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一、开征燃油税的必要性
（一）开征燃油税有利于缓解能源危机
目前，我国经济的快速增长在很大程度上仍然是粗放型的增长方式，由此带来的是我国自然资源消耗增长迅猛，浪费和污染严重，单位GDP能源、原材料和水资源消耗大大高于世界平均水平。有资料表明，中国每创造1美元商品所消耗的能源，是美国的4.3倍，德国和法国的7.7倍，日本的11.5倍（孙米强．“燃油税”：节约型社会的必然选择[J]．综合运输，2005，9）。而且，2002年以后我国已成为仅次于美国的世界第二大石油消费国。2006年，我国原油产量仅为1.84亿吨，而石油消费量达到3.47亿吨，石油对外依存度达到47%，到2012年我国石油消费量预计将达到5.07亿吨（从下面模型中得出），石油对外依存度预计将会超过50%。
本文利用ARIMA模型，对2008－2012年我国石油消费量进行预测。首先，对1990－2007年我国石油消费量取自然对数，以消除数据的波动性。然后，对数据进行ADF单位根检验，最后利用平稳数据构造ARIMA模型，得到结果如表2：
石油资源属于不可再生资源，随着我国经济的快速发展，石油资源短缺和需求大幅增加的矛盾会越来越突出。无疑，如何节约、合理地使用石油资源已经成为一个迫在眉睫的问题。而适时开征燃油税，有利于通过经济杠杆合理地调控汽车产品结构，开发研制节油型、低耗能、低污染、小排量等环保型汽车，在很大程度上缓解我国石油资源供应紧张的局面。
（二）开征燃油税有利于避免养路费弊端
一直以来，我国对车辆实行的是交纳养路费的收费方式，而这一缴费方式存在着许多问题，不利于社会公平的实现，一定程度上还会造成我国经济效率的损失。
首先，征收原则不公平。对于用车者而言，用车总费用=养路费+油价×耗油量，显然，不管其是否使用公路，也不管行驶公路里程的长短，都必须缴纳相同金额的养路费。同时从“经济人”角度出发，缴纳相同的养路费后，有的用车者必然会加大对公路的使用量，有违“多用路、多交钱”的公平原则。
其次，征收项目繁多且不合法。用车者需要交的费用有公路养路费、车辆购置附加费、公路客运附加费、公路货运附加费、公路运输管理费、过路费、过桥费等，存在重复收费、费用过多、过乱等现象。另外，有关滞纳金收取标准也有待斟酌。据悉，2006年7月21日，河南省郑州市交通规费稽查处根据征稽收费标准，对一辆豫A11993小型吊车处以补缴养路费、滞纳金等共约76万元的处罚，其中仅滞纳金就达49万元。
再次，使用环节不透明且效率低。养路费征收的数额、减免情况、经费用途、征收成本等全面数据，作为征收主管机关的交通管理部门有义务向社会公开，接受监督。交通部副部长冯正霖在关于征收养路费的讲话中谈到，为了满足全国348万公里公路的正常养护费投入，每年至少需要1000亿元的资金，而全国养路费中真正用于公路维修和养护的资金约500亿元（陈煜儒．法学教授致信交通部长建议公开养路费收费情况，中华工商时报，2007-16）。另外，有些官员将其挪作他用，导致“寻租”及腐败现象的发生。
二、开征燃油税面临的难题
自1994年正式动议开征燃油税以来，燃油税历尽十几年的酝酿，一次次地要“择机出台”，但至今仍不见踪影。笔者认为造成了燃油税多次“夭折”的主要因素如下：
（一）政治因素：各个利益团体相互博弈
中央政府与地方政府之间及地方各级政府之间存在利益之争。一直以来，养路费属于地方政府收入，地方政府既有征收权，又有使用权，而且占各地财政收入的比例均较高。开征燃油税后，将上缴中央一部分，削弱了地方政府的自主权。
公路交通部门和税务部门之间也存在利益相争。现行的养路费一直由当地的公路交通部门收取，由于垄断性，这些部门具有很大的自主权，他们可以自行规定收费环节、标准和安排资金的使用情况。开征燃油税后，将由税务部门来征收，公路交通部门将失去这一可观收入。同时将带来数十万养路费稽查队伍的人员安置问题，若处理不当，将造成社会不安定。
（二）经济因素：石油价格持续上涨且居高不下
近年来，国际市场油价持续大幅上涨，并一直处于高位运行。国家统计局数据报道，2007年国际市场油价平均为每桶72.3美元，相对于2006年每桶66.25美元的平均价格，上升幅度为9%。成品油是重要的生产资料，属于上游的资源性产品，其价格的变动将对下游加工业和其他产品产生较大范围的影响。开征燃油税后，必然会加重交通运输业的负担，引起交通运输行业提价，刺激原材料价格上涨，拉动工业成本上涨，最后导致物价的全面上升。
当然，油价高不应该是燃油税能否出台的决定因素，但不可否认的是，从可持续发展的角度来看，正是因为燃油不断涨价，燃油税才更应该尽早出台。价格越高就越应节约使用，价格越高就越能发挥燃油税的节能环保作用，在国际油价持续走高的环境下，及时推出燃油税是提高民众节约能源意识的一种重要手段。
（三）社会因素：用油者负担增加
开征燃油税的目的一是为了筹集资金来修路，二是为了公平税负。但据统计，目前15%-20%的柴油用于汽车，80%以上用于发电、农机、水利、轮船、航空、铁道、机械等非用路行业，燃油税设计时尽管考虑到对用油而不用路行业的税收返还、补偿、减免等优惠政策，但是，如果政策执行不到位，势必会加重这些行业的税收负担。
同时，燃油税与养路费最大的区别在于前者与行驶路程的长短紧密联系，而后者与其无关。养路费与燃油税的关系如图所示（刘宝海．开征燃油税的若干问题研究[D]．电子科技大学，2005：48）：
假设不考虑其他因素的前提下，某车一年内需交的养路费为F，开征燃油税后，其一年内交的燃油税为T，根据上述关系可得T=R*Q，Q=a*L其中R表示燃油税税率，Q、L分别表示该车一年内的耗油量、行驶路程，a为系数，从公式可看出，燃油税与行驶路程成正比关系，行驶路程越长，耗油量越多，需交的燃油税也越多；A为临界点，此点处T=F，A点左侧表示行驶相同的路程F>T，而右侧表示行驶相同的路程T>F，由此可见，开征燃油税后对长途车、出租车、公交车等对道路使用率较高的车主影响较大。
（四）技术问题：燃油税制的有关要素难以确定
首先，征收环节如何确定。如果在生产环节——原油厂征税，便于集中征收，统一管理。但有可能导致加油站通过私人油站购油，在一定程度上“鼓励”走私，同时也不能分清原油流向及消耗地，燃油税也就无法公平反映车辆对道路的使用程度。而如果在零售环节——加油站征税，能够反映各地的用油情况及各地的道路使用情况，便于政府采取正确的有关道路修建、维护政策。但此举必须在各加油站配备税控机，这样便加大了税收成本，不便于征收管理。
其次，税率如何确定。原则上开征燃油税后应既不增加消费者负担，又能促进经济发展，则这一税率应为多少合理，以及计算办法是从量计征还是从价计征，都需要相关部门进行广泛调研后，做出详细的分析，在分析结果的基础上合理地确定。
同时，对公交、农业、渔业、航空、铁路、公务用车等行业的税收减免也存在一些问题。如果给予其一定的减免，必然会有一部分人钻空子，通过寻租获得免费油而挪作他用，扰乱正常的经济秩序。另外，对于有关行业的财政补贴，往往也会由于监督不力而不能足额到位，进而影响该行业的正常发展。
三、解决开征燃油税难题的对策
（一）合理协调各方利益
首先，应由中央统一负责征收。公路包括国道、省道和地方公路，这些公共产品具有收益的外溢性，根据公共产品供给理论，其都应该由中央负责提供，或由中央政府拨款、地方政府提供。再加上各地经济发展不平衡，道路建设、使用、维护情况不相同，由中央统一征收，有利于防止各地税源不合理流动，遏制逃税现象发生。
其次，应合理划分中央与地方政府的分成比例（孙竹， 赵旭.燃油税改革中调整各方利益的建议[J].中国财政，2008，3）。公路这一公共产品大部分都由地方政府负责建设、维护，在中央统一筹划下，地方政府应享有高度自主权，所以也应享有燃油税相应的分成比例。燃油税是用于公路建设、维护的专项税收，在明确划分中央与地方政府事权范围的基础上，应合理划分其财权，既要保证中央政府对各地公路建设的宏观调控，又要满足地方各级政府公路建设的资金充足。
再次，应协调好地方各部门之间的利益。燃油税开征后全部由税务部门及海关来征收，并上缴中央财政归入中央预算内收入，然后由中央财政层层下拨给地方各级财政部门，地方财政部门再拨给交通部门，这样一来，资金拨付环节多，周转周期长，应变能力弱，影响地方交通部门对公路建设、维护的积极性。所以，交通部门作为职能部门，其收支应由财政统一划分，在此前提下，应健全公路建设专项资金拨付制度，并对各环节进行有效监督，确保其能及时、顺利地用于公路事业。
（二）妥善安置公路收费人员
取消养路费、开征燃油税后，将有数十万公路收费人员面临下岗，安置不当将造成社会不安定。为此，首先，税务部门应与交通部门相配合，通过行政体制改革，进行公平考核，选拔一部分人员并安置到税务部门，负责有关燃油税征收管理的所有事务。其次，交通部门设置一专门负责公路维护的机构，对一部分人进行专业培训，提高其专业素质，并采用先进的维护技术，提高整个公路维护水平。最后，对剩余人员进行再就业培训，并给予其一定的优惠政策和社会保障，鼓励其重新就业，确保社会稳定。
（三）科学设计税制构成要素
首先，征收环节应选在生产和进口环节，由原油厂和海关代扣代征。因为我国燃油生产集中，90%以上的成品油都是由中国石油天然气集团公司和中国石油化工股份有限公司两大石油巨头生产提供的，且这两大公司属于中央国有企业，其公司财务制度完善，监管体系健全，便于燃油税的征收管理。当然，因此造成的“走私”现象，应加大打击力度，加强预防与监督，完善石油价格市场。同时对地区间用油不平衡的问题通过相应的转移支付予以解决。
其次，税率的制定既要借鉴国外经验又要结合我国国情，既要满足公路事业的需要，又不能加重消费者负担，所以必须慎之又慎。可以采取渐进的方式，开始时采用较低的税率，以后再根据实际情况逐步提高税率。
再次，税收优惠政策应根据不同纳税主体区别对待。一是对农机用油采用先征后返的办法，确保不加重农民负担，不阻碍农业发展；二是对公交车采用财政补贴的办法，确保公交事业的正常运转；三是对出租车照章征税，因为其可通过税负转嫁给消费者；四是对航空、铁路、轮船、电力等非用路的用油采用先征后返的办法，确保这些行业的健康发展。同时，为防止上述有些人利用税收优惠政策而倒卖燃油，制定相关的配套措施，加强征管力度，尽量防止逃税现象发生。
（作者单位：山东财政学院）
（一）开征燃油税有利于缓解能源危机
目前，我国经济的快速增长在很大程度上仍然是粗放型的增长方式，由此带来的是我国自然资源消耗增长迅猛，浪费和污染严重，单位GDP能源、原材料和水资源消耗大大高于世界平均水平。有资料表明，中国每创造1美元商品所消耗的能源，是美国的4.3倍，德国和法国的7.7倍，日本的11.5倍（孙米强．“燃油税”：节约型社会的必然选择[J]．综合运输，2005，9）。而且，2002年以后我国已成为仅次于美国的世界第二大石油消费国。2006年，我国原油产量仅为1.84亿吨，而石油消费量达到3.47亿吨，石油对外依存度达到47%，到2012年我国石油消费量预计将达到5.07亿吨（从下面模型中得出），石油对外依存度预计将会超过50%。
本文利用ARIMA模型，对2008－2012年我国石油消费量进行预测。首先，对1990－2007年我国石油消费量取自然对数，以消除数据的波动性。然后，对数据进行ADF单位根检验，最后利用平稳数据构造ARIMA模型，得到结果如表2：
石油资源属于不可再生资源，随着我国经济的快速发展，石油资源短缺和需求大幅增加的矛盾会越来越突出。无疑，如何节约、合理地使用石油资源已经成为一个迫在眉睫的问题。而适时开征燃油税，有利于通过经济杠杆合理地调控汽车产品结构，开发研制节油型、低耗能、低污染、小排量等环保型汽车，在很大程度上缓解我国石油资源供应紧张的局面。
（二）开征燃油税有利于避免养路费弊端
一直以来，我国对车辆实行的是交纳养路费的收费方式，而这一缴费方式存在着许多问题，不利于社会公平的实现，一定程度上还会造成我国经济效率的损失。
首先，征收原则不公平。对于用车者而言，用车总费用=养路费+油价×耗油量，显然，不管其是否使用公路，也不管行驶公路里程的长短，都必须缴纳相同金额的养路费。同时从“经济人”角度出发，缴纳相同的养路费后，有的用车者必然会加大对公路的使用量，有违“多用路、多交钱”的公平原则。
其次，征收项目繁多且不合法。用车者需要交的费用有公路养路费、车辆购置附加费、公路客运附加费、公路货运附加费、公路运输管理费、过路费、过桥费等，存在重复收费、费用过多、过乱等现象。另外，有关滞纳金收取标准也有待斟酌。据悉，2006年7月21日，河南省郑州市交通规费稽查处根据征稽收费标准，对一辆豫A11993小型吊车处以补缴养路费、滞纳金等共约76万元的处罚，其中仅滞纳金就达49万元。
再次，使用环节不透明且效率低。养路费征收的数额、减免情况、经费用途、征收成本等全面数据，作为征收主管机关的交通管理部门有义务向社会公开，接受监督。交通部副部长冯正霖在关于征收养路费的讲话中谈到，为了满足全国348万公里公路的正常养护费投入，每年至少需要1000亿元的资金，而全国养路费中真正用于公路维修和养护的资金约500亿元（陈煜儒．法学教授致信交通部长建议公开养路费收费情况，中华工商时报，2007-16）。另外，有些官员将其挪作他用，导致“寻租”及腐败现象的发生。
二、开征燃油税面临的难题
自1994年正式动议开征燃油税以来，燃油税历尽十几年的酝酿，一次次地要“择机出台”，但至今仍不见踪影。笔者认为造成了燃油税多次“夭折”的主要因素如下：
（一）政治因素：各个利益团体相互博弈
中央政府与地方政府之间及地方各级政府之间存在利益之争。一直以来，养路费属于地方政府收入，地方政府既有征收权，又有使用权，而且占各地财政收入的比例均较高。开征燃油税后，将上缴中央一部分，削弱了地方政府的自主权。
公路交通部门和税务部门之间也存在利益相争。现行的养路费一直由当地的公路交通部门收取，由于垄断性，这些部门具有很大的自主权，他们可以自行规定收费环节、标准和安排资金的使用情况。开征燃油税后，将由税务部门来征收，公路交通部门将失去这一可观收入。同时将带来数十万养路费稽查队伍的人员安置问题，若处理不当，将造成社会不安定。
（二）经济因素：石油价格持续上涨且居高不下
近年来，国际市场油价持续大幅上涨，并一直处于高位运行。国家统计局数据报道，2007年国际市场油价平均为每桶72.3美元，相对于2006年每桶66.25美元的平均价格，上升幅度为9%。成品油是重要的生产资料，属于上游的资源性产品，其价格的变动将对下游加工业和其他产品产生较大范围的影响。开征燃油税后，必然会加重交通运输业的负担，引起交通运输行业提价，刺激原材料价格上涨，拉动工业成本上涨，最后导致物价的全面上升。
当然，油价高不应该是燃油税能否出台的决定因素，但不可否认的是，从可持续发展的角度来看，正是因为燃油不断涨价，燃油税才更应该尽早出台。价格越高就越应节约使用，价格越高就越能发挥燃油税的节能环保作用，在国际油价持续走高的环境下，及时推出燃油税是提高民众节约能源意识的一种重要手段。
（三）社会因素：用油者负担增加
开征燃油税的目的一是为了筹集资金来修路，二是为了公平税负。但据统计，目前15%-20%的柴油用于汽车，80%以上用于发电、农机、水利、轮船、航空、铁道、机械等非用路行业，燃油税设计时尽管考虑到对用油而不用路行业的税收返还、补偿、减免等优惠政策，但是，如果政策执行不到位，势必会加重这些行业的税收负担。
同时，燃油税与养路费最大的区别在于前者与行驶路程的长短紧密联系，而后者与其无关。养路费与燃油税的关系如图所示（刘宝海．开征燃油税的若干问题研究[D]．电子科技大学，2005：48）：
假设不考虑其他因素的前提下，某车一年内需交的养路费为F，开征燃油税后，其一年内交的燃油税为T，根据上述关系可得T=R*Q，Q=a*L其中R表示燃油税税率，Q、L分别表示该车一年内的耗油量、行驶路程，a为系数，从公式可看出，燃油税与行驶路程成正比关系，行驶路程越长，耗油量越多，需交的燃油税也越多；A为临界点，此点处T=F，A点左侧表示行驶相同的路程F>T，而右侧表示行驶相同的路程T>F，由此可见，开征燃油税后对长途车、出租车、公交车等对道路使用率较高的车主影响较大。
（四）技术问题：燃油税制的有关要素难以确定
首先，征收环节如何确定。如果在生产环节——原油厂征税，便于集中征收，统一管理。但有可能导致加油站通过私人油站购油，在一定程度上“鼓励”走私，同时也不能分清原油流向及消耗地，燃油税也就无法公平反映车辆对道路的使用程度。而如果在零售环节——加油站征税，能够反映各地的用油情况及各地的道路使用情况，便于政府采取正确的有关道路修建、维护政策。但此举必须在各加油站配备税控机，这样便加大了税收成本，不便于征收管理。
其次，税率如何确定。原则上开征燃油税后应既不增加消费者负担，又能促进经济发展，则这一税率应为多少合理，以及计算办法是从量计征还是从价计征，都需要相关部门进行广泛调研后，做出详细的分析，在分析结果的基础上合理地确定。
同时，对公交、农业、渔业、航空、铁路、公务用车等行业的税收减免也存在一些问题。如果给予其一定的减免，必然会有一部分人钻空子，通过寻租获得免费油而挪作他用，扰乱正常的经济秩序。另外，对于有关行业的财政补贴，往往也会由于监督不力而不能足额到位，进而影响该行业的正常发展。
三、解决开征燃油税难题的对策
（一）合理协调各方利益
首先，应由中央统一负责征收。公路包括国道、省道和地方公路，这些公共产品具有收益的外溢性，根据公共产品供给理论，其都应该由中央负责提供，或由中央政府拨款、地方政府提供。再加上各地经济发展不平衡，道路建设、使用、维护情况不相同，由中央统一征收，有利于防止各地税源不合理流动，遏制逃税现象发生。
其次，应合理划分中央与地方政府的分成比例（孙竹， 赵旭.燃油税改革中调整各方利益的建议[J].中国财政，2008，3）。公路这一公共产品大部分都由地方政府负责建设、维护，在中央统一筹划下，地方政府应享有高度自主权，所以也应享有燃油税相应的分成比例。燃油税是用于公路建设、维护的专项税收，在明确划分中央与地方政府事权范围的基础上，应合理划分其财权，既要保证中央政府对各地公路建设的宏观调控，又要满足地方各级政府公路建设的资金充足。
再次，应协调好地方各部门之间的利益。燃油税开征后全部由税务部门及海关来征收，并上缴中央财政归入中央预算内收入，然后由中央财政层层下拨给地方各级财政部门，地方财政部门再拨给交通部门，这样一来，资金拨付环节多，周转周期长，应变能力弱，影响地方交通部门对公路建设、维护的积极性。所以，交通部门作为职能部门，其收支应由财政统一划分，在此前提下，应健全公路建设专项资金拨付制度，并对各环节进行有效监督，确保其能及时、顺利地用于公路事业。
（二）妥善安置公路收费人员
取消养路费、开征燃油税后，将有数十万公路收费人员面临下岗，安置不当将造成社会不安定。为此，首先，税务部门应与交通部门相配合，通过行政体制改革，进行公平考核，选拔一部分人员并安置到税务部门，负责有关燃油税征收管理的所有事务。其次，交通部门设置一专门负责公路维护的机构，对一部分人进行专业培训，提高其专业素质，并采用先进的维护技术，提高整个公路维护水平。最后，对剩余人员进行再就业培训，并给予其一定的优惠政策和社会保障，鼓励其重新就业，确保社会稳定。
（三）科学设计税制构成要素
首先，征收环节应选在生产和进口环节，由原油厂和海关代扣代征。因为我国燃油生产集中，90%以上的成品油都是由中国石油天然气集团公司和中国石油化工股份有限公司两大石油巨头生产提供的，且这两大公司属于中央国有企业，其公司财务制度完善，监管体系健全，便于燃油税的征收管理。当然，因此造成的“走私”现象，应加大打击力度，加强预防与监督，完善石油价格市场。同时对地区间用油不平衡的问题通过相应的转移支付予以解决。
其次，税率的制定既要借鉴国外经验又要结合我国国情，既要满足公路事业的需要，又不能加重消费者负担，所以必须慎之又慎。可以采取渐进的方式，开始时采用较低的税率，以后再根据实际情况逐步提高税率。
再次，税收优惠政策应根据不同纳税主体区别对待。一是对农机用油采用先征后返的办法，确保不加重农民负担，不阻碍农业发展；二是对公交车采用财政补贴的办法，确保公交事业的正常运转；三是对出租车照章征税，因为其可通过税负转嫁给消费者；四是对航空、铁路、轮船、电力等非用路的用油采用先征后返的办法，确保这些行业的健康发展。同时，为防止上述有些人利用税收优惠政策而倒卖燃油，制定相关的配套措施，加强征管力度，尽量防止逃税现象发生。
（作者单位：山东财政学院）