委的考察，并进行群众满意度的测评；村委会成员的选举，则是由全体选举人推选出在群众中有威望、办事公正的人员组成选举委员会，然后有组织地推荐或自荐候选人，交由选民进行“海选”，选举出群众心目中的领头人。同时，要十分重视村民代表的数量、质量和产生过程。村民代表由村民按5户至15户推选1人或由村民小组推选产生。人数不足500人的村，村民代表不少于20人；人口在500以上的村，村民代表数不少于30人，并要求妇女代表、党员代表占一定的比例。推行村民代表回避制度，规定村两委班子成员的直系亲属不得担任村民代表。同时，村民代表与村委会订立承诺协议，约定村民代表在村务决策的权利和上情下达，下情上达，公正参与村级事务义务，维护所代表村民的权益，使得民主管理的组织基础更加厚实。 2.2 以程序为重点影响村务民主管理结果 程序的设定是在管理的各个环节上创造机会，提供民主参与的可能，使民主真正实现对管理的影响。实践中必须正确处理好3种关系：一是要正确处理好执行上级指示精神与推进村民自治的关系，既要把上级组织的指示精神贯彻执行好，又要严格依法办事，保证群众的热情不受影响。二是要正确处理好乡镇政府与村委会的关系，乡镇对村委会的工作是一种指导关系，在指导中，既不能越位又不能失控。要转变观念，改进工作方式、方法，依法履行“乡政”职责，解决好“乡政”与“村治”的矛盾。面对新形势、新任务，乡镇政府的职能要进行重新定位，建设成为服务型政府。着力做好基础设施和公共环境建设，为经济发展提供良好的物质条件；推进依法行政，形成良好的政治运行机制和法律监督机制；推行政务公开，增加政府政策透明度；营造开放发展、文明守信的人文环境和鼓励创新的舆论环境。在具体事务上，只对村两委进行指导、引导和把握、把关，不直接干预、干涉村级重大事务的决策和实施。三是要正确处理好村党支部与村民自治的关系。从制度上合理划分村党支部和村民委员会的职权范围，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式。在村民自治中，村党支部必须发挥领导核心作用，村里的重大决策先由村党支部决定提交讨论研究，再进行村民大会或村民代表会议的民主决策，保证党在农村路线、方针、政策的贯彻落实，努力使党的领导贯穿于民主选举、民主决策、民主管理、民主监督全过程。党支部应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务，将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。依据宪法、党章和《村民委员会组织法》的有关规定，制定完善村级组织工作规范，把党的领导落实到村级组织的各项工作制度中使之具体化、可操作。
2.3 完善相关制度，保证民主管理的制度供应 一是根据新农村建设的要求，建立健全《村民自治章程》和《村规民约》。要在自治权内规范村务民主管理行为，以民主制度为形式对村民的知情权、管理权、决策权和监督权进行确认和保障；二是建立健全《村民评议制度》和《村委年度工作报告制度》，让群众评价村干部的德、能、勤、绩，特别是经民主决策的重大村务的实施情况；三是建立健全《责任追究制度》、《承诺责任书》等制度，明确乡镇驻村干部、村两委班子成员、经济合作社成员、村民代表的岗位职责、行政责任、经济责任和过错责任追究，形成决策有程序、管理有章法、监督有实效的民主管理制度体系。
2.4 培育农村民主文化，提高村民决策能力 村务民主管理与村民主体的思想文化状况密切相关。思想文化主要包括文化知识和价值观念。文化知识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出的：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”凡是在文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，必然影响农村一般村民参与日常村务民主管理活动。与文化知识水平较低的状况相比，农民的思想（下转17页）
价值观念对村民自治运作的影响更大。目前，农村的思想意识和价值观念中有两种倾向不利于村民自治的健康发展：一是政治冷漠，缺乏对公共生活、公共利益的热情和关注；二是不受约束的个人主义，在追求个人利益时缺乏必要的契约与合作意识，不能正确认识和处理个人与社会、个人自由与公共权威的关系。因此，要大力培育村民的民主共同感与认同感，训练村民代表行使各项民主权利的方法与能力，形成民主生活习惯和公民意识，积极引导村民思想观念转变更新，树立民主、平等、创新、文明的价值观。 （责编：张长青）