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提 要：人力资源总量而非人口总数是长期经济发展基础，中国人力资源总量到2050年前仍有望保持增长。人力资源总量是指一个经济体内考虑到人口素质（包括健康水平和受教育水平）的有能力参与经济社会活动的人口工作时间储备。在综合考虑人口结构的变化、健康和受教育水平的提高之后，中国最近20年以来人力资源总量整体上呈现不断上升的趋势，2019年人力资源总量相较2000年提高14%。根据预测，随着教育和健康水平的继续提升，中国的人力资源总量将在2050年之前保持平稳缓慢上升，可以为新百年的中华民族伟大复兴提供坚实保障。我们建议，中国的人口国策应当转变为人力资源战略，更加关注人的发展，更加关注教育和健康。
（一）人口红利理论缺陷
改革开放四十余年来，中国创造了人类历史上最大规模的经济增长，人民收入水平和生活水平大幅提高，发展成就举世瞩目。在1978-2019年的41年间，中国按可比价格计算的GDP增长了39倍，年均增速达到9.4%；按购买力平价计算，中国GDP占世界的比重从4.9%上升到18.2%，经济总量占世界比例的提升速度超过了英国、美国、日本、“亚洲四小龙”在各自经济发展史上的最高增长记录①。1978年，中国城乡居民人均可支配收入分别仅为343.4元/年和133.6元/年。伴随经济高速发展，截至2019年，按可比价格计算，两者分别增加到改革开放之初的17倍和21倍。我国在改革开放以来获得了经济体量和质量的飞速发展，而“人口红利”则被公认是其背后的重要推动力之一。新中国成立以来，我国经历了数次人口生育高峰。按照人口发展的惯性规律，在改革开放之后，先前“婴儿潮”中的新生人口陆续步入劳动年龄且相互叠加，劳动力规模持续扩大。同时由于我国在改革开放初期考虑到中国国家大、底子薄、人口多、耕地少的特点，把计划生育作为基本国策，出生率快速下降，使得人口年龄结构呈现“中间大、两头小”的形态，从而使得劳动年龄人口占总人口比重在一定时期内维持较高水平、总抚养比维持较低水平，进而对经济增长创造了有利的“人口条件”或“人口机会”。改革开放以来，我国在政治、经济、社会、对外开放等多个领域的政策探索与创新充分开发并利用了当时的人口优势，实现了人口机会向经济效益的转变，进而收获了人口红利，为中国创造经济奇迹做出了巨大贡献。例如外向型的劳动密集型产业的发展推动我国成为世界制造业大国、2001年加入世界貿易组织后的快速发展使得我国于2010年超过日本成为世界第二大经济体等。多年来，众多学者根据不同的研究视角和方法，测算出人口红利对经济增长的贡献率介于10%-30%①。
但是，随着人口年龄结构的演进、“人口机会”的动态转型，我国于世纪之交步入了老龄化社会，其进程仍在加速、程度仍在加深。2020年的第七次全国人口普查结果显示，中国65岁以上老年人口数量为1.91亿，人口老龄化水平为13.5%。根据第五次、第六次全国人口普查，2000年、2010年的人口老龄化水平分别为6.96%、8.87%。可见，近10年来的人口老龄化进程在明显加速。另一方面，国家统计局数据显示，中国劳动年龄人口（15-64岁）在2013年达到10.06亿的峰值，之后开始下降；其占总人口比重在2010年达到74.5%的峰值，之后步入下行。第七次全国人口普查结果显示，我国当前劳动年龄人口占比为68.5%。近10余年来，学术界针对人口老龄化及其对中国经济增长的潜在影响展开了大量研究，很多结论认为中国的劳动年龄人口数量下降将导致有效劳动力规模萎缩，年龄结构的生产效应降低，人口抚养比上升，人口红利将减弱直至消失，最终会显著拖累我国中长期的经济增长潜力②。
为什么说人口红利理论具有缺陷，主要有以下两个原因。第一，人口红利理论关注了人口数量或年轻人口数量，然而我们认为与之相比，健康人口数量更为关键。我们应当清醒地看到，几十年来，我国人口的健康状况、受教育水平均得到了长足的发展，并达到了历史性的新高度。1981-2019年，中国人口平均预期寿命已由67.8岁提升至77.3岁，不但高于世界平均预期寿命，且趋近主要发达国家的平均水平。第二，人口红利理论并未考虑到人口素质的提升。1981-2019年，中国学前教育毛入学率由12.6%提高至83.4%，超过中高收入国家平均水平；九年义务教育巩固率在2019年达到94.8%，义务教育普及程度达到高收入国家平均水平；高中教育毛入学率由39.6%提高至89.5%，超出中高收入国家平均水平；高等教育毛入学率由1.6%提高至51.6%，进入高等教育普及化阶段，2019 年高等教育在学总规模达到4002万人，居世界第一③。与2010年相比，2020年15岁及以上人口的平均受教育年限由9.08年提高至9.91年，文盲率由4.08%下降为2.67%，人口素质不断提高①。因此，我们认为尽管21世纪的中国正处在人口加速老龄化、劳动年龄人口数量下降、抚养比提高等不可逆转的社会大背景下，但我们认为，仅仅从劳动年龄人口绝对数量减少、抚养比提高等数量视角对人口红利做出悲观的判断是带有较大局限性的。相反地，我们应该用客观、全面、动态的眼光看待人口红利。
（二）人力资源是经济长期发展的基础
我们认为，在新的发展阶段，应该充分考虑健康、教育等表征人口素质的因素对人力资源的影响，跳出人口结构与人口红利的传统逻辑，关注人本身的发展，而不是人口数量的增减，国家的政策应该重点关注如何保护、提升和用好中国的社会人力资源总量。虽然已有部分文献对健康、教育等人力资源因素及其对人口红利的意义做了探讨②，但是遵循这个逻辑对“人力资源总量”进行重新测算和国际比较还不多见。本报告将以人力资源总量为核心指标对中国的“人力资源红利”做出具体测算，并提出相关的政策建议。
我们认为，人力资源总量而非人口总量是经济长期发展的基础。随着人们健康状况的持续改善、受教育水平的不断提高，传统的以人口数量或年轻人口数量为标准的指标已经不足以对当前我国人力资源储备进行精准测度。比如，在21世纪初，我国居民的预期寿命只有71岁，新增劳动力的平均受教育年限也仅有9.6年，而在20年后的今天，国民健康状况明显改善，预期寿命已经提高至接近77岁，预期受教育年限也提高了接近5年。在同样人口存量的基础上，健康和受教育水平的提高有助于提升国民的人力资源储备，也就是说，与20年前的22岁青年相比，同样一个 22岁刚刚步入就业岗位的青年，考虑到其预期寿命和受教育时长分别提升了5年左右，因此可以以更健康的身体状况更高效地在其工作岗位上工作，从而具备更高的人力资源储备。 人力资源总量是指一个经济体内考虑到人口素质（包括健康水平和受教育水平）的有能力参与经济社会活动的人口工作时间储备。为此，我们设计了人力资源总量新测度，在反映人口总量和人口结构等传统人口数据的基础上，试图捕捉这种健康和教育对人力资源总量的影响。具体来说，人力资源总量刻画的是当前的存量人口在现有的受教育水平下可健康工作的时间，其测度方法如下：
其中，人口预期健康寿命时长指的是全国所有人口预期健康寿命的加总，根据世界卫生组织（WHO）的相关数据，我们对不同年龄区间人口剩余预期健康寿命③进行估算，综合各年龄区间的人口数量分布，我们可求得在当前人口存量和年龄结构下，我国人口预期健康寿命总时长。随着时间的推移，人口总量、年龄结构和预期健康寿命发生变化，这些都会对全国人口预期健康寿命时长产生影响，比如，老龄化的加剧会在同样人口总量的情况下，缩减人口预期健康寿命时长，而我国人口健康状况的改善又将提升总体预期健康寿命，从而提升人力资源潜力。
人力资源总量测度的第二个重要组成部分是劳动力素质，这反映了教育投资对人力资源提升的重要作用，而最简单直接的刻画就是受教育年限的提高对人们工作效率的提升。参考历史经验和文献资料，教育产出回报率一般在8%到18%之间①，也就是说，每增加一年的平均受教育时长带来的劳动产出增长至少为0.08，这相当于将我国的人力资源总量提升了8%。我们将人口预期健康寿命与教育投资产出回报率相乘，就可得出一个国家的人力资源总量，因此，随着平均受教育水平的提高，即便不考虑人口总量、结构和健康水平的变化，一个国家的人力资源总量也处于逐步上升的态势。
根据以上的定义和测算方法，我们计算了21世纪初至今不同国家的人力资源总量。以2000年为基年，并将2000年人力资源总量设为100，我们将之后各年人力资源总量进行标准化处理，得出人力资源总量的国际可比指标。
（三）中国人力资源总量到2050年前仍然保持增长态势
按照以上分析方法，我們对21世纪初以来中国的人力资源总量进行了测算，并将影响人力资源的因素分成三大类，分别是人口数量和结构的变化、健康水平的改善、受教育水平的提高，分别研究这三种因素对中国人力资源存量的影响。如图1所示，以2000年为基年（人力资源存量为100），最近20年来我国的人力资源总量仍呈现稳步上升的趋势，这主要归因于健康和教育质量的改善。事实上，假设人们预期健康寿命不变，且受教育年限也停留在2000年的水平，那么，虽然中国人口总量从2000年的12.9亿上升至2019年的14.3亿，但叠加人口老龄化的影响，我国的人力资源储备相较20年前甚至下降了6%。然而，如果考虑到当前存量人口的身体状况较之20年前更加健康了，正如图2所示，中国人的预期寿命在20年内增加了5.5岁，而预期健康寿命同样提高了4.8岁，健康寿命的增加提升了人们健康工作的潜能，对人口老龄化带来的负面冲击形成了一定程度的缓冲。由图1可见，与2000年相比，健康寿命的增加使我国人力资源总量提升8%，可以完全填补由人口老龄化带来的人力资源损失。在此基础上，我们再测算由受教育程度的改善带来的人力资源提升。如图3所示，近年来我国劳动人口的受教育年限逐年增加，2019年我国15岁以上人口的平均受教育年限为8.67年，较之2000年提高了1.6年，考虑到最低8%的教育产出回报，同样一个劳动人口可以贡献更高的产出效率，这相当于使我国的人力资源总量进一步提升了13%。因此，在综合考虑人口结构的变化、健康和受教育水平的提高之后，我国最近20年以来人力资源总量整体上呈现不断上升的趋势，2019年人力资源总量为114，相较2000年提高14%，这一增速超过了人口总量的变化（11.1%）。
我们进一步对未来30年我国人力资源总量的变化趋势进行预测和分析。数据基础是联合国经济和社会事务部对未来数十年各国人口总量和结构进行的预估，联合国的人口结构预测存在不同的情景假设，包括不同的死亡率、出生率以及人口的跨国流动等，我们选取的是基准情形，即完全基于各国人口变化的历史路径和国际经验做出的比较中性的人口预期，值得注意的是，这种基准情形预测并未考虑到疫情冲击以及中国生育政策调整对未来人口结构造成的影响。除了利用联合国的人口数量和结构预测数据，我们还假设未来随着医疗水平的提高和医疗制度的完善，中国各年龄阶段人口的预期健康寿命会以过去20年的平均增速上升，2035年我国人口的出生预期健康寿命将提升至73.4岁，接近日本当前的水平，而2050年我国人口的出生预期健康寿命将进一步提高至77.5岁，向日本等发达长寿国家靠近。对于人均受教育水平，我们采用最为保守的估计，假定未来30年间我国人均受教育年限还将以过去10年的速度增加，即到2035年15岁以上人口的平均受教育年限上升为9.88年，达到美国20世纪60年代末的水平；到2050年上升为11.01年，达到美国20世纪80年代初的水平。在以上假设条件下，我们对2050年前中国人力资源总量的变化趋势进行展望。我们发现，如果没有任何政策调整，年轻人口的断崖式下跌的确会对人力资源总量有一定的拖累，相比于2000年，2035年人口数量和结构的变化会使得人力资源总量下降16%，而到了2050年这一数字将继续扩大至25%。然而，我们却不必为人口数量的变化过度担忧，因为健康和教育的改善不仅能填补（年轻）人口下降的冲击，而且能使得我国的人力资源储备更加优化。预计未来30年，我国的人力资源总量将持续上升，在2035年将提升至119.4，而在2050年达到121的水平，也就是说相较21世纪初的人力资源总量将提高21%，而健康和教育水平的改善合计将对人力资源总量产生超过三分之一的贡献。 （四）人力资源总量的国际比较
按照上文对人力资源總量的测算方法，我们分别计算了21世纪初至今中国、日本、美国、印度四国的人力资源总量变化（均以2000年为基年），并分解测算了人口数量和结构、健康水平、受教育水平三个因素在其中的贡献。可以发现，中国在过去20年内总人力资源总量提升了14.4%，人力资源的红利仍在不断释放。从结构变化来看，与2000年相比，2019年健康水平的提高使我国人力资源总量提升了7.8%，教育水平的提高使人力资源总量提升了12.8%，两者效应的叠加完全抵消了人口总量增速下降和老龄化对我国人力资源总量的影响（-6.2%）。从跨国比较来看，日本的人力资源总量在过去20年间一直呈下行趋势，其中人口老龄化使得日本的人力资源总量下降了15.6%，尽管健康水平和教育水平的提升起到了一定的替代效应，但仍无法改变整体人力资源不断下降的大趋势，根据我们测算，日本2000-2019年间人力资源总量下降了4.9%。美国在过去20年间人力资源总量提升了12.8%，其中人口结构改善贡献了6.9%的增长，教育水平提升贡献了6.5%，健康水平变化贡献了-0.6%。印度由于基数水平很低，因此在过去20年间人力资源呈现大幅改善趋势，总量增长了53.0%，其中人口结构和数量变动贡献了16.2%，健康水平改善贡献了14.8%，教育水平提升贡献了22.0%（图4）。
上文构造的人力资源指标反映了一国的存量人口在现有受教育水平下可健康工作的时间，是一种对人力资源总量的测度。我们认为在提升人力资源总量的基础上，一个同样重要的问题是如何提高人力资源的利用率，使已有的人力资源能够更好地服务于中国经济的长期稳定发展和人民生活水平的提升。我们认为从国际比较来看，中国的人力资源利用率还有进一步提升空间。根据世界银行数据，目前中国人的预期寿命已达到76.9岁，处于中等偏上水平，非常接近美国的78.8岁和OECD成员国的80.2岁。然而根据OECD（2018）统计，中国的正常退休年龄明显低于其他国家，这就导致了尽管中国人力资源总量丰富，但仍有大量的人力资源未被有效利用，表现为尽管有大量收入水平较低的劳动力仍然有持续工作的意愿和能力，却因为强制退休政策，不得不较早退出劳动力市场（表1）。改革开放以来，中国男性预期寿命已经从1980年的65岁上升到2019年的75岁；女性预期寿命从1980年的69岁上升到2013年的79岁，均提高了10岁。这意味着当前55岁的男性蓝领工人，其平均健康水平要好于或等于其父辈在45-50岁时的平均健康水平，但是目前的退休制度强制这部分人在55岁时退休。因此倘若能够在充分尊重国民参与经济活动的意愿、保护其劳动积极性的基础上，退休制度能适当灵活甚至鼓励延迟退休，同时给自愿延期退休的劳动力增加延期退休福利，消灭年龄歧视，将大幅提高我国人力资源的利用率，有效对冲劳动力数量和比例下降的不利影响，缓解我国人口老龄化问题。
今天的中国，正在从一个人口大国迈向人力资源大国。收获人力资源红利、推动我国经济社会的中长期发展，关键之关键在于把人的发展置于首位，既不能简单地聚焦于人口数量的增长，也不能把人资本化。随着经济不断发展，科技不断进步，社会不断文明，经济增长越来越不取决于人口总量，而是人力资源总量。
应当看到，改革开放以来的计划生育政策在协调人口与经济、社会、资源、环境可持续发展方面的重要意义，这也是为什么我们今天开始放宽生育限制，出台了三孩政策。我们认为，这既是应对老龄化问题的新举措，更是新发展阶段尊重和顺应百姓生育意愿的新理念。但是，不应该把解决我国人口问题过度聚集于生育政策上，生养子女既是一个复杂的决策过程，同时又是一个长期慢变量，20年之内很难看到成果，短期内甚至还会加快人口抚养比的上升。我们认为，解决中国人口问题的核心，应该是在尊重和顺应国民生育意愿的基础上，通过不断提升国民教育水平和健康水平，保护和提升中国的人力资源总量，尽量推迟中国人力资源总量出现下降的时间点，在2050年之前维持人力资源的总量充沛，为新百年中华民族的伟大复兴提供坚实的人力资源支持。
（一）教育方面，一方面不断提高义务教育年限，另一方面不断提升教育质量
截至2010年底，我国已在全国2856个县（市、区）全部实现“两基”（基本实施九年义务教育和基本扫除青壮年文盲），全国“两基”人口覆盖率达到100%，领先于其他发展中大国。同时，我们也应看到，我国实行的九年义务教育与高收入国家相比还有一定距离。2018年，美国实行的义务教育年限为12年，英国为11年，法国为11年，德国为13年①。随着我国国力的提升，从长期来看，延长义务教育年限，例如涵盖1-2年学前教育或高中阶段教育，将是提升我国人口素质、发展未来人力资源的重要途径。另一方面，我们也要从提升教育质量的角度来发掘人力资源潜力，我国九年义务教育的普及是在较低起点上和较短时间内实现的，对于一个14亿人口的大国来说，基础还比较薄弱，区域之间、城乡之间、学校之间的差距还比较突出，存在发展不平衡、质量有待提高等诸多现实问题。为此，“十四五”规划明确提出“建设高质量教育体系”“提升国民素质，促进人的全面发展”。其中，优质均衡成为义务教育改革和发展的战略重点，这将在“十四五”乃至未来更长一个时期为提升我国整体的人口素质和人力资源的存量发挥积极作用。
在义务教育之外，也应注重高等教育和职业教育的合理优化，注重让受教育者提高更多的勞动素质和技能。当下中国，大学毛入学率已经超过50%，但是很多学习内容在毕业后的工作和生活中并没有发挥出实际作用，这意味着学生在不断延长的受教育年限中学了很多对自身成长、自我发展无用的知识，这无疑是教育资源的巨大浪费。我们认为，给定同样的教育年限，中国的教育在未来要注意技能型、素质型教育的提升。在义务教育之外，教育体系应更加灵活化，应鼓励年轻人客观看待自我的职业生涯，参加职业培训，而不是一味地鼓励他们都去选择大学的学位项目；应鼓励企业和学校建立良好的伙伴关系，让职业教育为国家培育高技能工人，以适应我国未来产业升级的大趋势，并满足科技行业和高端制造业对高技能工人的大量需求；同时也应加大宣传力度来提高国民对高水平职业培训的认可，并说明这些培训可以带来成功的职业生涯。在这方面，德国职业教育的成功经验可以给我们提供借鉴。
（二）健康医疗方面，探索形成高水平医疗卫生服务体系以及活跃的科技研发创新体系
在享受环境治理带来的健康红利同时，要致力于探索出一套能够广泛服务于大多数百姓的高水平医疗卫生服务体系，以及活跃的科技研发创新体系。降低医疗药品费用占中低收入者生活支出比重是缓解百姓“看病贵”、增加人力资源的有效途径，也是促进我国医药卫生事业健康发展、保障并提高国民健康水平的重要抓手。与此同时，要充分依靠市场力量培育医药研发创新体系，避免陷入低价格、低质量的陷阱，为人力资源健康水平的不断提升提供充足动力。
总之，随着人均生活水平的不断提高，我们不应该简单地把老龄化、少子化等人口结构问题视作洪水猛兽，悲观看待。中国已经从一个人口大国发展成为人力资源大国，我们通过对人力资源总量这一指标的构建和测算，认为中国的人力资源红利将在新百年的中华民族伟大复兴征程中继续保持。更加关注人的发展，更加关注教育和健康，将是中国未来人力资源战略的最主要方向。
党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。新发展阶段的背景下，需要从经济社会发展全局高度和中长期发展角度最大限度发挥人力资源对经济社会发展的支撑作用。中国今天及未来30年依旧是一个人力资源大国，提高人力资源的利用率，首先是利用好现有丰富人力资源的优势，充分发挥劳动就业积极性。这是建设人力资源强国的必然要求，也是培育人力资源的有效途径。
（一）尊重国民劳动意愿，保持较高水平的劳动参与率，调动人口参与经济活动的积极性
人口结构的调整速度比较缓慢，在结构调整过程和劳动生产率有效提升的同时，可以为愿意参与劳动的人群提供良好的社会经济和制度环境，在尊重个人意愿的前提下充分利用现有的人力资源。在劳动力数量增长难以带动经济增长的形势下，增强个体的劳动参与意愿能够在部分程度上抵消人口数量红利消失带来的负面影响。衡量劳动参与意愿的一个重要指标是参与经济活动的人口占比，即劳动参与率。
我国的劳动参与率呈现如下四个特点。第一，跨国比较来看，中国的劳动参与率水平较高。世界银行数据显示，2019年中国15-64岁年龄段的劳动参与率为75.9%，在G20国家中高于平均水平，仅次于英国、澳大利亚、加拿大、德国和日本（如图5所示）。第二，虽然我国的劳动参与率水平较高，但是近30年来从1990年84.2%的水平开始持续缓慢下降。降低的原因包括经济体制改革、人口老龄化、高等教育和技能培训的普及、劳动收入水平上升以及退休失业社会保障制度的完善等。第三，不同年龄阶段的劳动参与率分布不均，我国的老年人口劳动参与率有相对下降的趋势。根据OCED数据，美国2000-2010年65岁以上人口的劳动参与率从12.9%上升为17.4%（2019年进一步升至20.2%），而中国同一时期相同年龄段劳动参与率虽然水平较高，但是从2000年的25.1%降至2010年的21.1%。第四，女性明显低于男性。2010年第六次人口普查数据显示女性的劳动参与率为63.7%，比男性的78.2%低14.5个百分点。
为了更好地使用人力资源的体制和机制，调动人口参与经济活动的积极性，可以考虑以下措施：
第一，在退休问题上保持灵活度，尊重劳动者的意愿。第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口有2.6亿人，占总人口比重达到18.7%，其中高中及以上文化程度的人口比重为13.9%，比10年前提高了4.98个百分点。60-69岁年龄段的老年人口在60岁以上人口中占比55.83%，随着医疗健康状况的改善，这部分老年人具有丰富的技能经验和较好的身体条件，其中相当部分老年人发挥余热的意愿和热情比较高，希望参与更丰富的社会活动来提高生活充实感和幸福感。可以考虑采取一系列措施为这些老年人参与经济活动提供社会支持。一是稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，应借鉴国际经验，并充分考虑我国的现实国情、文化传统和历史沿革，本着实事求是的态度，充分征求各界意见。二是优化退休后返聘管理机制，出台《退休返聘人员管理和权益保护条例》，允许企业和退休人员灵活签署雇佣合同，依法保障退休返聘人员的合法权益，鼓励退休人员通过返聘继续“发光发热”。三是优化病休等提前退休管理机制，对于未到法定退休年龄而身体健康状况不再满足岗位需求的人员，采取灵活提前退休机制，解决员工对延迟退休的后顾之忧。 第二，在用工体制中破除“年龄歧视”。一是应动态调整弱化所谓“青年-中年-老年”群体的具体认定标准，避免相关群体过早被标注“中高龄”标签，有利于其在劳动力市场保持竞争力，也减轻其心理压力。二是加强对中高龄求职者的法律保护。美国、日本等发达经济体普遍将就业年龄歧视以立法方式加以禁止，而我国这项工作尚处空白。建议将禁止年龄歧视写入《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国就业促进法》等法律法规，并要求地方政府清理涉嫌年龄歧视的规章制度。
第三，给女性参与劳动提供更好的支持和选择空间。女性参与劳动的意愿受到观念、教育和收入水平等多方面因素影响。一方面，年幼子女看护基础设施的完善，尤其是婴幼儿学龄前教育等公共服务的普及，有利于减轻女性的生活负担，提升其工作意愿和效率。另一方面，可以向就业困难的女性群体提供扶助和就业政策倾斜，对低技能女性劳动者加强技术培训，为其创造就业条件。最后，注意加强对女性劳动参与者的保护，避免性别歧视，创造更加公平健康的工作环境。
（二）政府与市场同向发力，推进与人力资源结构相适应的经济发展模式
第一，推动产业从劳动密集型向知识密集型转型升级。虽然我国在较长时间段内仍将保有丰富的人力资源，但是人力资源的结构将发生重要变化，对产业转型升级提出新要求。例如，富士康员工中30岁以下员工占比约60%，30-39岁员工占比约30%，两者合计约90%。一个50岁的人，即使身体完全健康，也很难胜任富士康工厂一线生产制造任务，劳动风险也更高。为了提高人力资源尤其是中高龄人力资源利用效率，应推动产业进一步向知识密集型转型升级，充分发挥人力资源中“知识积累”的作用。中长期看来，我国部分产业、部分生产环节向其他经济体转移是正常的跨国产业转移，遵循着客观的经济学规律，我们应积极适应和引导这个过程。
第二，加强对中高龄求职者的就业再培训。智联招聘问卷调查发现，有80.0%的中高龄求职者愿意从事电子商务等新就业形态，但是需要增强相关能力，尤其是数字能力。建议提高对职业教育的财政支持力度，并规范职业教育市场、提高职业教育质量，鼓励相关机构针对中高龄求职者提供个性化的培训，完善职业资格证书和技能证书认证体系，助力中高龄求职者顺利进入新领域。
第三，逐步建立和完善与人口结构调整相匹配的相关产业，促进经济转型升级。老年人口占比的上升将带动健康医疗和养老看护等服务需求的提升，消费需求的改变将推动相关产业的结构调整和转型升级。目前我国养老产业和相关配套设施还很不充分不完善，针对老年人这个规模持续扩大的关键群体，需要大力增加健康产业的支持力度，搭建技术创新平台，积极开发健康医疗和数字经济的融合，满足老年人的消费和高质量养老需求。
（三）顺应经济地理再布局，推动人力资源在国土空间上的合理配置
改革开放以来特别是2000年以后，中国人口的地理分布随着生产力布局的变化，在更广阔的的地理范围内发生着快速变化。从2010年以来我国人口地理分布的变化趋势来看，一是人口从向核心大城市集中转变为向区域化中心城市群集中，尤其是向长三角、珠三角、成渝地区集中；二是跨区域的城乡二元流动开始向本区域的城乡二元流动转换，东部地区尤为明显。这种趋势性的变化，既是人口地理分布随生产力提高、产业集群和城市群发展的必然，也是国内劳动要素市场改革成效的体现。这种聚集发展进一步推动了城市化水平和产业发展，也带来了人力资源利用效率的持续提升。
但是，从目前人口地理分布与生产力布局的匹配程度来看，人口地理分布的变化相对滞后，未来劳动力流动所能释放出的增长潜力依然巨大。以北上广深为例，四地GDP占全国的12.5%，而人口仅占全国的5.2%；以全国10城和20城的GDP和人口占全国比重来看，人口占比落后经济比重分别达到11和16个百分点（表2）。以2019年人均GDP7万以上的10个省市为例，GDP之和占全国的54.5%，而人口之和只占全国的38.1%。此外，2019年全国农民工总量2.9亿人，其中外出农民工1.74亿人，占全国人口的12%，东部地区农民工以就近转移为主，中西部地区则以外出为主，也从另一个侧面反映出当前我国人口地理分布未来优化调整的空间还很大。应顺应经济地理再布局，推动人力资源在国土空间的合理配置，让人力资源流向最能发挥其价值、效率最高的地区。建议进一步推动户籍制度改革，推动落户门槛条件以及名额分配进一步清晰化、透明化以及适度标准化，推动降低乃至取消落户门槛，尤其是取消买房才能落户的条件。完善居住证制度，建立健全以居住證为载体的基本公共服务提供机制，给予常住人口以市民待遇，包括养老、医疗和子女教育等。
（课题组成员为李稻葵、厉克奥博、徐翔、黄张凯、李冰、陆琳、郭美新、龙少波、冯明、石锦建、吴舒钰、陈大鹏、张驰、张鹤、郎昆、侯韫韬、王子航）
① 李稻葵等（2020）：《中国的经验：改革开放四十年的经济学总结》，上海三联书店。
① 原新、高瑗、李竞博（2017）：《人口红利概念及对中国人口红利的再认识——聚焦于人口机会的分析》，《中国人口科学》，第6期，第19-31页；原新、高瑗（2018）：《改革开放以来的中国经济奇迹与人口红利》，《人口研究》，第6期，第3-14页；原新、金牛（2021）：《中国人口红利的动态转变——基于人力资源和人力资本视角的解读》，《南开学报（哲学社会科学版）》，第2期，第31-40页。
② 例如，蔡昉（2004）：《人口转变、人口红利与经济增长可持续性——兼论充分就业如何促进经济增长》，《人口研究》，第2期，第2-9页；蔡昉（2007）：《中国劳动力市场发育与就业变化》，《经济研究》，第7期，第4-14页；陆旸、蔡昉（2014）：《人口结构变化对潜在增长率的影响：中国和日本的比较》，《世界经济》，第1期，第3-29页；陆旸、蔡昉（2016）：《从人口红利到改革红利：基于中国潜在增长率的模拟》，《世界经济》，第1期，第3-23页；王德文、蔡昉、张学辉（2004）：《人口转变的储蓄效应和增长效应——论中国增长可持续性的人口因素》，《人口研究》，第5期，第2-11页。
③《2019年全国教育事业发展统计公报》，中华人民共和国教育部官网。
① 《第七次全国人口普查主要数据情况》，国家统计局官网。
② 例如，原新、高瑗、李竞博（2017），原新、金牛（2021）。
③ 出生预期健康寿命是WHO公布的统计指标，该指标考虑到各类常规致死和非致死疾病可能对人们健康工作和生活造成影响，从而在预期寿命的基础上刨除这些不同疾病对健康生活时长造成的折损。出生预期健康寿命指标是我们对不同年龄区间人口预期健康寿命进行估算的基础。
① 参考李稻葵、石锦建、金星晔（2015），《“十三五”时期中国经济增长潜力和前景分析》，《投资研究》，第12期。
① 《Global Education Monitoring Report 2020》， UNESCO.
一、人力资源而非人口总量是经济长期发展的基础
（一）人口红利理论缺陷
改革开放四十余年来，中国创造了人类历史上最大规模的经济增长，人民收入水平和生活水平大幅提高，发展成就举世瞩目。在1978-2019年的41年间，中国按可比价格计算的GDP增长了39倍，年均增速达到9.4%；按购买力平价计算，中国GDP占世界的比重从4.9%上升到18.2%，经济总量占世界比例的提升速度超过了英国、美国、日本、“亚洲四小龙”在各自经济发展史上的最高增长记录①。1978年，中国城乡居民人均可支配收入分别仅为343.4元/年和133.6元/年。伴随经济高速发展，截至2019年，按可比价格计算，两者分别增加到改革开放之初的17倍和21倍。我国在改革开放以来获得了经济体量和质量的飞速发展，而“人口红利”则被公认是其背后的重要推动力之一。新中国成立以来，我国经历了数次人口生育高峰。按照人口发展的惯性规律，在改革开放之后，先前“婴儿潮”中的新生人口陆续步入劳动年龄且相互叠加，劳动力规模持续扩大。同时由于我国在改革开放初期考虑到中国国家大、底子薄、人口多、耕地少的特点，把计划生育作为基本国策，出生率快速下降，使得人口年龄结构呈现“中间大、两头小”的形态，从而使得劳动年龄人口占总人口比重在一定时期内维持较高水平、总抚养比维持较低水平，进而对经济增长创造了有利的“人口条件”或“人口机会”。改革开放以来，我国在政治、经济、社会、对外开放等多个领域的政策探索与创新充分开发并利用了当时的人口优势，实现了人口机会向经济效益的转变，进而收获了人口红利，为中国创造经济奇迹做出了巨大贡献。例如外向型的劳动密集型产业的发展推动我国成为世界制造业大国、2001年加入世界貿易组织后的快速发展使得我国于2010年超过日本成为世界第二大经济体等。多年来，众多学者根据不同的研究视角和方法，测算出人口红利对经济增长的贡献率介于10%-30%①。
但是，随着人口年龄结构的演进、“人口机会”的动态转型，我国于世纪之交步入了老龄化社会，其进程仍在加速、程度仍在加深。2020年的第七次全国人口普查结果显示，中国65岁以上老年人口数量为1.91亿，人口老龄化水平为13.5%。根据第五次、第六次全国人口普查，2000年、2010年的人口老龄化水平分别为6.96%、8.87%。可见，近10年来的人口老龄化进程在明显加速。另一方面，国家统计局数据显示，中国劳动年龄人口（15-64岁）在2013年达到10.06亿的峰值，之后开始下降；其占总人口比重在2010年达到74.5%的峰值，之后步入下行。第七次全国人口普查结果显示，我国当前劳动年龄人口占比为68.5%。近10余年来，学术界针对人口老龄化及其对中国经济增长的潜在影响展开了大量研究，很多结论认为中国的劳动年龄人口数量下降将导致有效劳动力规模萎缩，年龄结构的生产效应降低，人口抚养比上升，人口红利将减弱直至消失，最终会显著拖累我国中长期的经济增长潜力②。
为什么说人口红利理论具有缺陷，主要有以下两个原因。第一，人口红利理论关注了人口数量或年轻人口数量，然而我们认为与之相比，健康人口数量更为关键。我们应当清醒地看到，几十年来，我国人口的健康状况、受教育水平均得到了长足的发展，并达到了历史性的新高度。1981-2019年，中国人口平均预期寿命已由67.8岁提升至77.3岁，不但高于世界平均预期寿命，且趋近主要发达国家的平均水平。第二，人口红利理论并未考虑到人口素质的提升。1981-2019年，中国学前教育毛入学率由12.6%提高至83.4%，超过中高收入国家平均水平；九年义务教育巩固率在2019年达到94.8%，义务教育普及程度达到高收入国家平均水平；高中教育毛入学率由39.6%提高至89.5%，超出中高收入国家平均水平；高等教育毛入学率由1.6%提高至51.6%，进入高等教育普及化阶段，2019 年高等教育在学总规模达到4002万人，居世界第一③。与2010年相比，2020年15岁及以上人口的平均受教育年限由9.08年提高至9.91年，文盲率由4.08%下降为2.67%，人口素质不断提高①。因此，我们认为尽管21世纪的中国正处在人口加速老龄化、劳动年龄人口数量下降、抚养比提高等不可逆转的社会大背景下，但我们认为，仅仅从劳动年龄人口绝对数量减少、抚养比提高等数量视角对人口红利做出悲观的判断是带有较大局限性的。相反地，我们应该用客观、全面、动态的眼光看待人口红利。
（二）人力资源是经济长期发展的基础
我们认为，在新的发展阶段，应该充分考虑健康、教育等表征人口素质的因素对人力资源的影响，跳出人口结构与人口红利的传统逻辑，关注人本身的发展，而不是人口数量的增减，国家的政策应该重点关注如何保护、提升和用好中国的社会人力资源总量。虽然已有部分文献对健康、教育等人力资源因素及其对人口红利的意义做了探讨②，但是遵循这个逻辑对“人力资源总量”进行重新测算和国际比较还不多见。本报告将以人力资源总量为核心指标对中国的“人力资源红利”做出具体测算，并提出相关的政策建议。
我们认为，人力资源总量而非人口总量是经济长期发展的基础。随着人们健康状况的持续改善、受教育水平的不断提高，传统的以人口数量或年轻人口数量为标准的指标已经不足以对当前我国人力资源储备进行精准测度。比如，在21世纪初，我国居民的预期寿命只有71岁，新增劳动力的平均受教育年限也仅有9.6年，而在20年后的今天，国民健康状况明显改善，预期寿命已经提高至接近77岁，预期受教育年限也提高了接近5年。在同样人口存量的基础上，健康和受教育水平的提高有助于提升国民的人力资源储备，也就是说，与20年前的22岁青年相比，同样一个 22岁刚刚步入就业岗位的青年，考虑到其预期寿命和受教育时长分别提升了5年左右，因此可以以更健康的身体状况更高效地在其工作岗位上工作，从而具备更高的人力资源储备。 人力资源总量是指一个经济体内考虑到人口素质（包括健康水平和受教育水平）的有能力参与经济社会活动的人口工作时间储备。为此，我们设计了人力资源总量新测度，在反映人口总量和人口结构等传统人口数据的基础上，试图捕捉这种健康和教育对人力资源总量的影响。具体来说，人力资源总量刻画的是当前的存量人口在现有的受教育水平下可健康工作的时间，其测度方法如下：
其中，人口预期健康寿命时长指的是全国所有人口预期健康寿命的加总，根据世界卫生组织（WHO）的相关数据，我们对不同年龄区间人口剩余预期健康寿命③进行估算，综合各年龄区间的人口数量分布，我们可求得在当前人口存量和年龄结构下，我国人口预期健康寿命总时长。随着时间的推移，人口总量、年龄结构和预期健康寿命发生变化，这些都会对全国人口预期健康寿命时长产生影响，比如，老龄化的加剧会在同样人口总量的情况下，缩减人口预期健康寿命时长，而我国人口健康状况的改善又将提升总体预期健康寿命，从而提升人力资源潜力。
人力资源总量测度的第二个重要组成部分是劳动力素质，这反映了教育投资对人力资源提升的重要作用，而最简单直接的刻画就是受教育年限的提高对人们工作效率的提升。参考历史经验和文献资料，教育产出回报率一般在8%到18%之间①，也就是说，每增加一年的平均受教育时长带来的劳动产出增长至少为0.08，这相当于将我国的人力资源总量提升了8%。我们将人口预期健康寿命与教育投资产出回报率相乘，就可得出一个国家的人力资源总量，因此，随着平均受教育水平的提高，即便不考虑人口总量、结构和健康水平的变化，一个国家的人力资源总量也处于逐步上升的态势。
根据以上的定义和测算方法，我们计算了21世纪初至今不同国家的人力资源总量。以2000年为基年，并将2000年人力资源总量设为100，我们将之后各年人力资源总量进行标准化处理，得出人力资源总量的国际可比指标。
（三）中国人力资源总量到2050年前仍然保持增长态势
按照以上分析方法，我們对21世纪初以来中国的人力资源总量进行了测算，并将影响人力资源的因素分成三大类，分别是人口数量和结构的变化、健康水平的改善、受教育水平的提高，分别研究这三种因素对中国人力资源存量的影响。如图1所示，以2000年为基年（人力资源存量为100），最近20年来我国的人力资源总量仍呈现稳步上升的趋势，这主要归因于健康和教育质量的改善。事实上，假设人们预期健康寿命不变，且受教育年限也停留在2000年的水平，那么，虽然中国人口总量从2000年的12.9亿上升至2019年的14.3亿，但叠加人口老龄化的影响，我国的人力资源储备相较20年前甚至下降了6%。然而，如果考虑到当前存量人口的身体状况较之20年前更加健康了，正如图2所示，中国人的预期寿命在20年内增加了5.5岁，而预期健康寿命同样提高了4.8岁，健康寿命的增加提升了人们健康工作的潜能，对人口老龄化带来的负面冲击形成了一定程度的缓冲。由图1可见，与2000年相比，健康寿命的增加使我国人力资源总量提升8%，可以完全填补由人口老龄化带来的人力资源损失。在此基础上，我们再测算由受教育程度的改善带来的人力资源提升。如图3所示，近年来我国劳动人口的受教育年限逐年增加，2019年我国15岁以上人口的平均受教育年限为8.67年，较之2000年提高了1.6年，考虑到最低8%的教育产出回报，同样一个劳动人口可以贡献更高的产出效率，这相当于使我国的人力资源总量进一步提升了13%。因此，在综合考虑人口结构的变化、健康和受教育水平的提高之后，我国最近20年以来人力资源总量整体上呈现不断上升的趋势，2019年人力资源总量为114，相较2000年提高14%，这一增速超过了人口总量的变化（11.1%）。
我们进一步对未来30年我国人力资源总量的变化趋势进行预测和分析。数据基础是联合国经济和社会事务部对未来数十年各国人口总量和结构进行的预估，联合国的人口结构预测存在不同的情景假设，包括不同的死亡率、出生率以及人口的跨国流动等，我们选取的是基准情形，即完全基于各国人口变化的历史路径和国际经验做出的比较中性的人口预期，值得注意的是，这种基准情形预测并未考虑到疫情冲击以及中国生育政策调整对未来人口结构造成的影响。除了利用联合国的人口数量和结构预测数据，我们还假设未来随着医疗水平的提高和医疗制度的完善，中国各年龄阶段人口的预期健康寿命会以过去20年的平均增速上升，2035年我国人口的出生预期健康寿命将提升至73.4岁，接近日本当前的水平，而2050年我国人口的出生预期健康寿命将进一步提高至77.5岁，向日本等发达长寿国家靠近。对于人均受教育水平，我们采用最为保守的估计，假定未来30年间我国人均受教育年限还将以过去10年的速度增加，即到2035年15岁以上人口的平均受教育年限上升为9.88年，达到美国20世纪60年代末的水平；到2050年上升为11.01年，达到美国20世纪80年代初的水平。在以上假设条件下，我们对2050年前中国人力资源总量的变化趋势进行展望。我们发现，如果没有任何政策调整，年轻人口的断崖式下跌的确会对人力资源总量有一定的拖累，相比于2000年，2035年人口数量和结构的变化会使得人力资源总量下降16%，而到了2050年这一数字将继续扩大至25%。然而，我们却不必为人口数量的变化过度担忧，因为健康和教育的改善不仅能填补（年轻）人口下降的冲击，而且能使得我国的人力资源储备更加优化。预计未来30年，我国的人力资源总量将持续上升，在2035年将提升至119.4，而在2050年达到121的水平，也就是说相较21世纪初的人力资源总量将提高21%，而健康和教育水平的改善合计将对人力资源总量产生超过三分之一的贡献。 （四）人力资源总量的国际比较
按照上文对人力资源總量的测算方法，我们分别计算了21世纪初至今中国、日本、美国、印度四国的人力资源总量变化（均以2000年为基年），并分解测算了人口数量和结构、健康水平、受教育水平三个因素在其中的贡献。可以发现，中国在过去20年内总人力资源总量提升了14.4%，人力资源的红利仍在不断释放。从结构变化来看，与2000年相比，2019年健康水平的提高使我国人力资源总量提升了7.8%，教育水平的提高使人力资源总量提升了12.8%，两者效应的叠加完全抵消了人口总量增速下降和老龄化对我国人力资源总量的影响（-6.2%）。从跨国比较来看，日本的人力资源总量在过去20年间一直呈下行趋势，其中人口老龄化使得日本的人力资源总量下降了15.6%，尽管健康水平和教育水平的提升起到了一定的替代效应，但仍无法改变整体人力资源不断下降的大趋势，根据我们测算，日本2000-2019年间人力资源总量下降了4.9%。美国在过去20年间人力资源总量提升了12.8%，其中人口结构改善贡献了6.9%的增长，教育水平提升贡献了6.5%，健康水平变化贡献了-0.6%。印度由于基数水平很低，因此在过去20年间人力资源呈现大幅改善趋势，总量增长了53.0%，其中人口结构和数量变动贡献了16.2%，健康水平改善贡献了14.8%，教育水平提升贡献了22.0%（图4）。
上文构造的人力资源指标反映了一国的存量人口在现有受教育水平下可健康工作的时间，是一种对人力资源总量的测度。我们认为在提升人力资源总量的基础上，一个同样重要的问题是如何提高人力资源的利用率，使已有的人力资源能够更好地服务于中国经济的长期稳定发展和人民生活水平的提升。我们认为从国际比较来看，中国的人力资源利用率还有进一步提升空间。根据世界银行数据，目前中国人的预期寿命已达到76.9岁，处于中等偏上水平，非常接近美国的78.8岁和OECD成员国的80.2岁。然而根据OECD（2018）统计，中国的正常退休年龄明显低于其他国家，这就导致了尽管中国人力资源总量丰富，但仍有大量的人力资源未被有效利用，表现为尽管有大量收入水平较低的劳动力仍然有持续工作的意愿和能力，却因为强制退休政策，不得不较早退出劳动力市场（表1）。改革开放以来，中国男性预期寿命已经从1980年的65岁上升到2019年的75岁；女性预期寿命从1980年的69岁上升到2013年的79岁，均提高了10岁。这意味着当前55岁的男性蓝领工人，其平均健康水平要好于或等于其父辈在45-50岁时的平均健康水平，但是目前的退休制度强制这部分人在55岁时退休。因此倘若能够在充分尊重国民参与经济活动的意愿、保护其劳动积极性的基础上，退休制度能适当灵活甚至鼓励延迟退休，同时给自愿延期退休的劳动力增加延期退休福利，消灭年龄歧视，将大幅提高我国人力资源的利用率，有效对冲劳动力数量和比例下降的不利影响，缓解我国人口老龄化问题。
二、如何保护和提升人力资源
今天的中国，正在从一个人口大国迈向人力资源大国。收获人力资源红利、推动我国经济社会的中长期发展，关键之关键在于把人的发展置于首位，既不能简单地聚焦于人口数量的增长，也不能把人资本化。随着经济不断发展，科技不断进步，社会不断文明，经济增长越来越不取决于人口总量，而是人力资源总量。
应当看到，改革开放以来的计划生育政策在协调人口与经济、社会、资源、环境可持续发展方面的重要意义，这也是为什么我们今天开始放宽生育限制，出台了三孩政策。我们认为，这既是应对老龄化问题的新举措，更是新发展阶段尊重和顺应百姓生育意愿的新理念。但是，不应该把解决我国人口问题过度聚集于生育政策上，生养子女既是一个复杂的决策过程，同时又是一个长期慢变量，20年之内很难看到成果，短期内甚至还会加快人口抚养比的上升。我们认为，解决中国人口问题的核心，应该是在尊重和顺应国民生育意愿的基础上，通过不断提升国民教育水平和健康水平，保护和提升中国的人力资源总量，尽量推迟中国人力资源总量出现下降的时间点，在2050年之前维持人力资源的总量充沛，为新百年中华民族的伟大复兴提供坚实的人力资源支持。
（一）教育方面，一方面不断提高义务教育年限，另一方面不断提升教育质量
截至2010年底，我国已在全国2856个县（市、区）全部实现“两基”（基本实施九年义务教育和基本扫除青壮年文盲），全国“两基”人口覆盖率达到100%，领先于其他发展中大国。同时，我们也应看到，我国实行的九年义务教育与高收入国家相比还有一定距离。2018年，美国实行的义务教育年限为12年，英国为11年，法国为11年，德国为13年①。随着我国国力的提升，从长期来看，延长义务教育年限，例如涵盖1-2年学前教育或高中阶段教育，将是提升我国人口素质、发展未来人力资源的重要途径。另一方面，我们也要从提升教育质量的角度来发掘人力资源潜力，我国九年义务教育的普及是在较低起点上和较短时间内实现的，对于一个14亿人口的大国来说，基础还比较薄弱，区域之间、城乡之间、学校之间的差距还比较突出，存在发展不平衡、质量有待提高等诸多现实问题。为此，“十四五”规划明确提出“建设高质量教育体系”“提升国民素质，促进人的全面发展”。其中，优质均衡成为义务教育改革和发展的战略重点，这将在“十四五”乃至未来更长一个时期为提升我国整体的人口素质和人力资源的存量发挥积极作用。
（二）健康医疗方面，探索形成高水平医疗卫生服务体系以及活跃的科技研发创新体系
在享受环境治理带来的健康红利同时，要致力于探索出一套能够广泛服务于大多数百姓的高水平医疗卫生服务体系，以及活跃的科技研发创新体系。降低医疗药品费用占中低收入者生活支出比重是缓解百姓“看病贵”、增加人力资源的有效途径，也是促进我国医药卫生事业健康发展、保障并提高国民健康水平的重要抓手。与此同时，要充分依靠市场力量培育医药研发创新体系，避免陷入低价格、低质量的陷阱，为人力资源健康水平的不断提升提供充足动力。
总之，随着人均生活水平的不断提高，我们不应该简单地把老龄化、少子化等人口结构问题视作洪水猛兽，悲观看待。中国已经从一个人口大国发展成为人力资源大国，我们通过对人力资源总量这一指标的构建和测算，认为中国的人力资源红利将在新百年的中华民族伟大复兴征程中继续保持。更加关注人的发展，更加关注教育和健康，将是中国未来人力资源战略的最主要方向。
三、如何提高人力资源的使用效率
党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。新发展阶段的背景下，需要从经济社会发展全局高度和中长期发展角度最大限度发挥人力资源对经济社会发展的支撑作用。中国今天及未来30年依旧是一个人力资源大国，提高人力资源的利用率，首先是利用好现有丰富人力资源的优势，充分发挥劳动就业积极性。这是建设人力资源强国的必然要求，也是培育人力资源的有效途径。
（一）尊重国民劳动意愿，保持较高水平的劳动参与率，调动人口参与经济活动的积极性
人口结构的调整速度比较缓慢，在结构调整过程和劳动生产率有效提升的同时，可以为愿意参与劳动的人群提供良好的社会经济和制度环境，在尊重个人意愿的前提下充分利用现有的人力资源。在劳动力数量增长难以带动经济增长的形势下，增强个体的劳动参与意愿能够在部分程度上抵消人口数量红利消失带来的负面影响。衡量劳动参与意愿的一个重要指标是参与经济活动的人口占比，即劳动参与率。
我国的劳动参与率呈现如下四个特点。第一，跨国比较来看，中国的劳动参与率水平较高。世界银行数据显示，2019年中国15-64岁年龄段的劳动参与率为75.9%，在G20国家中高于平均水平，仅次于英国、澳大利亚、加拿大、德国和日本（如图5所示）。第二，虽然我国的劳动参与率水平较高，但是近30年来从1990年84.2%的水平开始持续缓慢下降。降低的原因包括经济体制改革、人口老龄化、高等教育和技能培训的普及、劳动收入水平上升以及退休失业社会保障制度的完善等。第三，不同年龄阶段的劳动参与率分布不均，我国的老年人口劳动参与率有相对下降的趋势。根据OCED数据，美国2000-2010年65岁以上人口的劳动参与率从12.9%上升为17.4%（2019年进一步升至20.2%），而中国同一时期相同年龄段劳动参与率虽然水平较高，但是从2000年的25.1%降至2010年的21.1%。第四，女性明显低于男性。2010年第六次人口普查数据显示女性的劳动参与率为63.7%，比男性的78.2%低14.5个百分点。
为了更好地使用人力资源的体制和机制，调动人口参与经济活动的积极性，可以考虑以下措施：
第一，在退休问题上保持灵活度，尊重劳动者的意愿。第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口有2.6亿人，占总人口比重达到18.7%，其中高中及以上文化程度的人口比重为13.9%，比10年前提高了4.98个百分点。60-69岁年龄段的老年人口在60岁以上人口中占比55.83%，随着医疗健康状况的改善，这部分老年人具有丰富的技能经验和较好的身体条件，其中相当部分老年人发挥余热的意愿和热情比较高，希望参与更丰富的社会活动来提高生活充实感和幸福感。可以考虑采取一系列措施为这些老年人参与经济活动提供社会支持。一是稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，应借鉴国际经验，并充分考虑我国的现实国情、文化传统和历史沿革，本着实事求是的态度，充分征求各界意见。二是优化退休后返聘管理机制，出台《退休返聘人员管理和权益保护条例》，允许企业和退休人员灵活签署雇佣合同，依法保障退休返聘人员的合法权益，鼓励退休人员通过返聘继续“发光发热”。三是优化病休等提前退休管理机制，对于未到法定退休年龄而身体健康状况不再满足岗位需求的人员，采取灵活提前退休机制，解决员工对延迟退休的后顾之忧。 第二，在用工体制中破除“年龄歧视”。一是应动态调整弱化所谓“青年-中年-老年”群体的具体认定标准，避免相关群体过早被标注“中高龄”标签，有利于其在劳动力市场保持竞争力，也减轻其心理压力。二是加强对中高龄求职者的法律保护。美国、日本等发达经济体普遍将就业年龄歧视以立法方式加以禁止，而我国这项工作尚处空白。建议将禁止年龄歧视写入《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国就业促进法》等法律法规，并要求地方政府清理涉嫌年龄歧视的规章制度。
第三，给女性参与劳动提供更好的支持和选择空间。女性参与劳动的意愿受到观念、教育和收入水平等多方面因素影响。一方面，年幼子女看护基础设施的完善，尤其是婴幼儿学龄前教育等公共服务的普及，有利于减轻女性的生活负担，提升其工作意愿和效率。另一方面，可以向就业困难的女性群体提供扶助和就业政策倾斜，对低技能女性劳动者加强技术培训，为其创造就业条件。最后，注意加强对女性劳动参与者的保护，避免性别歧视，创造更加公平健康的工作环境。
（二）政府与市场同向发力，推进与人力资源结构相适应的经济发展模式
第一，推动产业从劳动密集型向知识密集型转型升级。虽然我国在较长时间段内仍将保有丰富的人力资源，但是人力资源的结构将发生重要变化，对产业转型升级提出新要求。例如，富士康员工中30岁以下员工占比约60%，30-39岁员工占比约30%，两者合计约90%。一个50岁的人，即使身体完全健康，也很难胜任富士康工厂一线生产制造任务，劳动风险也更高。为了提高人力资源尤其是中高龄人力资源利用效率，应推动产业进一步向知识密集型转型升级，充分发挥人力资源中“知识积累”的作用。中长期看来，我国部分产业、部分生产环节向其他经济体转移是正常的跨国产业转移，遵循着客观的经济学规律，我们应积极适应和引导这个过程。
第二，加强对中高龄求职者的就业再培训。智联招聘问卷调查发现，有80.0%的中高龄求职者愿意从事电子商务等新就业形态，但是需要增强相关能力，尤其是数字能力。建议提高对职业教育的财政支持力度，并规范职业教育市场、提高职业教育质量，鼓励相关机构针对中高龄求职者提供个性化的培训，完善职业资格证书和技能证书认证体系，助力中高龄求职者顺利进入新领域。
第三，逐步建立和完善与人口结构调整相匹配的相关产业，促进经济转型升级。老年人口占比的上升将带动健康医疗和养老看护等服务需求的提升，消费需求的改变将推动相关产业的结构调整和转型升级。目前我国养老产业和相关配套设施还很不充分不完善，针对老年人这个规模持续扩大的关键群体，需要大力增加健康产业的支持力度，搭建技术创新平台，积极开发健康医疗和数字经济的融合，满足老年人的消费和高质量养老需求。
（三）顺应经济地理再布局，推动人力资源在国土空间上的合理配置
改革开放以来特别是2000年以后，中国人口的地理分布随着生产力布局的变化，在更广阔的的地理范围内发生着快速变化。从2010年以来我国人口地理分布的变化趋势来看，一是人口从向核心大城市集中转变为向区域化中心城市群集中，尤其是向长三角、珠三角、成渝地区集中；二是跨区域的城乡二元流动开始向本区域的城乡二元流动转换，东部地区尤为明显。这种趋势性的变化，既是人口地理分布随生产力提高、产业集群和城市群发展的必然，也是国内劳动要素市场改革成效的体现。这种聚集发展进一步推动了城市化水平和产业发展，也带来了人力资源利用效率的持续提升。
但是，从目前人口地理分布与生产力布局的匹配程度来看，人口地理分布的变化相对滞后，未来劳动力流动所能释放出的增长潜力依然巨大。以北上广深为例，四地GDP占全国的12.5%，而人口仅占全国的5.2%；以全国10城和20城的GDP和人口占全国比重来看，人口占比落后经济比重分别达到11和16个百分点（表2）。以2019年人均GDP7万以上的10个省市为例，GDP之和占全国的54.5%，而人口之和只占全国的38.1%。此外，2019年全国农民工总量2.9亿人，其中外出农民工1.74亿人，占全国人口的12%，东部地区农民工以就近转移为主，中西部地区则以外出为主，也从另一个侧面反映出当前我国人口地理分布未来优化调整的空间还很大。应顺应经济地理再布局，推动人力资源在国土空间的合理配置，让人力资源流向最能发挥其价值、效率最高的地区。建议进一步推动户籍制度改革，推动落户门槛条件以及名额分配进一步清晰化、透明化以及适度标准化，推动降低乃至取消落户门槛，尤其是取消买房才能落户的条件。完善居住证制度，建立健全以居住證为载体的基本公共服务提供机制，给予常住人口以市民待遇，包括养老、医疗和子女教育等。
（课题组成员为李稻葵、厉克奥博、徐翔、黄张凯、李冰、陆琳、郭美新、龙少波、冯明、石锦建、吴舒钰、陈大鹏、张驰、张鹤、郎昆、侯韫韬、王子航）
① 李稻葵等（2020）：《中国的经验：改革开放四十年的经济学总结》，上海三联书店。
① 原新、高瑗、李竞博（2017）：《人口红利概念及对中国人口红利的再认识——聚焦于人口机会的分析》，《中国人口科学》，第6期，第19-31页；原新、高瑗（2018）：《改革开放以来的中国经济奇迹与人口红利》，《人口研究》，第6期，第3-14页；原新、金牛（2021）：《中国人口红利的动态转变——基于人力资源和人力资本视角的解读》，《南开学报（哲学社会科学版）》，第2期，第31-40页。
② 例如，蔡昉（2004）：《人口转变、人口红利与经济增长可持续性——兼论充分就业如何促进经济增长》，《人口研究》，第2期，第2-9页；蔡昉（2007）：《中国劳动力市场发育与就业变化》，《经济研究》，第7期，第4-14页；陆旸、蔡昉（2014）：《人口结构变化对潜在增长率的影响：中国和日本的比较》，《世界经济》，第1期，第3-29页；陆旸、蔡昉（2016）：《从人口红利到改革红利：基于中国潜在增长率的模拟》，《世界经济》，第1期，第3-23页；王德文、蔡昉、张学辉（2004）：《人口转变的储蓄效应和增长效应——论中国增长可持续性的人口因素》，《人口研究》，第5期，第2-11页。
③《2019年全国教育事业发展统计公报》，中华人民共和国教育部官网。
① 《第七次全国人口普查主要数据情况》，国家统计局官网。
② 例如，原新、高瑗、李竞博（2017），原新、金牛（2021）。
③ 出生预期健康寿命是WHO公布的统计指标，该指标考虑到各类常规致死和非致死疾病可能对人们健康工作和生活造成影响，从而在预期寿命的基础上刨除这些不同疾病对健康生活时长造成的折损。出生预期健康寿命指标是我们对不同年龄区间人口预期健康寿命进行估算的基础。
① 参考李稻葵、石锦建、金星晔（2015），《“十三五”时期中国经济增长潜力和前景分析》，《投资研究》，第12期。
① 《Global Education Monitoring Report 2020》， UNESCO.