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[摘要]构建行政追偿正当程序是实现程序正义和保护被追偿者合法权利的需要。由于种种原因，国家赔偿立法没有规定行政追偿的具体程序，在追偿时效、追偿数额、被追偿人的参与等方面都有缺失。为此，有必要通过行政追偿的准备程序、实施程序和监督程序三个方面构建行政追偿正当程序。
[关键词]行政追偿，正当程序，行政赔偿义务机关
[中图分类号]F249.5 [文献标识码]A [文章编号]1004－4175(2011)01－0132－03
一、问题的提出
行政追偿程序是指行政赔偿义务机关在向受害人履行赔偿义务之后，代表国家向有故意或重大过失的公务人员(本文所称“公务人员”指行政机关及其委托组织、法律法规授权组织中的工作人员)行使追偿权时应遵循的步骤、方式、时限等规定的总称。合理的行政追偿程序对于保障和监督行政赔偿义务机关正确有效地行使行政追偿权，切实保护被追偿者的合法权利具有十分重要的意义。但令人遗憾的是，迄今为止，国家赔偿法并没有对行政追偿权行使的正当程序作出必要的、具体的规定。
构建行政追偿正当程序既是程序正义的要求，也是保护被追偿人权利的实际需要。按照现行国家赔偿法的规定，行政赔偿义务机关在行使行政追偿权过程中，由于缺少程序上的规定，享有绝对的“优益权”，是否追偿被追偿人，何时追偿，追偿多少，完全南赔偿义务机关自行决定，被迫偿人几乎不能参与，其命运任凭赔偿义务机关摆布。这种漠视被迫偿人权利的行为，有悖公平正义理念。行政诉讼正当程序可以营造一个排除各种偏见和不必要的社会影响，平等对话、自主判断的空间或者过程，使程序参加者按其角色各司其职进行交涉，互相配合又彼此牵制，从而使恣意的余地被大大压缩，因此，行政立法有必要对行政追偿程序作出必需的、较一般公务程序更为严格的规定。
二、行政追偿正当程序的缺失
正当的行政追偿程序既可保障国家权力的正确行使，又可维护当事人的合法权利。然而，我国同家赔偿法中除了作出“先赔偿后追偿”这一原则性规定外，对行政追偿程序未作其他任何规定，明显存在立法缺失，这具体表现在：
(一)在追偿时效方面。国家赔偿法只原则规定，行政赔偿义务机关在向行政侵权受害人支付了赔偿费用后，才可行使追偿权，至于在赔偿后的多长时间内追偿，没有规定。很多国家和地区的行政立法都对行政追偿的时效作出了规定，如德国、奥地利、我国台湾地区的法律分别规定行政追偿的时效为3年、6个月和2年。我国现行立法未对行政追偿的时效作出明确规定，不利于赔偿义务机关及时地对有故意或重大过失公务人员行使追偿权。
(二)在追偿数额方面。关于行政追偿的数额，国家赔偿法规定，赔偿义务机关有权依法责令有故意或重大过失的公务人员、受委托的组织或个人承担部分或全部赔偿费用。但部分或全部追偿费用如何确定，追偿费用是否包括赔偿义务机关办理案件的费用，如何确定追偿金额的标准等，均未作出出明确规定，致使赔偿义务机关在确定追偿数额上肆意性较强。
(三)在被追偿人的参与方面。行政追偿属于内部行政行为的定位，使得行政追偿从启动到做出决定的整个过程都缺少被追偿人的参与。被迫偿人的知情权、陈述权、辩论权以及在特定情况下的听证权等根本没有得到保障。与国家赔偿法形成明显反差的是，行政处罚法比较全面地规定了被处罚人在受到处罚时所享有的参与权。行政追偿作为一种类似于行政处罚的惩戒手段，剥夺了被迫偿人的参与权，令人费解。
(四)在对行政追偿的监督方面。对行政追偿的监督应包括两方面的内容：一是通过公开行政追偿的过程，达到对行政追偿的过程监督。行政追偿的过程公开作为行政公开原则的自然要求，为行政追偿所必需。况且，行政追偿存在较大的自由裁量空间，特别是对故意、重大过失、全部与部分追偿等的界定，存在很大的不确定性，如果不公开追偿的过程，极有可能成为挟私和打击报复的工具。二是通过事后救济，实现对行政追偿的事后监督。国家赔偿法关于行政追偿内部行政行为的定位，将行政追偿排除在行政诉讼和行政复议的受案范围之外。被追偿人如果不服追偿决定，只能通过申诉渠道救济。然而，被迫偿人如果不服行政追偿案件的决定，如何申诉，何时申诉，法律并朱明确规定。由此导致对行政追偿引起的争议的救济处于真空状态。
三、行政追偿正当程序的构建
鉴于我国行政补偿在程序上存在的种种缺失，有必要通过立法从如下方面加以完善和构建。
(一)行政追偿的准备程序。包括立案、调查与告知申辩三个环节。
1.立案。行政赔偿义务机关在对行政侵权的受害人进行赔偿后，在规定时间内(一般为15日)，依据导致行政赔偿的客观事实、有效证据作出是否启动行政追偿程序的决定。经过行政赔偿义务委员会的专门会议讨论决定并经主管领导批准，对由于故意或重大过失导致行政赔偿的公务人员进行行政追偿的，应立即确定办案人员，办理立案手续，制作法律文书(立案表、卷宗等)，如果行政赔偿义务机关不在规定的期限内行使追偿权，则该权力归于消灭。
2.调查。立案后，行政赔偿义务机关应确定专门人员负责此案的调查工作。调查主要针对行政追偿意见中提出的事实进行，重点核实有关公务人员在违法具体行政行为中的个人过错责任的性质、过错范围、过错起因以及公务人员个人家庭经济状况等。如果本案的证据材料不足，调查人员还须补充收集必要的证据材料。
3.告知申辩。在调查行政追偿案件的过程中，调查人员应告知拟被追偿的公务人员在合理期限内可以发表自己的意见并提出申辩的理由，包括提供新的证据；同时还应赋予被追偿人知晓行政赔偿义务机关拟对自己进行追偿的事实、理由及法律依据等情况的权利(知情权)。行政赔偿义务机关没有履行告知义务，或者没有依法听取被追偿对象的陈述和申辩，其所作出的行政追偿决定应认定为无效。被追偿人主动放弃陈述和申辩的除外。
(二)行政追偿的实施程序。包括决定与执行两个环节。
1.决定。行政赔偿义务机关的办案人员完成对案件的调查后，将调查结果告知本机关负责此案的主管人员，主管人员在组织专门会议对调查结果进行认真分析的基础上，作出是否追偿决定。决定对有关公务人员进行追偿的，行政赔偿义务机关可就追偿金额、金额的缴纳方式、缴纳期限及其他有关事项与被追偿人协商，协商不成，赔偿义务机关应单方作出决定。追偿决定应以书面形式(“行政追偿决定书”)通知被追偿人，责令被追偿人按期履行。
2.执行。行政追偿是行政赔偿义务机关对被追偿人设定的给付义务，但现实中不履行或不完全履行追偿义务的现象经常发生。因此，采取一定的强制手段，迫使被追偿人履行义务，是必要的。在对被追偿人进行强制执行时应注意两点：一是行政追偿 执行权主要由作出追偿决定的行政赔偿义务机关行使，同时辅之以人民法院的强制执行。直接执行公务人员的工资报酬时，可以由赔偿义务机关负责执行；对公务人员工资报酬以外的其他个人财产的执行，应由赔偿义务机关诉请人民法院执行。但执行对象只限于被追偿人的个人收入。二是行政追偿的强度应视被迫偿人的经济承受能力，不管是对被迫偿人的工资报酬还是对其其他财产进行执行都应根据具体情况决定追偿数额，不得因行政追偿而影响被追偿人及其家人的基本生活。
(三)行政追偿的监督程序。包括救济与督促两个环节。
1.救济。行政追偿救济是一种事后程序，该程序除了给被迫偿对象以必要的法律救助外，还具有依法监督行政赔偿义务机关正确行使国家追偿权的作用。
现行立法排除了被追偿人就行政追偿申请复议和提起诉讼的权利，这是对行政追偿的“内部行政行为”定位所引起的必然结果。为了保护被迫偿者的切身利益，实现法律公平，笔者以为，应重新确立行政追偿的性质，具体可借鉴国内部分学者的观点将其定位为“源于行政契约的债权”。源于行政契约的债权所确立的赔偿义务机关和被迫偿人之间的行政契约债权关系，可使被追偿人在自己的权益遭受赔偿义务机关的侵害时，通过向行政复议机关申请行政复议或向法院提起行政诉讼的方式来维护自己的合法权益。在具体程序上，被追偿人在收到追偿决定书之日起15日内，如果认为自己的合法权益受到侵害，就可以向赔偿义务机关的上级行政机关或赔偿义务机关所在地人民法院提起诉讼。
2.督促。对国家追偿权的监督可以分为两个方面：一方面是监督和制约国家追偿权的正确行使，防止国家追偿权的滥用。这方面的监督可通过上述所列程序进行。另一方面是对国家赔偿义务机关是否对应受追偿的国家公务人员依法进行追偿的监督。立法中规定旨在保证国家追偿权得以有效行使或必须行使的督促机制是十分必要的，若无必要程序保障和督促，国家赔偿义务机关废弃追偿权的情况将在所难免。这是因为，第一，国家赔偿费用统一由国家财政核拨，通常并不是由国家赔偿义务机关自己“掏腰包”。当在财政上已支付完国家赔偿费用后，国家赔偿义务机关往往会因事不关己而将追偿问题不了了之，使国家追偿立法形同虚设。第二，国家赔偿义务机关与作为追偿对象的国家机关工作人员具有直接的上下级隶属关系，国家赔偿义务机关在作出追偿决定过程中难免受到机关内外复杂的人际关系的影响。如果不建立必要的督促程序，就极易出现对该追偿的不追偿，该多追偿的少追偿等不公正现象。正如英国著名法学家威廉·韦德在《行政法》一书中写道：“如果一个政府司机不慎撞倒行人，受伤者向王室起诉并获得赔偿费，那么王室作为雇主，具有要求司机赔偿的法律权利。从法律上来说公认的薪金无论如何都是由王室来摆布的，因此，王室要实施这项权利处于十分强有力的地位。当然像许多雇主一样，他不一定愿意这样做。”所以，笔者以为在修改国家赔偿法时，应对国家赔偿义务机关对被迫偿者的追偿责任作出如下规定：
第一，由拥有赔偿决定权或裁决权的国家机关向赔偿义务机关所在的本级人民政府的财政部门抄送已经发生法律效力的国家赔偿决定书、判决书。
第二，国家赔偿义务机关在递交核拨国家赔偿费用申请的同时，须向财政部门一并递交在该赔偿案件中是否准备对有关责任人员进行追偿的书面意见，供财政部门进行审核。
第三，财政部门在对赔偿义务机关提交的关于追偿或不予追偿的书面意见或决定依法进行认真审查后，如果发现赔偿义务机关应向法定责任者进行追偿而不予追偿，或者追偿金额明显过少，应出具书面意见报请本级人民政府决定。
总之，构建行政追偿的正当程序不仅是法律程序正义的需要，也是保障被追偿人合法权益的必然要求。只有构建起完善的行政追偿程序，才能有效制约行政权力的滥用，使行政追偿真正体现出公正性和合理性，并推动我国行政赔偿立法的进一步完善。
参考文献：
[1]房绍坤，丁乐超，苗生明国家赔偿法原理与实务[M]北京：北京大学出版社，1998.
[2]薛刚凌，国家赔偿法教程[M]北京：中国政法大学出版社，1997.
[3]杨临萍，行政损害赔偿(M]北京：人民法院出版社，1999.
[4]张春莉，论行政追偿的正当程序[J]江苏社会科学，2004，(6).
[5][英]威廉·韦德，行政法[M]北京：中国大百科全书出版社，1997.
责任编辑 杨在平
[关键词]行政追偿，正当程序，行政赔偿义务机关
[中图分类号]F249.5 [文献标识码]A [文章编号]1004－4175(2011)01－0132－03
一、问题的提出
行政追偿程序是指行政赔偿义务机关在向受害人履行赔偿义务之后，代表国家向有故意或重大过失的公务人员(本文所称“公务人员”指行政机关及其委托组织、法律法规授权组织中的工作人员)行使追偿权时应遵循的步骤、方式、时限等规定的总称。合理的行政追偿程序对于保障和监督行政赔偿义务机关正确有效地行使行政追偿权，切实保护被追偿者的合法权利具有十分重要的意义。但令人遗憾的是，迄今为止，国家赔偿法并没有对行政追偿权行使的正当程序作出必要的、具体的规定。
构建行政追偿正当程序既是程序正义的要求，也是保护被追偿人权利的实际需要。按照现行国家赔偿法的规定，行政赔偿义务机关在行使行政追偿权过程中，由于缺少程序上的规定，享有绝对的“优益权”，是否追偿被追偿人，何时追偿，追偿多少，完全南赔偿义务机关自行决定，被迫偿人几乎不能参与，其命运任凭赔偿义务机关摆布。这种漠视被迫偿人权利的行为，有悖公平正义理念。行政诉讼正当程序可以营造一个排除各种偏见和不必要的社会影响，平等对话、自主判断的空间或者过程，使程序参加者按其角色各司其职进行交涉，互相配合又彼此牵制，从而使恣意的余地被大大压缩，因此，行政立法有必要对行政追偿程序作出必需的、较一般公务程序更为严格的规定。
二、行政追偿正当程序的缺失
正当的行政追偿程序既可保障国家权力的正确行使，又可维护当事人的合法权利。然而，我国同家赔偿法中除了作出“先赔偿后追偿”这一原则性规定外，对行政追偿程序未作其他任何规定，明显存在立法缺失，这具体表现在：
(一)在追偿时效方面。国家赔偿法只原则规定，行政赔偿义务机关在向行政侵权受害人支付了赔偿费用后，才可行使追偿权，至于在赔偿后的多长时间内追偿，没有规定。很多国家和地区的行政立法都对行政追偿的时效作出了规定，如德国、奥地利、我国台湾地区的法律分别规定行政追偿的时效为3年、6个月和2年。我国现行立法未对行政追偿的时效作出明确规定，不利于赔偿义务机关及时地对有故意或重大过失公务人员行使追偿权。
(二)在追偿数额方面。关于行政追偿的数额，国家赔偿法规定，赔偿义务机关有权依法责令有故意或重大过失的公务人员、受委托的组织或个人承担部分或全部赔偿费用。但部分或全部追偿费用如何确定，追偿费用是否包括赔偿义务机关办理案件的费用，如何确定追偿金额的标准等，均未作出出明确规定，致使赔偿义务机关在确定追偿数额上肆意性较强。
(三)在被追偿人的参与方面。行政追偿属于内部行政行为的定位，使得行政追偿从启动到做出决定的整个过程都缺少被追偿人的参与。被迫偿人的知情权、陈述权、辩论权以及在特定情况下的听证权等根本没有得到保障。与国家赔偿法形成明显反差的是，行政处罚法比较全面地规定了被处罚人在受到处罚时所享有的参与权。行政追偿作为一种类似于行政处罚的惩戒手段，剥夺了被迫偿人的参与权，令人费解。
(四)在对行政追偿的监督方面。对行政追偿的监督应包括两方面的内容：一是通过公开行政追偿的过程，达到对行政追偿的过程监督。行政追偿的过程公开作为行政公开原则的自然要求，为行政追偿所必需。况且，行政追偿存在较大的自由裁量空间，特别是对故意、重大过失、全部与部分追偿等的界定，存在很大的不确定性，如果不公开追偿的过程，极有可能成为挟私和打击报复的工具。二是通过事后救济，实现对行政追偿的事后监督。国家赔偿法关于行政追偿内部行政行为的定位，将行政追偿排除在行政诉讼和行政复议的受案范围之外。被追偿人如果不服追偿决定，只能通过申诉渠道救济。然而，被迫偿人如果不服行政追偿案件的决定，如何申诉，何时申诉，法律并朱明确规定。由此导致对行政追偿引起的争议的救济处于真空状态。
三、行政追偿正当程序的构建
鉴于我国行政补偿在程序上存在的种种缺失，有必要通过立法从如下方面加以完善和构建。
(一)行政追偿的准备程序。包括立案、调查与告知申辩三个环节。
1.立案。行政赔偿义务机关在对行政侵权的受害人进行赔偿后，在规定时间内(一般为15日)，依据导致行政赔偿的客观事实、有效证据作出是否启动行政追偿程序的决定。经过行政赔偿义务委员会的专门会议讨论决定并经主管领导批准，对由于故意或重大过失导致行政赔偿的公务人员进行行政追偿的，应立即确定办案人员，办理立案手续，制作法律文书(立案表、卷宗等)，如果行政赔偿义务机关不在规定的期限内行使追偿权，则该权力归于消灭。
2.调查。立案后，行政赔偿义务机关应确定专门人员负责此案的调查工作。调查主要针对行政追偿意见中提出的事实进行，重点核实有关公务人员在违法具体行政行为中的个人过错责任的性质、过错范围、过错起因以及公务人员个人家庭经济状况等。如果本案的证据材料不足，调查人员还须补充收集必要的证据材料。
3.告知申辩。在调查行政追偿案件的过程中，调查人员应告知拟被追偿的公务人员在合理期限内可以发表自己的意见并提出申辩的理由，包括提供新的证据；同时还应赋予被追偿人知晓行政赔偿义务机关拟对自己进行追偿的事实、理由及法律依据等情况的权利(知情权)。行政赔偿义务机关没有履行告知义务，或者没有依法听取被追偿对象的陈述和申辩，其所作出的行政追偿决定应认定为无效。被追偿人主动放弃陈述和申辩的除外。
(二)行政追偿的实施程序。包括决定与执行两个环节。
1.决定。行政赔偿义务机关的办案人员完成对案件的调查后，将调查结果告知本机关负责此案的主管人员，主管人员在组织专门会议对调查结果进行认真分析的基础上，作出是否追偿决定。决定对有关公务人员进行追偿的，行政赔偿义务机关可就追偿金额、金额的缴纳方式、缴纳期限及其他有关事项与被追偿人协商，协商不成，赔偿义务机关应单方作出决定。追偿决定应以书面形式(“行政追偿决定书”)通知被追偿人，责令被追偿人按期履行。
2.执行。行政追偿是行政赔偿义务机关对被追偿人设定的给付义务，但现实中不履行或不完全履行追偿义务的现象经常发生。因此，采取一定的强制手段，迫使被追偿人履行义务，是必要的。在对被追偿人进行强制执行时应注意两点：一是行政追偿 执行权主要由作出追偿决定的行政赔偿义务机关行使，同时辅之以人民法院的强制执行。直接执行公务人员的工资报酬时，可以由赔偿义务机关负责执行；对公务人员工资报酬以外的其他个人财产的执行，应由赔偿义务机关诉请人民法院执行。但执行对象只限于被追偿人的个人收入。二是行政追偿的强度应视被迫偿人的经济承受能力，不管是对被迫偿人的工资报酬还是对其其他财产进行执行都应根据具体情况决定追偿数额，不得因行政追偿而影响被追偿人及其家人的基本生活。
(三)行政追偿的监督程序。包括救济与督促两个环节。
1.救济。行政追偿救济是一种事后程序，该程序除了给被迫偿对象以必要的法律救助外，还具有依法监督行政赔偿义务机关正确行使国家追偿权的作用。
现行立法排除了被追偿人就行政追偿申请复议和提起诉讼的权利，这是对行政追偿的“内部行政行为”定位所引起的必然结果。为了保护被迫偿者的切身利益，实现法律公平，笔者以为，应重新确立行政追偿的性质，具体可借鉴国内部分学者的观点将其定位为“源于行政契约的债权”。源于行政契约的债权所确立的赔偿义务机关和被迫偿人之间的行政契约债权关系，可使被追偿人在自己的权益遭受赔偿义务机关的侵害时，通过向行政复议机关申请行政复议或向法院提起行政诉讼的方式来维护自己的合法权益。在具体程序上，被追偿人在收到追偿决定书之日起15日内，如果认为自己的合法权益受到侵害，就可以向赔偿义务机关的上级行政机关或赔偿义务机关所在地人民法院提起诉讼。
2.督促。对国家追偿权的监督可以分为两个方面：一方面是监督和制约国家追偿权的正确行使，防止国家追偿权的滥用。这方面的监督可通过上述所列程序进行。另一方面是对国家赔偿义务机关是否对应受追偿的国家公务人员依法进行追偿的监督。立法中规定旨在保证国家追偿权得以有效行使或必须行使的督促机制是十分必要的，若无必要程序保障和督促，国家赔偿义务机关废弃追偿权的情况将在所难免。这是因为，第一，国家赔偿费用统一由国家财政核拨，通常并不是由国家赔偿义务机关自己“掏腰包”。当在财政上已支付完国家赔偿费用后，国家赔偿义务机关往往会因事不关己而将追偿问题不了了之，使国家追偿立法形同虚设。第二，国家赔偿义务机关与作为追偿对象的国家机关工作人员具有直接的上下级隶属关系，国家赔偿义务机关在作出追偿决定过程中难免受到机关内外复杂的人际关系的影响。如果不建立必要的督促程序，就极易出现对该追偿的不追偿，该多追偿的少追偿等不公正现象。正如英国著名法学家威廉·韦德在《行政法》一书中写道：“如果一个政府司机不慎撞倒行人，受伤者向王室起诉并获得赔偿费，那么王室作为雇主，具有要求司机赔偿的法律权利。从法律上来说公认的薪金无论如何都是由王室来摆布的，因此，王室要实施这项权利处于十分强有力的地位。当然像许多雇主一样，他不一定愿意这样做。”所以，笔者以为在修改国家赔偿法时，应对国家赔偿义务机关对被迫偿者的追偿责任作出如下规定：
第一，由拥有赔偿决定权或裁决权的国家机关向赔偿义务机关所在的本级人民政府的财政部门抄送已经发生法律效力的国家赔偿决定书、判决书。
第二，国家赔偿义务机关在递交核拨国家赔偿费用申请的同时，须向财政部门一并递交在该赔偿案件中是否准备对有关责任人员进行追偿的书面意见，供财政部门进行审核。
第三，财政部门在对赔偿义务机关提交的关于追偿或不予追偿的书面意见或决定依法进行认真审查后，如果发现赔偿义务机关应向法定责任者进行追偿而不予追偿，或者追偿金额明显过少，应出具书面意见报请本级人民政府决定。
总之，构建行政追偿的正当程序不仅是法律程序正义的需要，也是保障被追偿人合法权益的必然要求。只有构建起完善的行政追偿程序，才能有效制约行政权力的滥用，使行政追偿真正体现出公正性和合理性，并推动我国行政赔偿立法的进一步完善。
参考文献：
[1]房绍坤，丁乐超，苗生明国家赔偿法原理与实务[M]北京：北京大学出版社，1998.
[2]薛刚凌，国家赔偿法教程[M]北京：中国政法大学出版社，1997.
[3]杨临萍，行政损害赔偿(M]北京：人民法院出版社，1999.
[4]张春莉，论行政追偿的正当程序[J]江苏社会科学，2004，(6).
[5][英]威廉·韦德，行政法[M]北京：中国大百科全书出版社，1997.
责任编辑 杨在平