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摘 要 2010年3月1日实施的《中华人民共和国海岛保护法》为行政机关的执法提供了重要依据。在这样的形势下，我国很多沿海省份出台了一系列海岛保护和海岛管理的措施和法规，但辽宁省至今还未有明确的海岛保护或海岛管理方面的政策法规出台，这不能不说是一大遗憾。综合分析了各省有关海岛的管理规定，我们认为应从如下几个方面对海岛保护和管理进行立法。
关键词 海岛保护 管理 立法
作者简介：刘旭，法学硕士，辽宁海大律师事务所副主任，研究方向：海商法；王宏明，辽宁海大律师事务所律师，研究方向：民商法。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-213-02
辽宁是海洋大省，不仅海岸线长，而且岛屿众多，上一次的海岛资源调查是在上世纪90年代初，當时统计结果表明，辽宁拥有500平方米以上的岛屿266个，500平方米以下的岩礁、低潮高地数量也很多。 辽宁省的海岛数量居全国第四位。
一、海岛规划方面
厦门市分别在2004年和2002年由厦门市人大常委会和厦门市政府制定了地方性法规《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》和地方政府规章《福建省厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》。其对于海岛规划方面做了较为详细的规定，可以作为辽宁海岛规划方面立法的有益借鉴。
2008年实施的《青岛市无居民海岛管理条例》也对海岛规划方面做了明确规定，比如市政府组织规划、海洋、国土资源等部门和单位，根据土地利用总体规划、海洋功能区划、社会发展方面的需要以及无居民海岛的自然特点，界定好无居民海岛的功能，并根据该功能编制无居民海岛的保护、利用规划，该规划应当向社会公布。而且，该规划应当包括资源环境的要素、资源环境评价、保护、利用的类别和相应的方案、规划等。对于可以利用的无居民海岛，应当界定清楚哪些利用活动、方式是限制、禁止的，严格限制对无居民海岛的利用。对条例实施之前没有利用的无居民海岛，需要在规划中界定清楚如果进行经营性利用，期限是多少。
二、海岛资源保护
《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》规定，利用无居民海岛及周边海域资源，应该通过科学的方法论证，不能破坏海岛岸滩、植被、地形，不能污染、破坏海岛周边海域或者生态环境。并且对海岛的利用做了明确的限制性规定。
2008年实施的《青岛市无居民海岛管理条例》对于海岛资源保护的限制性措施规定的更为细致：损坏标志、资源、生态、环境的活动都禁止在无居民海岛从事。不仅如此，青岛市还禁止进行筑池养殖行为利用、凭借无居民海岛。对条例实施之前已经许可的筑池养殖活动，期满后不再续期、许可，以前的筑池养殖设施及人工建造物，原许可机关应予拆除。
对于房地产开发方面，《条例》禁止在无居民海岛建设居民住宅和进行房地产开发，其他的工程建设也都禁止，以领海基点为中心，周围一千米区域内不得进行可能改变该范围地貌、地形的工程建设等活动，对于动物资源，例如海鸟的保护方面，对于无居民海岛作为候鸟、珍稀物种迁徙地的情况，《条例》禁止开发，对于未经许可而在无居民海岛搜集生物、非生物样本、引入外来物种，《条例》也禁止。同时，《条例》也明确了海岛保护区制度，海洋行政管理部门按照法定要求申报，然后建立海洋自然保护区，或者建立海洋特别保护区。对于已经造成破坏的海岛生态，拟定海岛生态修复方案。我们可以从《青岛市无居民海岛管理条例》对于海岛生态保护的规定看出，青岛市对于海岛保护的重视程度是空前的，这一点值得辽宁省的海洋管理部门学习。我们在制定辽宁省的海岛保护地方性法规时，完全可以从青岛市的相关规定中找到经验。
《宁波市无居民海岛管理条例》对于海岛保护规定有这样几点，主要是禁止损坏无居民海岛的生态、资源、环境以及标志的行为，同时规定在利用无居民海岛过程中，利用人应当按照国家、省的规定，采取相关措施，保护海岛、周围海域环境、生态，不能破坏或改变海岛岸滩、地形、自然景观、历史遗迹，清理垃圾、固体废弃物。
三、海岛开发利用
《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》在海岛的开发利用上固定的较为详细，主要分为经营性利用和非经营性利用：
（一）非经营性利用无居民海岛
程序上应当持下列文件和材料向市海洋与渔业行政主管部门提出书面申请：(1)利用无居民海岛申请书；(2)申请人身份证明或法人资格证明及相关的资信证明材料；(3)利用方案和总平面布局；(4)环境影响评价文件；(5)利用无居民海岛的保护方案。申请书，应当载明申请人基本情况、拟利用无居民海岛的位置、面积、用途、利用方式、使用期限及利用项目的名称、投资总额、资金来源等内容；保护方案，应当包括水土保持、植被保护、废弃物处置、地形地貌和岸线保护等内容。
市海洋与渔业行政主管部门应当按照法定时间、条件，作出批准或不批准的决定。不予批准的，应当书面说明理由。经市人民政府批准非经营性利用无居民海岛的项目，涉及海域和土地的使用、林木的砍伐等活动的，申请人应当持市人民政府的批准文件，按相关法律、法规的规定向有关行政管理部门办理相关手续并按规定缴纳费用。对利用无居民海岛重大项目进行审核时，市海洋与渔业行政主管部门应当采取论证会、听证会等形式广泛听取各方面的意见。
（二）经营性利用无居民海岛
程序上应当通过招、拍或者其他方式取得经营权，但必须是公平竞争的方式。
不管利用无居民海岛的行为时经营性还是非经营性，获得许可的单位、个人如果要改变原来许可的用途，必须符合该岛保护、利用规划以及《办法》的相关规定，报原许可机关审批，获得许可。未经许可，不得改变用途。
《青岛市无居民海岛管理条例》也将利用方式区分为经营性利用和非经营性利用，而且单独将开发利用作为一章单独规定，足见青岛市对海岛利用的重视程度。
《宁波市无居民海岛管理条例》的规定相对较为简单，其具体内容同上。
四、海岛优惠政策
《广东省人民政府关于加快海岛开发有关政策的通知》就规定扩大海岛在利用外资、引进先进技术方面的审批权限。镇级建制的海岛，享受县级审批权；县级建制的海岛，享受市级审批权。项目批准证书由各市经贸委核发，报省经贸委备案。
同时对于优惠政策的力度也很大。辽宁地区在引进外资建设时也应充分发挥海岛的优势，尤其是在大连地区，很多的岛屿开发时没有明确的优惠政策指导作为依据，因此应尽快明确相关优惠标准。
五、海岛命名管理
《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》、《青岛市无居民海岛管理条例》均规定海岛名录由市海洋行政管理部门会同公安、民政等行政管理部门根据已批准的标准名称编制，报市人民政府公布。岛屿和岩礁名录由市人民政府公布。
《宁波市无居民海岛管理条例》规定岛屿和岩礁名录由市海洋行政主管部门会同市民政行政主管部门公布。县(市)、区人民政府负责拟订本辖区内无居民海岛命名、更名和名称注销方案，经征求有关军事机关的意见，逐级上报有批准权的人民政府审批。市民政行政主管部门会同市海洋行政主管部门，按照国家有关规定设置无居民海岛名称标志。单位和个人不得擅自移动或损坏无居民海岛名称标志。
可以看出，海岛名称的规定各地都没有十分系统的规定，宁波市的规定较为详尽一些。海岛的命名、更名和名称注消，要严格按照《地名管理条例》和《无居民海岛保护与利用管理规定》等相关法规的要求，逐级上报审批。《无居民海岛保护与利用管理规定》对无居民海岛名称命名更名的审批权限和程序作了明确规定，“沿海县级以上人民政府应当拟定本行政区域内无居民海岛命名、更名和名称注消方案，逐级上报有批准权的人民政府审批。”
作为海岛数量最多的海南省，出台了《海南省民政厅关于加强海岛地名管理的通知》，规定在行使海岛地名管理过程中，要严格按照《无居民海岛保护与利用管理规定》有关规定，任何单位和个人在公务活动中，在新闻、出版、注册、广告、商品、标志等使用无居民海岛名称时，必须使用国家公布的标准名称。各市县对所辖区域海岛地名要进行一次清理，对有岛无名、有名无岛、一岛多名、重名同音、名称不确切、不规范使用海岛地名，与国家公布的标准名称不一致的，要坚决予以纠正，以保证地名使用的严肃性和准确性。
辽宁省的海岛数量虽不是特别多，但海岛名称的管理规定处于空白，这对于海岛管理十分不利，因此有必要建立统一的海岛名称管理制度。
六、海岛执法与处罚
《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》规定未经批准从事无居民海岛利用活动，擅自改变批准用途，或扩大利用范围，破坏无居民海岛资源和生态环境的，由市海洋與渔业行政主管部门依法处罚。
市海洋与渔业行政主管部门对于占用无居民海岛，而又无合法手续的当事人，依法采取要求其停止利用的措施，以及其他措施。
《青岛市无居民海岛管理条例》对于监督检查和处罚方面规定，海洋行政主管部门建立、实施定期巡查制度，对无居民的海岛保护、利用进行监督检查。
浙江省海洋与渔业局印发了《浙江省海洋与渔业局海岛保护巡航执法专项行动方案》，规定对于各海监机构根据《海岛保护法》、《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》等有关法律、法规及配套制度的规定，对海岛开发利用和海岛及其周边海域生态保护情况实施监督检查。
无规矩不成方圆，没有监督和处罚制度，海岛保护的规定将形同虚设，因此有必要制定统一的海岛保护和管理的检查监督方案，参照浙江等省市的工作方案中提出的重点检查项目，设定对于辽宁省海岛保护有针对性的检查和巡查方案，保障我省海岛保护的规定落实和执行。
七、海岛安全管理
长期以来，由于受地埋环境、管理力量和法规建设等诸多因素的限制，我省一些海岛偏远乡镇道路和非道路交通安全管理存在职责不清、安全隐患严重、道路交通事故时有发生等问题，严重影响了人民群众的生命财产安全，也一定程度上制约了区域经济的发展。
《舟山市公安局关于全市海岛偏远乡镇道路和非道路交通安全管理实施意见的通知》规定公安交巡警对海岛偏远乡镇道路和非道路的交通安全进行正常管理。除了公安交警的工作外，公安派出所应该进行一定的工作，加强日常交通管理，维持交通秩序。
全国各省市对海岛安全方面均鲜有规定，因此舟山市对于海岛方面的专项安全规定有着一定的创新意识和独立思想，我们应当借鉴其中对于海岛安全保护的规定，完善我省海岛保护的地方性法规。同时，不能仅仅将海岛保护理解为是海岛资源的保护，也应当包括海岛地区安全的保护，随着经济发展越来越多的人们选择海岛作为自己旅游度假或者是居住的地方，人们活动的范围渐渐扩大至偏僻的海岛，如果没有足够的配套设施和安保措施，公民的人身财产安全将受到极大的危险，因此对于海岛安全建设势在必行。
注释：
东北新闻网．辽宁展开20年来首次海岛“普查”规模大持续时间长．http://liaoning.nen.com.cn/liaoning/289/3480289.shtml．2010年4月8日发布．访问日期：2012年2月15日．
关键词 海岛保护 管理 立法
作者简介：刘旭，法学硕士，辽宁海大律师事务所副主任，研究方向：海商法；王宏明，辽宁海大律师事务所律师，研究方向：民商法。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-213-02
辽宁是海洋大省，不仅海岸线长，而且岛屿众多，上一次的海岛资源调查是在上世纪90年代初，當时统计结果表明，辽宁拥有500平方米以上的岛屿266个，500平方米以下的岩礁、低潮高地数量也很多。 辽宁省的海岛数量居全国第四位。
一、海岛规划方面
厦门市分别在2004年和2002年由厦门市人大常委会和厦门市政府制定了地方性法规《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》和地方政府规章《福建省厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》。其对于海岛规划方面做了较为详细的规定，可以作为辽宁海岛规划方面立法的有益借鉴。
2008年实施的《青岛市无居民海岛管理条例》也对海岛规划方面做了明确规定，比如市政府组织规划、海洋、国土资源等部门和单位，根据土地利用总体规划、海洋功能区划、社会发展方面的需要以及无居民海岛的自然特点，界定好无居民海岛的功能，并根据该功能编制无居民海岛的保护、利用规划，该规划应当向社会公布。而且，该规划应当包括资源环境的要素、资源环境评价、保护、利用的类别和相应的方案、规划等。对于可以利用的无居民海岛，应当界定清楚哪些利用活动、方式是限制、禁止的，严格限制对无居民海岛的利用。对条例实施之前没有利用的无居民海岛，需要在规划中界定清楚如果进行经营性利用，期限是多少。
二、海岛资源保护
《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》规定，利用无居民海岛及周边海域资源，应该通过科学的方法论证，不能破坏海岛岸滩、植被、地形，不能污染、破坏海岛周边海域或者生态环境。并且对海岛的利用做了明确的限制性规定。
2008年实施的《青岛市无居民海岛管理条例》对于海岛资源保护的限制性措施规定的更为细致：损坏标志、资源、生态、环境的活动都禁止在无居民海岛从事。不仅如此，青岛市还禁止进行筑池养殖行为利用、凭借无居民海岛。对条例实施之前已经许可的筑池养殖活动，期满后不再续期、许可，以前的筑池养殖设施及人工建造物，原许可机关应予拆除。
对于房地产开发方面，《条例》禁止在无居民海岛建设居民住宅和进行房地产开发，其他的工程建设也都禁止，以领海基点为中心，周围一千米区域内不得进行可能改变该范围地貌、地形的工程建设等活动，对于动物资源，例如海鸟的保护方面，对于无居民海岛作为候鸟、珍稀物种迁徙地的情况，《条例》禁止开发，对于未经许可而在无居民海岛搜集生物、非生物样本、引入外来物种，《条例》也禁止。同时，《条例》也明确了海岛保护区制度，海洋行政管理部门按照法定要求申报，然后建立海洋自然保护区，或者建立海洋特别保护区。对于已经造成破坏的海岛生态，拟定海岛生态修复方案。我们可以从《青岛市无居民海岛管理条例》对于海岛生态保护的规定看出，青岛市对于海岛保护的重视程度是空前的，这一点值得辽宁省的海洋管理部门学习。我们在制定辽宁省的海岛保护地方性法规时，完全可以从青岛市的相关规定中找到经验。
《宁波市无居民海岛管理条例》对于海岛保护规定有这样几点，主要是禁止损坏无居民海岛的生态、资源、环境以及标志的行为，同时规定在利用无居民海岛过程中，利用人应当按照国家、省的规定，采取相关措施，保护海岛、周围海域环境、生态，不能破坏或改变海岛岸滩、地形、自然景观、历史遗迹，清理垃圾、固体废弃物。
三、海岛开发利用
《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》在海岛的开发利用上固定的较为详细，主要分为经营性利用和非经营性利用：
（一）非经营性利用无居民海岛
程序上应当持下列文件和材料向市海洋与渔业行政主管部门提出书面申请：(1)利用无居民海岛申请书；(2)申请人身份证明或法人资格证明及相关的资信证明材料；(3)利用方案和总平面布局；(4)环境影响评价文件；(5)利用无居民海岛的保护方案。申请书，应当载明申请人基本情况、拟利用无居民海岛的位置、面积、用途、利用方式、使用期限及利用项目的名称、投资总额、资金来源等内容；保护方案，应当包括水土保持、植被保护、废弃物处置、地形地貌和岸线保护等内容。
市海洋与渔业行政主管部门应当按照法定时间、条件，作出批准或不批准的决定。不予批准的，应当书面说明理由。经市人民政府批准非经营性利用无居民海岛的项目，涉及海域和土地的使用、林木的砍伐等活动的，申请人应当持市人民政府的批准文件，按相关法律、法规的规定向有关行政管理部门办理相关手续并按规定缴纳费用。对利用无居民海岛重大项目进行审核时，市海洋与渔业行政主管部门应当采取论证会、听证会等形式广泛听取各方面的意见。
（二）经营性利用无居民海岛
程序上应当通过招、拍或者其他方式取得经营权，但必须是公平竞争的方式。
不管利用无居民海岛的行为时经营性还是非经营性，获得许可的单位、个人如果要改变原来许可的用途，必须符合该岛保护、利用规划以及《办法》的相关规定，报原许可机关审批，获得许可。未经许可，不得改变用途。
《青岛市无居民海岛管理条例》也将利用方式区分为经营性利用和非经营性利用，而且单独将开发利用作为一章单独规定，足见青岛市对海岛利用的重视程度。
《宁波市无居民海岛管理条例》的规定相对较为简单，其具体内容同上。
四、海岛优惠政策
《广东省人民政府关于加快海岛开发有关政策的通知》就规定扩大海岛在利用外资、引进先进技术方面的审批权限。镇级建制的海岛，享受县级审批权；县级建制的海岛，享受市级审批权。项目批准证书由各市经贸委核发，报省经贸委备案。
同时对于优惠政策的力度也很大。辽宁地区在引进外资建设时也应充分发挥海岛的优势，尤其是在大连地区，很多的岛屿开发时没有明确的优惠政策指导作为依据，因此应尽快明确相关优惠标准。
五、海岛命名管理
《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》、《青岛市无居民海岛管理条例》均规定海岛名录由市海洋行政管理部门会同公安、民政等行政管理部门根据已批准的标准名称编制，报市人民政府公布。岛屿和岩礁名录由市人民政府公布。
《宁波市无居民海岛管理条例》规定岛屿和岩礁名录由市海洋行政主管部门会同市民政行政主管部门公布。县(市)、区人民政府负责拟订本辖区内无居民海岛命名、更名和名称注销方案，经征求有关军事机关的意见，逐级上报有批准权的人民政府审批。市民政行政主管部门会同市海洋行政主管部门，按照国家有关规定设置无居民海岛名称标志。单位和个人不得擅自移动或损坏无居民海岛名称标志。
可以看出，海岛名称的规定各地都没有十分系统的规定，宁波市的规定较为详尽一些。海岛的命名、更名和名称注消，要严格按照《地名管理条例》和《无居民海岛保护与利用管理规定》等相关法规的要求，逐级上报审批。《无居民海岛保护与利用管理规定》对无居民海岛名称命名更名的审批权限和程序作了明确规定，“沿海县级以上人民政府应当拟定本行政区域内无居民海岛命名、更名和名称注消方案，逐级上报有批准权的人民政府审批。”
作为海岛数量最多的海南省，出台了《海南省民政厅关于加强海岛地名管理的通知》，规定在行使海岛地名管理过程中，要严格按照《无居民海岛保护与利用管理规定》有关规定，任何单位和个人在公务活动中，在新闻、出版、注册、广告、商品、标志等使用无居民海岛名称时，必须使用国家公布的标准名称。各市县对所辖区域海岛地名要进行一次清理，对有岛无名、有名无岛、一岛多名、重名同音、名称不确切、不规范使用海岛地名，与国家公布的标准名称不一致的，要坚决予以纠正，以保证地名使用的严肃性和准确性。
辽宁省的海岛数量虽不是特别多，但海岛名称的管理规定处于空白，这对于海岛管理十分不利，因此有必要建立统一的海岛名称管理制度。
六、海岛执法与处罚
《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》规定未经批准从事无居民海岛利用活动，擅自改变批准用途，或扩大利用范围，破坏无居民海岛资源和生态环境的，由市海洋與渔业行政主管部门依法处罚。
市海洋与渔业行政主管部门对于占用无居民海岛，而又无合法手续的当事人，依法采取要求其停止利用的措施，以及其他措施。
《青岛市无居民海岛管理条例》对于监督检查和处罚方面规定，海洋行政主管部门建立、实施定期巡查制度，对无居民的海岛保护、利用进行监督检查。
浙江省海洋与渔业局印发了《浙江省海洋与渔业局海岛保护巡航执法专项行动方案》，规定对于各海监机构根据《海岛保护法》、《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》等有关法律、法规及配套制度的规定，对海岛开发利用和海岛及其周边海域生态保护情况实施监督检查。
无规矩不成方圆，没有监督和处罚制度，海岛保护的规定将形同虚设，因此有必要制定统一的海岛保护和管理的检查监督方案，参照浙江等省市的工作方案中提出的重点检查项目，设定对于辽宁省海岛保护有针对性的检查和巡查方案，保障我省海岛保护的规定落实和执行。
七、海岛安全管理
长期以来，由于受地埋环境、管理力量和法规建设等诸多因素的限制，我省一些海岛偏远乡镇道路和非道路交通安全管理存在职责不清、安全隐患严重、道路交通事故时有发生等问题，严重影响了人民群众的生命财产安全，也一定程度上制约了区域经济的发展。
《舟山市公安局关于全市海岛偏远乡镇道路和非道路交通安全管理实施意见的通知》规定公安交巡警对海岛偏远乡镇道路和非道路的交通安全进行正常管理。除了公安交警的工作外，公安派出所应该进行一定的工作，加强日常交通管理，维持交通秩序。
全国各省市对海岛安全方面均鲜有规定，因此舟山市对于海岛方面的专项安全规定有着一定的创新意识和独立思想，我们应当借鉴其中对于海岛安全保护的规定，完善我省海岛保护的地方性法规。同时，不能仅仅将海岛保护理解为是海岛资源的保护，也应当包括海岛地区安全的保护，随着经济发展越来越多的人们选择海岛作为自己旅游度假或者是居住的地方，人们活动的范围渐渐扩大至偏僻的海岛，如果没有足够的配套设施和安保措施，公民的人身财产安全将受到极大的危险，因此对于海岛安全建设势在必行。
注释：
东北新闻网．辽宁展开20年来首次海岛“普查”规模大持续时间长．http://liaoning.nen.com.cn/liaoning/289/3480289.shtml．2010年4月8日发布．访问日期：2012年2月15日．