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【摘要】城投债的出现和发展在我国城镇化建设和经济发展过程中起到了巨大的推动作用，然而，在发展过程中由于其自身的不可持续性等缺点遭遇了严峻的挑战。本文通过对其实质的分析，认为城投债应当向规范的市政债券发展。提出了城投债向市政债券转化的相关财政体制安排的几点建议。
【关键词】城投债 实质 财政体制
一、城投债的概念及现状
城投债，是地方投融资平台作为发行主体，公开发行企业债和中期票据。筹集的资金主要用于地方基础建设或公益性项目。它的出现，支持了城市建设，推动城镇化进程，促进经济发展，尤其是2008年的世界金融危机爆发后起到了巨大作用，发行规模也经历过井喷式的增长，市场火爆。然而，随着城投债违约事件的增多，国务院出台相关文件加以规范和控制，城投债命运迎来转折，受到较大的影响，发行规模大幅下降，面临着严峻挑战。
二、城投债的实质
表面上看城投债是企业债券，但从以下几方面可以看出它相当于地方政府发行的市政债券。
（一）是地方政府规避《预算法》的规定采取的一种筹资方式
新《预算法》实施之前，除另有规定外，是不允许地方政府发行地方政府债券的。在推进城镇化的过程中，建设城镇基础设施需要巨额的资金，而地方政府无地方税立法权，行政收费权控制在中央和省级政府两级。在许多地方，政府本级财力以及来自上级政府的转移支付除了维持政府正常运转，就无力再进行城镇基础设施建设。于是地方政府通过各种方式，根据《公司法》的要求，组建能够发行企业债券，向银行举借贷款的政府投融资平台公司，而城投债就是地方政府通过证券市场筹集资金的一种手段。可见，如果《预算法》允许地方发行市政债券，地方政府就不必发行城投债。
（二）投融资平台公司实际是准政府机构
大多数城建项目本身只有微利，有些具有完全的公益性质，仅靠项目自身收益往往偿还不了债券本息，必须靠财政补贴和拨款；平台公司的董事长和经理是由现任政府官员担任，公司职工也主要是政府公务人员，这样的治理结构，往往难以保证公司运营的效率和可持续经营。因此，投融资平台公司实际是准政府机构。
（三）城投债资金主要用途与市政债券基本相同
发行城投债主要就是为了筹集资金用于道路、桥梁、供水、供电等市政工程，这与市场经济国家市政债券的主要用途是基本一致的。
三、完善相关财政体制安排，促进城投债向市政债券转化
前文的分析说明城投债的实质是市政债券，是一种过渡形式，其自身存在的无法克服的问题决定了它的不可持续性，根本出路是向规范的市政债券发展。在转化的过程中，首先要解决的就是存量债务的处置问题。2015年国庆前夕，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，对存量债务的甄别、偿还方式等做了具体的规定，如对政府负有偿还责任的存量债务，财政部门应根据项目性质、项目收益、偿债资金来源、举债单位、债权类型等，逐笔甄别为一般债务和专项债务；对政府负有担保责任和一定救助责任的存量债务，财政部门要按照《担保法》、《预算法》有关规定，分清有效担保和无效担保。对合法合规的担保债务，要纳入或有债务监控范围；对超时效担保和无效担保，地方政府要及时清理，妥善处置等，旨在逐步消化存量债务风险，在此不做详尽的阐述。同时应完善相关的财政体制安排，促进城投债向市政债券的转化。
（一）赋予地方政府发行债券的权限并纳入预算管理
首先，应当通过立法赋予地方政府发行债券的权限，设立合理的发行规模上限，并建立风险调控机制，逐步实现城投债向市政债券的转化。就中央财政与地方财政关系而言，中央财政应占全国财政收入的60%左右，保障中央政府自身财力充足以进行宏观调控，从而能够下定决心下放政府发债权；中央建立地方债务宏观监控指标体系，对市政债券发行实行“宏观预警”，对有关地区市政债券债务规模积累达到预警值之后，及时发布警告并采取有效措施，防范和化解债务危机。其次，纳入预算管理，接受财政部门、立法机关的监督。2015年1月1日起实施的新《预算法》规定，政府全部收支纳入预算管理。市政债券筹集的资金自然也应纳入，发行规模、种类、时间等事项要受到立法机关和财政部门的有效监督。
（二）建立省级政府调控机制
仅靠中央对市政债券风险的调控对于我们这样一个幅员辽阔，人口众多的国家显然是不现实的，这就需要建立省级调控机制。在赋予省级政府发行地方债券的权限之外，同时赋予其对全省市政债券发行计划的初审权和调控权。条件成熟时，可实现在中央宏观管理下，各省级主管部门在个市县之间调剂发行规模，建立本省债务风险监测、预警指标体系，有效控制市政债券债务风险。
（三）发债城市债权配置应与房地产税等主体税种税权、公共设施使用费定价权等有机配合
进一步完善分税制财政体制，形成发债城市债权税权公共定价权，以及上级政府转移支付相互配合，保障偿债能力，构成城投债转化为市政债券的制度基础。
（四）给予税收优惠，鼓励认购
企业、居民在认购市政债券时，可以对其购买债券获得的收益在征收企业所得税、个人所得税时给予减免税，这样能够在一定程度上促进企业、市民的认购，有利于市政债券发行。
参考文献
[1]马海涛.地方政府投融资平台发展研究[M].北京：中国财政经济出版社，2012.
[2]周沅帆.城投债——中国式市政债券[M].北京：中信出版社，2010.
[3]温来成.政府经济学[M].北京：北京大学出版社，2013.
[4]赵全厚.中国地方政府融资及其融资平台问题研究[J]经济研究参考，2011，（10）.
作者简介：曲新谱（1990-），女，山西省原平市人，山西财经大学2014级（财政学）学术硕士研究生。
【关键词】城投债 实质 财政体制
一、城投债的概念及现状
城投债，是地方投融资平台作为发行主体，公开发行企业债和中期票据。筹集的资金主要用于地方基础建设或公益性项目。它的出现，支持了城市建设，推动城镇化进程，促进经济发展，尤其是2008年的世界金融危机爆发后起到了巨大作用，发行规模也经历过井喷式的增长，市场火爆。然而，随着城投债违约事件的增多，国务院出台相关文件加以规范和控制，城投债命运迎来转折，受到较大的影响，发行规模大幅下降，面临着严峻挑战。
二、城投债的实质
表面上看城投债是企业债券，但从以下几方面可以看出它相当于地方政府发行的市政债券。
（一）是地方政府规避《预算法》的规定采取的一种筹资方式
新《预算法》实施之前，除另有规定外，是不允许地方政府发行地方政府债券的。在推进城镇化的过程中，建设城镇基础设施需要巨额的资金，而地方政府无地方税立法权，行政收费权控制在中央和省级政府两级。在许多地方，政府本级财力以及来自上级政府的转移支付除了维持政府正常运转，就无力再进行城镇基础设施建设。于是地方政府通过各种方式，根据《公司法》的要求，组建能够发行企业债券，向银行举借贷款的政府投融资平台公司，而城投债就是地方政府通过证券市场筹集资金的一种手段。可见，如果《预算法》允许地方发行市政债券，地方政府就不必发行城投债。
（二）投融资平台公司实际是准政府机构
大多数城建项目本身只有微利，有些具有完全的公益性质，仅靠项目自身收益往往偿还不了债券本息，必须靠财政补贴和拨款；平台公司的董事长和经理是由现任政府官员担任，公司职工也主要是政府公务人员，这样的治理结构，往往难以保证公司运营的效率和可持续经营。因此，投融资平台公司实际是准政府机构。
（三）城投债资金主要用途与市政债券基本相同
发行城投债主要就是为了筹集资金用于道路、桥梁、供水、供电等市政工程，这与市场经济国家市政债券的主要用途是基本一致的。
三、完善相关财政体制安排，促进城投债向市政债券转化
前文的分析说明城投债的实质是市政债券，是一种过渡形式，其自身存在的无法克服的问题决定了它的不可持续性，根本出路是向规范的市政债券发展。在转化的过程中，首先要解决的就是存量债务的处置问题。2015年国庆前夕，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，对存量债务的甄别、偿还方式等做了具体的规定，如对政府负有偿还责任的存量债务，财政部门应根据项目性质、项目收益、偿债资金来源、举债单位、债权类型等，逐笔甄别为一般债务和专项债务；对政府负有担保责任和一定救助责任的存量债务，财政部门要按照《担保法》、《预算法》有关规定，分清有效担保和无效担保。对合法合规的担保债务，要纳入或有债务监控范围；对超时效担保和无效担保，地方政府要及时清理，妥善处置等，旨在逐步消化存量债务风险，在此不做详尽的阐述。同时应完善相关的财政体制安排，促进城投债向市政债券的转化。
（一）赋予地方政府发行债券的权限并纳入预算管理
首先，应当通过立法赋予地方政府发行债券的权限，设立合理的发行规模上限，并建立风险调控机制，逐步实现城投债向市政债券的转化。就中央财政与地方财政关系而言，中央财政应占全国财政收入的60%左右，保障中央政府自身财力充足以进行宏观调控，从而能够下定决心下放政府发债权；中央建立地方债务宏观监控指标体系，对市政债券发行实行“宏观预警”，对有关地区市政债券债务规模积累达到预警值之后，及时发布警告并采取有效措施，防范和化解债务危机。其次，纳入预算管理，接受财政部门、立法机关的监督。2015年1月1日起实施的新《预算法》规定，政府全部收支纳入预算管理。市政债券筹集的资金自然也应纳入，发行规模、种类、时间等事项要受到立法机关和财政部门的有效监督。
（二）建立省级政府调控机制
仅靠中央对市政债券风险的调控对于我们这样一个幅员辽阔，人口众多的国家显然是不现实的，这就需要建立省级调控机制。在赋予省级政府发行地方债券的权限之外，同时赋予其对全省市政债券发行计划的初审权和调控权。条件成熟时，可实现在中央宏观管理下，各省级主管部门在个市县之间调剂发行规模，建立本省债务风险监测、预警指标体系，有效控制市政债券债务风险。
（三）发债城市债权配置应与房地产税等主体税种税权、公共设施使用费定价权等有机配合
进一步完善分税制财政体制，形成发债城市债权税权公共定价权，以及上级政府转移支付相互配合，保障偿债能力，构成城投债转化为市政债券的制度基础。
（四）给予税收优惠，鼓励认购
企业、居民在认购市政债券时，可以对其购买债券获得的收益在征收企业所得税、个人所得税时给予减免税，这样能够在一定程度上促进企业、市民的认购，有利于市政债券发行。
参考文献
[1]马海涛.地方政府投融资平台发展研究[M].北京：中国财政经济出版社，2012.
[2]周沅帆.城投债——中国式市政债券[M].北京：中信出版社，2010.
[3]温来成.政府经济学[M].北京：北京大学出版社，2013.
[4]赵全厚.中国地方政府融资及其融资平台问题研究[J]经济研究参考，2011，（10）.
作者简介：曲新谱（1990-），女，山西省原平市人，山西财经大学2014级（财政学）学术硕士研究生。