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浦东是全市最大的城市新区，也是上海建设“四个中心”的核心功能区。改革开放18年，是浦东经济社会实现跨越式发展的新时期，同时也是制度创新，管理创新、社会和谐发展的新时期。这期间，社区管理体制、治理模式随着政府职能的转变不断变革、不断创新，组织化、社会化程度提高。
一、改革开放以来浦东社区体制变革历程
浦东新区现有街道11个、镇12个，居委会581个，村委会251个。各街道平均人口约10万余人，居委会平均有1600余户家庭。浦东改革开放在推进经济发展战略的同时，也初步建成了代表上海现代化国际大都市形象的新兴城区。浦东社区建设概括起来大致可以分为四个阶段。
第一阶段（1993年——1995年），起步阶段。基本特点：经济快速发展，社区建设明显滞后。这一阶段社区建设主要是，制定社区建设的制度规范和发展规划；组织开展了社区便民利民服务项目；在社区居民中培育社区意识，营造和谐的社区氛围。
第二阶段（1996年——1998年），体制形成阶段。基本特点：社区建设与经济发展同步推进。浦东按照市委“两级政府，三级管理，四级网络”管理要求，形成了“条块结合，以块为主”社区建设新体制，实现了政府管理重心下移，同时，初步形成了社区建设“社会参与、专业服务”的新机制，并逐渐推动了社区治理的发展。
第三阶段（1999年——2002年），发展巩固阶段。基本特点：初步实现了社区建设和经济建设的良性互动。社区建设为适应经济建设，立足于地区性、群众性、社会性和公益性。其间，浦东新区在全国建立了第一家社会资源配置中心；第一家“999”市民生活求助中心；积极开展社会弱势群体救助；率先开展了“海选”式居委会选举；率先开展了社区卫生服务试点等。
第四阶段（2003年至今），创新阶段。基本特点：探索政府主导下的社区共治模式。按照市委、区委的统一部署，开展构建区域大党建试点工作，由点及面，至2006年，新区12个街道党工委全部调整为社区党工委，并同时建立了行政组织、居民区和驻区单位“三条线”的党组织，初步构建了以社区党工委为核心、“三条线”党组织为基础、社区全体党员为主体、社区内各类党组织共同参与、党政群团组织齐抓共管的区域性大党建新格局。
二、浦东现行社区治理主要模式
近年来，浦东新区各社区结合自身实际，一直努力探索从行政主导型社区治理模式向政社合作型模式转变。各社区在完善党工委领导、行政管理与社区自治的同时，积极搭建社区政社合作平台，建立健全社区共治机制，初步形成了“党工委领导＋行政管理＋社区共治＋小区自治”的社区治理格局。主要模式包括：
1、社区（街道）党工委领导下的社区专业委员会。以潍坊街道为典型。2004年9月，潍坊新村街道成立了潍坊社区（街道）党工委，率先迈出了由街道党工委向社区党工委过渡的标志性一步。原街道党工委的内设机构调整为四个工作部门（简称“三部一室”）：组织人事部（居民区工作部）、社会工作部（社会综合党委）、宣统文化部和党政办公室（行政事业工作部）。社区（街道）党工委依托社区党员代表会议、社区党建工作会议等载体，对社区内党的基层组织和党员进行分类指导，加大协调力度，整合各方资源，全面推动形成社会化、开放型的新型领导方式。社区治理实行党工委领导下的专业委员会制增强对社区管理和社区建设的管理职能。如图1所示：
2、街道办事处下的行政科室制。以南码头街道为典型。随着“两级政府，三级管理、四级网络”城市管理体制的逐步完善，街道办事处的行政职能不断增强。成为浦东“小政府、大社会”的缩影。为强化街道的社会管理和公共服务职能，一些社区实行街道办事处下的行政科室制。如图2所示:
从2007年5月起，浦东进一步在全区12个街道全面实行“提高公共财政保障，强化功能区域统筹，实施部门预算管理”的公共财政保障机制，把街道招商引资职能上移功能区域管委会，街道工作重心进一步向社区管理与服务集聚，并将社区党建与社区建设紧密结合，不断完善社区党的领导体制，保障和推动社区管理不断拓宽服务领域，增强服务功能。
3、社区管理委员会下的分社区管理中心。典型是花木社区。花木社区在镇建制时实行的是“镇管社区”模式，即在镇层面成立社区管理委员会；在社区层面成立社区管理中心；在小区层面建有居（村）委会或社区工作站。花木改为街道建制后，原“社区管理中心”更名为“分社区管理中心”。分社区管理中心的主要职责是在街道办事处和社区管理委员会的领导下组织开展分社区综合管理服务工作，负责联系、指导居委会工作，发挥连接政府行政管理与居民区自治的媒介作用。组织结构如图3所示：
4、“区镇合一、镇管社区”下的社区委员会。由于这一模式主要在川沙新镇搞试点，因此，也被称为川沙模式。2005年川沙功能区域成立后，以转变政府职能和改变城乡二元结构，推进社区共治为契机，创新社区体制，形成了“川沙新镇党委—社区党委—村居党支部”的组织架构。
这一模式的特点在于，川沙把社区定位于若干居（村）委所辖区域而非定位于“街区”，让社区自治组织—居（村）委“复位”，让社区的共治组织“就位”。为了推动社区共治，在社区层面设立了社区代表会议、社区委员会和社区代表，逐步推进社区代表会议制度。在社区机构设置方面，实行社区党委、社区委员会（下设行政事务、社会事务、村居事务和党群工作指导4个专业委员会）的管理体制。
如果说传统的“两级政府、三级管理、四级模式”社区管理体制，主要是依靠行政力量的介入，通过资源控制、组织渗透与覆盖等传统手段奠定执政党和政府组织在基层社会中的主导地位，并推动社区建设与发展的话，川沙社区的管理体制却是一种没有正式行政层级的治理模式。
三、浦东社区党建工作的体制创新与模式选择
近年来，浦东新区坚持“一流党建促一流开发”，把构建区域性大党建作为加强组织资源整合，推进社区建设的有效途径进行了积极有益的探索。
（一）体制创新：从单位党建到区域党建
传统党的组织是与单位体制相匹配的层级制组织运作模式，每位党员都固定在一个组织内，党的任务、要求通常是通过自上而下的组织层级贯彻落实，党员对党的领导成员、对组织的意见和建议通常也是通过组织层级自下而上反映，这种模式随着流动党员的增加，信息化水平的提高，工作中的弊端越来越明显，导致党的工作难以全覆盖，党内信息流程繁杂、传递环节过多，影响工作效率。浦东新区按照上海市委构建区域性大党建的要求，2004年起新区先后在潍坊、陆家嘴、金杨开展社区党建工作试点，初步建立了以社区(街道)党工委为核心，行政、居民区、驻区单位“三条线”党组织为构架的“1+3”社区党组织新模式，形成了社区党建工作“条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建”格局，既强化了对行政派出机构的双重管理，又强化了对驻区单位的协调沟通，从体制上推进了党建工作的全覆盖，极大地增强了社区党组织战斗力、凝聚力和创新力。2006年上半年，全区12个街道全面完成由党工委向社区（街道）党工委的体制调整工作，并按照行政组织、驻区单位、居民区三条线，分别设置行政组织党组、居民区党委和综合党委，形成社区（街道）党工委再加三条线党组织，即“1＋3”社区党组织新模式。
体制调整后，社区（街道）党工委积极探索适应区域性大党建格局的新模式，发挥社区（街道）党工委的领导核心作用，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。社区党组织的领导核心作用日益突出，各行政组织党组着力探索驻区单位双重管理的新机制，切实提高行政管理效率。综合党委结合“布点划片”，加快建设“铁打的营盘”，探索建立覆盖所有驻区单位的组织载体和工作网络。居民区党委进一步研究加强居民区党支部、党小组建设，增强组织活力等，在更大程度上推动了社区党建与单位党建“互动”、“开放”、“共享”、“协同”联动发展。
（二）组织创新：从“支部建在连上”到“支部建在楼上”
1999年，潍坊街道党工委率先在嘉兴大厦建立了首家嘉兴大厦联合党支部。楼宇联合党支部打破了原有体制下基层党组织设置模式的束缚，党支部将跨行业、跨区域、跨所有制的各类企业党员组合在一起。2005年9月8日，全市第一家楼宇区域“两新”组织党总支在潍坊社区嘉兴大厦举行揭牌成立仪式。嘉兴大厦联合党总支下设6个大楼联合党支部，有30余家企事业单位，156名党员。成立楼宇联合党总支，是楼宇党建从“支部建在楼上”向“总支建在片上”的进一步拓展，标志着浦东新区的楼宇党建从“支部建在楼上”向“总支建在片上”发展，这是社区党建实现组织全覆盖的一个成功范例。这个模式的特点是，通过“总支建在片上”，实行社区分片管理，由片党总支覆盖整个区域内的所有“两新”组织，避免发生开关型支部和因党员流动而造成党组织自然撤消的情况，党总支成为覆盖整个片的“两新”组织党建大营盘，以适应“两新”组织党建工作发展需要。与“支部建在连上”相比，“支部建在楼上”更适合在新经济组织中开展党建工作的特点和要求。
与此同时，陆家嘴社区（梅园）“以居带楼、以点连片”扩大党建工作覆盖面。所谓“以居带楼”，即在开展党建全覆盖的过程中，针对陆家嘴地区“两新”组织多集中于楼宇的实际状况，党工委以楼宇作为单位开展党建工作。为使工作得以顺利推进，把各个楼宇分别指派给30个居民区党组织，由他们负责在楼宇内（或楼内的“两新”组织中）建立相应的联合（独立）党支部。所谓“以点连片”是指，根据区域内楼宇分布情况和“两新”组织党组织的组建情况，他们将散布在各个楼宇中的党组织（即“点”）进行组合，在此基础上，成立党总支，并派出专职党务干部，将其打造成“铁打的营盘”。从体制上保证党的组织资源统筹规划，实现党的工作全覆盖。
（三）治理创新：从政府主导到社区自治与共治
浦东新区区委在建立和完善与现代市场经济发展相适应的社区管理体系的同时，致力于社区治理结构的功能重建与社区组织法人化、专业化、社会化建设。坚持以“自治”为目标，增强社区居民的“自我管理”意识，并以此为载体，积极探索发展党内民主推动基层民主的有效途径。浦东共有居委会565个，村委会259个。在2003年的居委会换届选举中，采用直接选举方式的居委会达187个，占选举居委会总数的40%。其中，直选居委会中采用一步海选方式的有107个，占直接选举居委会的57%。在推进居（村）为会直选的基础上，2006年8月到11月间，高东镇在全体党员和群众代表公开推荐候选人基础上，2100多名党员以97.5%的参选率，直接选举产生了新一届镇党委和纪委班子。与此同时，各社区党工委积极鼓励党员参加居委会竞选，以群众公认的角色成为社区事务的组织者、管理者。早在2003年，浦东潍坊街道、梅园街道等居委会在换届选举时，就有党员干部被选为居委会干部。为完善居委会运作机制，进一步规范居（村）委会工作方式，浦东新区在社区管理中实行居（村）务公开和推进“四会一章一约”制度，即听证会、协调会、评议会和居代会的制度化，“一章”即居民自治章程，“一约”即居民公约的实施，促进社区民主自治的健康运行。
2006年，浦东新区川沙新镇华夏社区成立了由社区各界代表共同组成的社区委员会，这是本市第一个在镇域范围成立的社区委员会。这一举措标志着涉及地区性、群众性、社会性和公益性的重大社区事务，由委员会成员共商共决，不再由政府包揽。从组织体制上进一步增强社区党建与社区建设的紧密结合，加强了党的领导，发挥了党的政治优势，也充分体现了居委会自我管理的热情，开辟了社区党建和社区建设资源“共建共享”新途径。
（四）方式创新：从重管理到“三服务”主题实践
在传统体制下，社区党建工作主要根据上级党委的要求不断加强党的组织管理，党员队伍管理。随着经济社会向现代社会转型，社会结构的阶层分化，社区部分下待岗、失业的普通群众、由于失去了单位的庇护和依靠，在生活上、政治上迫切需要党组织的关怀和帮助，要求党的工作寓管理于服务中。浦东新区区委自2003年初提出开展以凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会为目标的“党的上级组织为基层组织服务、党的组织为党员服务、党各级组织和党员都要为群众服务”，即“三服务”主题活动，这一活动的构想是基于在城市社区发展过程中基层党组织迫切要求上级党组织提供有力的工作和资源支撑、党员队伍建设过程中迫切要求党组织寓教育管理于服务之中，群众工作的挑战迫切要求党组织以服务凝聚群众、协调利益、整合社会，推动社区党的工作有效性。
“三服务”主题活动，不仅在党员群众中产生了积极的社会影响，促进了“三凝聚”（凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会），也直接推动了社区建设。在开展“三服务”活动中，各街道党工委或以服务基层党组织、服务党员、服务群众的形式，或以召开社区党员代表会议、组织党员理事会、议事会等形式，组织动员在职党员直接参与社区事务管理，参与社区为民服务活动。2006年，新区提出“加强党建联动、共创群众满意工程”，把重大工程建设中的党建工作纳入社区区域性党建工作之中，通过整合组织资源来同步推动重大工程建设与社区建设，提升党组织服务党员、服务群众的整体合力。各街道、镇及居民区党组织还通过经费资助、思想引导、骨干培训、党员参与等多种形式，把社区内活跃的60余种、2100多个自发性活动群体逐步纳入了社区党工委的组织领导视野，基层党组织的渗透力和影响力不断提高。
（五）载体创新：从封闭式的组织生活到开放式的活动平台
长期以来，党内组织生活主要以室内开展“三会一课”为主。随着市场经济的迅速发展和不断完善，政府从众多的经济和社会领域逐步淡出，各级基层党组织需要创新工作载体有效影响、整合社会。在这样的背景下，2003年9月，浦东新区陆家嘴社区建立了以“阳光驿站”命名的党员服务中心。“阳光驿站”的建立，为党支部和党员提供了一个区域性、开放性、互动性的工作和活动平台，很快成为流动党员的接纳地，党组织凝聚党员的温馨家园，在“两新”组织中建立党组织的孵化器，社区党组织的资源对接平台，党组织和党员服务群众的重要窗口，不仅方便流动党员能就近找到党组织，而且也切实解决了“两新”组织党建工作的活动场地、工作平台。
依托阳光驿站，各综合党委为流动党员发放党员服务联系卡，让党员了解党组织可以为党员提供的服务项目，以便需要时能够及时得到组织帮助。社区党组织引导党员为群众开展各类服务，使广大干部群众共同分享改革发展成果，增强党的社会影响力和凝聚力。比如，花木镇党委依托“阳光驿站”，建立了阳光服务网络平台，借助社区服务资源，用发放阳光服务“爱心卡”、“温馨卡”的形式，为党员、群众提供家电维修、餐饮购物、医疗保健、家政理发、教育培训、休闲娱乐、旅游购书等多种服务，开辟了一个单位体制解体后党向社会渗透的新渠道，并通过为社会提供各种服务，以非行政、非权力的影响方式向社会渗透，用没有行政强制却更具号召力的方式影响社会，整合社会。
纵观浦东现行社区建设模式，还存在一些明显的体制性弊端和结构性缺陷，比如，行政全能主义的倾向还比较明显，社会自身所需要的各类社区居民的自治组织以及非政府组织（NGO）、非营利机构（NPO）尚未发育完善，政府与社区组织的职能不够清晰，这些都要求我们用改革创新的精神进一步改进和完善。
作者系浦东新区区委党校副校长
■ 责任编辑：袁志平
一、改革开放以来浦东社区体制变革历程
浦东新区现有街道11个、镇12个，居委会581个，村委会251个。各街道平均人口约10万余人，居委会平均有1600余户家庭。浦东改革开放在推进经济发展战略的同时，也初步建成了代表上海现代化国际大都市形象的新兴城区。浦东社区建设概括起来大致可以分为四个阶段。
第一阶段（1993年——1995年），起步阶段。基本特点：经济快速发展，社区建设明显滞后。这一阶段社区建设主要是，制定社区建设的制度规范和发展规划；组织开展了社区便民利民服务项目；在社区居民中培育社区意识，营造和谐的社区氛围。
第二阶段（1996年——1998年），体制形成阶段。基本特点：社区建设与经济发展同步推进。浦东按照市委“两级政府，三级管理，四级网络”管理要求，形成了“条块结合，以块为主”社区建设新体制，实现了政府管理重心下移，同时，初步形成了社区建设“社会参与、专业服务”的新机制，并逐渐推动了社区治理的发展。
第三阶段（1999年——2002年），发展巩固阶段。基本特点：初步实现了社区建设和经济建设的良性互动。社区建设为适应经济建设，立足于地区性、群众性、社会性和公益性。其间，浦东新区在全国建立了第一家社会资源配置中心；第一家“999”市民生活求助中心；积极开展社会弱势群体救助；率先开展了“海选”式居委会选举；率先开展了社区卫生服务试点等。
第四阶段（2003年至今），创新阶段。基本特点：探索政府主导下的社区共治模式。按照市委、区委的统一部署，开展构建区域大党建试点工作，由点及面，至2006年，新区12个街道党工委全部调整为社区党工委，并同时建立了行政组织、居民区和驻区单位“三条线”的党组织，初步构建了以社区党工委为核心、“三条线”党组织为基础、社区全体党员为主体、社区内各类党组织共同参与、党政群团组织齐抓共管的区域性大党建新格局。
二、浦东现行社区治理主要模式
近年来，浦东新区各社区结合自身实际，一直努力探索从行政主导型社区治理模式向政社合作型模式转变。各社区在完善党工委领导、行政管理与社区自治的同时，积极搭建社区政社合作平台，建立健全社区共治机制，初步形成了“党工委领导＋行政管理＋社区共治＋小区自治”的社区治理格局。主要模式包括：
1、社区（街道）党工委领导下的社区专业委员会。以潍坊街道为典型。2004年9月，潍坊新村街道成立了潍坊社区（街道）党工委，率先迈出了由街道党工委向社区党工委过渡的标志性一步。原街道党工委的内设机构调整为四个工作部门（简称“三部一室”）：组织人事部（居民区工作部）、社会工作部（社会综合党委）、宣统文化部和党政办公室（行政事业工作部）。社区（街道）党工委依托社区党员代表会议、社区党建工作会议等载体，对社区内党的基层组织和党员进行分类指导，加大协调力度，整合各方资源，全面推动形成社会化、开放型的新型领导方式。社区治理实行党工委领导下的专业委员会制增强对社区管理和社区建设的管理职能。如图1所示：
2、街道办事处下的行政科室制。以南码头街道为典型。随着“两级政府，三级管理、四级网络”城市管理体制的逐步完善，街道办事处的行政职能不断增强。成为浦东“小政府、大社会”的缩影。为强化街道的社会管理和公共服务职能，一些社区实行街道办事处下的行政科室制。如图2所示:
从2007年5月起，浦东进一步在全区12个街道全面实行“提高公共财政保障，强化功能区域统筹，实施部门预算管理”的公共财政保障机制，把街道招商引资职能上移功能区域管委会，街道工作重心进一步向社区管理与服务集聚，并将社区党建与社区建设紧密结合，不断完善社区党的领导体制，保障和推动社区管理不断拓宽服务领域，增强服务功能。
3、社区管理委员会下的分社区管理中心。典型是花木社区。花木社区在镇建制时实行的是“镇管社区”模式，即在镇层面成立社区管理委员会；在社区层面成立社区管理中心；在小区层面建有居（村）委会或社区工作站。花木改为街道建制后，原“社区管理中心”更名为“分社区管理中心”。分社区管理中心的主要职责是在街道办事处和社区管理委员会的领导下组织开展分社区综合管理服务工作，负责联系、指导居委会工作，发挥连接政府行政管理与居民区自治的媒介作用。组织结构如图3所示：
4、“区镇合一、镇管社区”下的社区委员会。由于这一模式主要在川沙新镇搞试点，因此，也被称为川沙模式。2005年川沙功能区域成立后，以转变政府职能和改变城乡二元结构，推进社区共治为契机，创新社区体制，形成了“川沙新镇党委—社区党委—村居党支部”的组织架构。
这一模式的特点在于，川沙把社区定位于若干居（村）委所辖区域而非定位于“街区”，让社区自治组织—居（村）委“复位”，让社区的共治组织“就位”。为了推动社区共治，在社区层面设立了社区代表会议、社区委员会和社区代表，逐步推进社区代表会议制度。在社区机构设置方面，实行社区党委、社区委员会（下设行政事务、社会事务、村居事务和党群工作指导4个专业委员会）的管理体制。
如果说传统的“两级政府、三级管理、四级模式”社区管理体制，主要是依靠行政力量的介入，通过资源控制、组织渗透与覆盖等传统手段奠定执政党和政府组织在基层社会中的主导地位，并推动社区建设与发展的话，川沙社区的管理体制却是一种没有正式行政层级的治理模式。
三、浦东社区党建工作的体制创新与模式选择
近年来，浦东新区坚持“一流党建促一流开发”，把构建区域性大党建作为加强组织资源整合，推进社区建设的有效途径进行了积极有益的探索。
（一）体制创新：从单位党建到区域党建
传统党的组织是与单位体制相匹配的层级制组织运作模式，每位党员都固定在一个组织内，党的任务、要求通常是通过自上而下的组织层级贯彻落实，党员对党的领导成员、对组织的意见和建议通常也是通过组织层级自下而上反映，这种模式随着流动党员的增加，信息化水平的提高，工作中的弊端越来越明显，导致党的工作难以全覆盖，党内信息流程繁杂、传递环节过多，影响工作效率。浦东新区按照上海市委构建区域性大党建的要求，2004年起新区先后在潍坊、陆家嘴、金杨开展社区党建工作试点，初步建立了以社区(街道)党工委为核心，行政、居民区、驻区单位“三条线”党组织为构架的“1+3”社区党组织新模式，形成了社区党建工作“条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建”格局，既强化了对行政派出机构的双重管理，又强化了对驻区单位的协调沟通，从体制上推进了党建工作的全覆盖，极大地增强了社区党组织战斗力、凝聚力和创新力。2006年上半年，全区12个街道全面完成由党工委向社区（街道）党工委的体制调整工作，并按照行政组织、驻区单位、居民区三条线，分别设置行政组织党组、居民区党委和综合党委，形成社区（街道）党工委再加三条线党组织，即“1＋3”社区党组织新模式。
体制调整后，社区（街道）党工委积极探索适应区域性大党建格局的新模式，发挥社区（街道）党工委的领导核心作用，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。社区党组织的领导核心作用日益突出，各行政组织党组着力探索驻区单位双重管理的新机制，切实提高行政管理效率。综合党委结合“布点划片”，加快建设“铁打的营盘”，探索建立覆盖所有驻区单位的组织载体和工作网络。居民区党委进一步研究加强居民区党支部、党小组建设，增强组织活力等，在更大程度上推动了社区党建与单位党建“互动”、“开放”、“共享”、“协同”联动发展。
（二）组织创新：从“支部建在连上”到“支部建在楼上”
1999年，潍坊街道党工委率先在嘉兴大厦建立了首家嘉兴大厦联合党支部。楼宇联合党支部打破了原有体制下基层党组织设置模式的束缚，党支部将跨行业、跨区域、跨所有制的各类企业党员组合在一起。2005年9月8日，全市第一家楼宇区域“两新”组织党总支在潍坊社区嘉兴大厦举行揭牌成立仪式。嘉兴大厦联合党总支下设6个大楼联合党支部，有30余家企事业单位，156名党员。成立楼宇联合党总支，是楼宇党建从“支部建在楼上”向“总支建在片上”的进一步拓展，标志着浦东新区的楼宇党建从“支部建在楼上”向“总支建在片上”发展，这是社区党建实现组织全覆盖的一个成功范例。这个模式的特点是，通过“总支建在片上”，实行社区分片管理，由片党总支覆盖整个区域内的所有“两新”组织，避免发生开关型支部和因党员流动而造成党组织自然撤消的情况，党总支成为覆盖整个片的“两新”组织党建大营盘，以适应“两新”组织党建工作发展需要。与“支部建在连上”相比，“支部建在楼上”更适合在新经济组织中开展党建工作的特点和要求。
与此同时，陆家嘴社区（梅园）“以居带楼、以点连片”扩大党建工作覆盖面。所谓“以居带楼”，即在开展党建全覆盖的过程中，针对陆家嘴地区“两新”组织多集中于楼宇的实际状况，党工委以楼宇作为单位开展党建工作。为使工作得以顺利推进，把各个楼宇分别指派给30个居民区党组织，由他们负责在楼宇内（或楼内的“两新”组织中）建立相应的联合（独立）党支部。所谓“以点连片”是指，根据区域内楼宇分布情况和“两新”组织党组织的组建情况，他们将散布在各个楼宇中的党组织（即“点”）进行组合，在此基础上，成立党总支，并派出专职党务干部，将其打造成“铁打的营盘”。从体制上保证党的组织资源统筹规划，实现党的工作全覆盖。
（三）治理创新：从政府主导到社区自治与共治
浦东新区区委在建立和完善与现代市场经济发展相适应的社区管理体系的同时，致力于社区治理结构的功能重建与社区组织法人化、专业化、社会化建设。坚持以“自治”为目标，增强社区居民的“自我管理”意识，并以此为载体，积极探索发展党内民主推动基层民主的有效途径。浦东共有居委会565个，村委会259个。在2003年的居委会换届选举中，采用直接选举方式的居委会达187个，占选举居委会总数的40%。其中，直选居委会中采用一步海选方式的有107个，占直接选举居委会的57%。在推进居（村）为会直选的基础上，2006年8月到11月间，高东镇在全体党员和群众代表公开推荐候选人基础上，2100多名党员以97.5%的参选率，直接选举产生了新一届镇党委和纪委班子。与此同时，各社区党工委积极鼓励党员参加居委会竞选，以群众公认的角色成为社区事务的组织者、管理者。早在2003年，浦东潍坊街道、梅园街道等居委会在换届选举时，就有党员干部被选为居委会干部。为完善居委会运作机制，进一步规范居（村）委会工作方式，浦东新区在社区管理中实行居（村）务公开和推进“四会一章一约”制度，即听证会、协调会、评议会和居代会的制度化，“一章”即居民自治章程，“一约”即居民公约的实施，促进社区民主自治的健康运行。
2006年，浦东新区川沙新镇华夏社区成立了由社区各界代表共同组成的社区委员会，这是本市第一个在镇域范围成立的社区委员会。这一举措标志着涉及地区性、群众性、社会性和公益性的重大社区事务，由委员会成员共商共决，不再由政府包揽。从组织体制上进一步增强社区党建与社区建设的紧密结合，加强了党的领导，发挥了党的政治优势，也充分体现了居委会自我管理的热情，开辟了社区党建和社区建设资源“共建共享”新途径。
（四）方式创新：从重管理到“三服务”主题实践
在传统体制下，社区党建工作主要根据上级党委的要求不断加强党的组织管理，党员队伍管理。随着经济社会向现代社会转型，社会结构的阶层分化，社区部分下待岗、失业的普通群众、由于失去了单位的庇护和依靠，在生活上、政治上迫切需要党组织的关怀和帮助，要求党的工作寓管理于服务中。浦东新区区委自2003年初提出开展以凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会为目标的“党的上级组织为基层组织服务、党的组织为党员服务、党各级组织和党员都要为群众服务”，即“三服务”主题活动，这一活动的构想是基于在城市社区发展过程中基层党组织迫切要求上级党组织提供有力的工作和资源支撑、党员队伍建设过程中迫切要求党组织寓教育管理于服务之中，群众工作的挑战迫切要求党组织以服务凝聚群众、协调利益、整合社会，推动社区党的工作有效性。
“三服务”主题活动，不仅在党员群众中产生了积极的社会影响，促进了“三凝聚”（凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会），也直接推动了社区建设。在开展“三服务”活动中，各街道党工委或以服务基层党组织、服务党员、服务群众的形式，或以召开社区党员代表会议、组织党员理事会、议事会等形式，组织动员在职党员直接参与社区事务管理，参与社区为民服务活动。2006年，新区提出“加强党建联动、共创群众满意工程”，把重大工程建设中的党建工作纳入社区区域性党建工作之中，通过整合组织资源来同步推动重大工程建设与社区建设，提升党组织服务党员、服务群众的整体合力。各街道、镇及居民区党组织还通过经费资助、思想引导、骨干培训、党员参与等多种形式，把社区内活跃的60余种、2100多个自发性活动群体逐步纳入了社区党工委的组织领导视野，基层党组织的渗透力和影响力不断提高。
（五）载体创新：从封闭式的组织生活到开放式的活动平台
长期以来，党内组织生活主要以室内开展“三会一课”为主。随着市场经济的迅速发展和不断完善，政府从众多的经济和社会领域逐步淡出，各级基层党组织需要创新工作载体有效影响、整合社会。在这样的背景下，2003年9月，浦东新区陆家嘴社区建立了以“阳光驿站”命名的党员服务中心。“阳光驿站”的建立，为党支部和党员提供了一个区域性、开放性、互动性的工作和活动平台，很快成为流动党员的接纳地，党组织凝聚党员的温馨家园，在“两新”组织中建立党组织的孵化器，社区党组织的资源对接平台，党组织和党员服务群众的重要窗口，不仅方便流动党员能就近找到党组织，而且也切实解决了“两新”组织党建工作的活动场地、工作平台。
依托阳光驿站，各综合党委为流动党员发放党员服务联系卡，让党员了解党组织可以为党员提供的服务项目，以便需要时能够及时得到组织帮助。社区党组织引导党员为群众开展各类服务，使广大干部群众共同分享改革发展成果，增强党的社会影响力和凝聚力。比如，花木镇党委依托“阳光驿站”，建立了阳光服务网络平台，借助社区服务资源，用发放阳光服务“爱心卡”、“温馨卡”的形式，为党员、群众提供家电维修、餐饮购物、医疗保健、家政理发、教育培训、休闲娱乐、旅游购书等多种服务，开辟了一个单位体制解体后党向社会渗透的新渠道，并通过为社会提供各种服务，以非行政、非权力的影响方式向社会渗透，用没有行政强制却更具号召力的方式影响社会，整合社会。
纵观浦东现行社区建设模式，还存在一些明显的体制性弊端和结构性缺陷，比如，行政全能主义的倾向还比较明显，社会自身所需要的各类社区居民的自治组织以及非政府组织（NGO）、非营利机构（NPO）尚未发育完善，政府与社区组织的职能不够清晰，这些都要求我们用改革创新的精神进一步改进和完善。
作者系浦东新区区委党校副校长
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