论文部分内容阅读
导读：党的十八大报告提出坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化道路，这意味着我国开始进入以城市社会为主体的新时代。毋庸置喙，当下我国城市化和城市现代化面临诸多问题和挑战，诸如城镇化与城市化的区别何在、新型城市化新在何处、城市病利大于弊还是弊大于利、城市征地拆迁何以引发群体事件、农民工现象是社会的进步还是后退，等等。对相关的热点问题作出正确的分析与解释，关系到我国城市化的自觉和城市化进程的顺利推进。
2011年我国城市化率达51.27%，城市常住人口首次超过农村常住人口，这表明我国开始进入以城市社会为主体的新时代。党的十八大报告提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化道路。我国城市化和城市现代化面临诸多问题和挑战，对相关的热点问题作出正确的分析与解释关系到我国城市化的自觉和城市化进程的顺利推进。
一、城镇化与城市化：区别何在？
为了强调小城镇在经济社会发展中的作用，我国中央文件多用城镇化的提法，意在强调小城镇的作用。小城镇是城乡接合部，发挥农村地区发展的龙头作用，但小城镇在生产、生活方式上已与乡村有质的不同。小城镇与城市的区别只在于人口和产业聚集的规模较小，而没有本质的不同，所以小城镇是城市规模结构体系的基础组成部分，城镇化和城市化是同一内涵。从人多地少的基本国情出发，我国必须走集中型的城市化道路。所谓集中型的城市化，一是较高的城市化率；二是大城市的率先发展，即大城市人口占城市总人口的较高比重；三是若干个不同等级的城市密集区的形成与发展；四是城市空间的紧凑型布局。我国现有的2万余座建制镇是行政区划设定的产物，其中只有少部分有成长为小城镇的可能。过度强调小城镇在城市体系中的作用，甚至奢望小城镇在城市化进程中发挥主体作用，与城市化大规模高度聚集的规律相悖，将支付极高的分散城市化成本。
二、新型城市化：新在何处？
所谓新型城市化是指不同于发达国家已经走过的城市化老路。具有中国特色的新型城市化大致包括以下几点：首先，我国城市化是以人为本和城乡居民平等分享城市化成果的城市化。城市化的根本目的是建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、提高全民福祉，而不是为少数阶层发财致富、独享城市化成果的城市化，更不能是掠夺殖民地和剥夺本国农民的城市化。其次，我国的城市化是以政府主导、发挥公有制为主体的制度优势作用——由上而下推进，又与社会主义市场经济体制相匹配、发挥市场配置资源的基础作用——由下而上推进，是两者相互结合的城市化。由此既有利于协调城市化过程中的各种利益矛盾，减少内耗，形成合力，又有利于减少行政配置资源的失误，提高效率。第三，我国城市化是内在动力和外部动力共同推进的城市化。一方面在经济全球化的背景下，国际要素的进入加快开放地区城市化进程，另一方面，国内要素跨区域流动，推动后进地区的城市化进程。第四，资源节约、环境友好型的城市化。以科技进步为支撑，注重资源环境效率的提升，建设环境优美、宜居宜业的城市，不走先污染、后治理的老路是我国新型城市化的重要内涵。第五，跨区域的城市化。以城市化为契机，立足于全国人口布局的优化，实现农民就近进城和远距离的跨区域的进城，是我国新型城市化的重要特征。第六，多元动力推进的城市化。城市化的根本动力是人们为了追求更美好的生活。已经完成城市化的国家多是单一工业化推动的城市化，而我国城市化除了工业化的推动以外，交通物流、文化教育、旅游休闲等服务业需求的发展亦成为城市化的重要推动力量。
三、城市病：利大于弊，还是弊大于利？
作为一个过程，城市化是农村人口向城市的集中；作为一种状态，城市化是现代化的重要标志和工业化的载体与依托。城市的本质是人口和非农产业在一定地域空间上的大规模高度聚集，是以空间换时间。城市化提高社会要素的整体配置效率，城市是人居中心、产业中心、知识创新中心和社会财富创造中心。城市是节能减排、发展低碳经济、循环经济的重心，依托于城市的污染治理工程才有更高的效率。城市有更细的社会分工和更快的技术进步，能够提供更多的就业岗位，为人的自由发展和阶层流动提供更广阔的空间，因而是构建和谐社会的主体。拥挤、污染、占地、公共安全风险等城市病是城市化之弊，但在很大程度上又是取得城市化收益必须支付的成本。城市之利大于城市之弊，是城市存在和发展的依据。城市化是我国低成本实现现代化的必由之路。通过技术进步和调整发展路径，我国可以把城市病的负效应降到最低，过度夸大城市病的负效应无异于因噎废食。在这一最高层次上作出正确判断，提高城市化自觉，才会有正确的城市化政策取向。
四、城市化态势：冒进还是滞后？
形势判断是政策出台的基础依据。多年来我国城市化过快，冒进之声强劲，对高层决策颇有影响。有城市化过快、冒进的形势判断，就会有城市化刹车、减速之举。判断我国城市化过快、冒进的依据无非是大规模农村人口进城没有做到“有序”，城市基础设施不堪重负，城市拥挤、污染加剧等，但这恰恰也可以成为判断我国城市化滞后的依据。2000～2010年我国城市化率每年增加1.37个百分点，城市化速度较快，但判断为过快依据不足，更不应称之冒进。2010年我国产业非农化率已近90%，就业非农化率已达63.3%，而城市化率还不足50%，远低于我国经济社会发展客观要求的应有水平。事实上，一个大国的城市化本质上是一个自然的历史过程，城市化政策只能对其起延缓或者加速作用，但顺应客观发展规律的城市化政策将对抓住战略机遇、减少城市化成本产生重要影响。以往10多年的城市化水平快速提高，既是我国经济社会发展的必然结果，又是我国经济社会发展的重要推动力量，亦与我国多年被压抑的城市化能量集中释放密切相关。我国城市化总体上滞后于工业化进程的基本态势还没有得到改变。与此相对应，我国的城市数量不是多了，而是少了；城市规模也不是大了，而是小了。我国的城市数量和平均规模将同向增长。预计2050年我国城市化实现之时，全国城市人口将达12亿左右，城市数量将达2000座以上，将有十几座千万人口级以上超级城市，数十座300万至1000万人口级的特大城市和上百座100万～300万人口级的大城市出现于中华大地之上。 五、城市化转型：速度导向还是质量导向？
我国经济社会正处于全面转型时期，转型之说风靡各行各业和各个领域。我国城市化水平快速提高，面临着以农民工市民化滞后为主的诸多问题，包括交通拥堵、环境污染、基础设施供给不足、公共安全隐患、分配不公、社会保障和公共服务亟待改善、房价高涨等诸多现实挑战，必须下大力气去解决。但我国在城市化水平快速提高的同时，城市化质量也在不断提高，上述城市化发展中的问题正在得到逐步的不同程度的解决（尽管速度和程度还不能令人满意），也是不争的事实。相对于完全的城市化，大量进城农民没有获得平等市民身份的“半城市化”（准城市化）是严重的缺陷，必须尽快采取措施加以解决。但“半城市化”毕竟比“农村化”前进了一步。以半城市化为由，为农民进城设置门槛，以期达到有序进城是南辕北辙，以农民工派生的一系列社会问题否定农民进城更不可取。近年来我国土地的城市化速度快于人口的城市化速度是事实，但应视为快速城市化阶段的一种正常现象。因为土地是以宗地、小区、集中连片为单位转变为城市用地的，而农村人口是以自然人为单位进城的，城市土地扩张先于人口进城在快速城市化阶段具有必然性。至于建设低碳城市、生态城市等理念的实现，要依据不同的条件，分阶段推进，还要支付一定成本，要依据不同的发展阶段，赋予经济、社会、生态环境等因素以不同的决策权重。所以现阶段，我国是否有必要刻意出台城市化转型政策要慎重研究。以延缓城市化速度为条件向城市化质量转型，还是在积极稳妥地推进城市化进程中提升城市化质量，笔者倾向于后者。
六、城市化与转变经济发展方式：相辅相成还是非此即彼？
以科学发展为主题、以加快经济发展方式转变为主线是关系到我国发展全局的战略选择，深化体制改革是加快经济、转变发展方式的关键。城市是政治中心和经济中心，深化经济体制改革的政策要在城市出台，因为加快发展方式转变的重点行业集中在城市。城市是知识创新和科技进步的中心，实施创新驱动发展战略的主要平台在城市。加快转变经济发展方式的主攻方向是推进经济结构的战略性调整，扩大内需是战略基点，而城市化是最大的内需，更是扩大国内需求的主要载体。以每年城市人口增加1500万人、城市建成区面积扩大1500平方公里计算，仅城市新增公用基础设施建设和满足城市新增人口生产生活服务需求即有6万亿元人民币的市场规模。城市是加快战略新兴产业、高新技术产业和先进制造业发展，加快传统产业转型升级的主要依托。工业化与城市化的良性互动，是低成本实现新型工业化的基本途径。建设下一代信息基础设施、发展现代信息技术产业、健全信息安全保障体系、推进信息网络技术的广泛应用，城市是重心。同时全面提高开放型经济水平、建设引领国际经济合作和竞争的开放区域，城市又是战略高地。所以，积极稳妥地推进城市化与加快转变经济发展方式是相辅相成的关系，甚至在很大程度上可以说，没有城市化就没有真正完整的经济发展方式的转变。
七、城市化与生态环境保护：彼此对立还是互为前提？
面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，建设生态文明、坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民的福祉和中华民族的未来。伴随城市化进程的人口和非农产业的大规模聚集而来的是资源能源的大规模集中消耗和三废的集中排放，这种三废集中排放超过了自然净化能力，又必然造成环境的污染和生态系统的退化。随着人们的环境质量意识和健康诉求的提高，城市污染越来越多地成为公众关注的社会事件。但这只是问题的一个方面。还有另外一个方面，即城市的这种集中排放和污染又为进行集中治理污染、规模化治理污染提供了条件。城市是环境保护的重心，所以依托于城市的污染治理工程建设会更有效率，也更具有可持续性。城市产业集中，又是节能减排的重心，因而依托于城市发展循环经济和资源综合利用、集约利用更具经济性和可能性。此外，城市人口集中，共用基础设施配套完善，享受同等生活水平消费在城市比在农村更节约。国家选择武汉都市圈和长株潭城市密集区作为推进资源节约型、环境友好型社会建设试验区，正是对这种城市化与资源环境保护相互促进规律的顺应。回顾城市发展的历史，科学技术的进步、发展路径的调整，是可以把城市污染降低到更低程度的。借鉴发达国家经验，城市污染是一个长期积累过程，治理污染也需要一个过程，我国要有所作为，积极创造条件缩短这一过程。但创造条件也需要条件。例如，治理机动车尾气污染，限车限行只能治标，不能治本。提高发动机性能和燃油标准、改进交通设施、规范行车是治本之策，但需时日。另外，我国人地矛盾尖锐，不改变数亿农民以土地为生的格局，环境脆弱和生态敏感地区退耕不能与退人同步推进，建设美丽中国的目标将难以实现。而改变多数农民以土地为生的格局的根本途径是城市化，生态脆弱、敏感地区移民的基本出路是进城。
八、城乡一体化：如何统筹发展？
我国三农问题的难点和重点在于农民增收难，农民增收难的根源在于农民的数量庞大。调整农业结构、发展乡镇企业、减轻农民负担等对农民增收不具全局性的持久意义。要富裕农民必须减少农民，而减少农民的根本途径是城市化。破解三农问题的总钥匙不在农村，而在城市。我国农村的相对不发展，根本原因在于城市的相对不发展，在于城市带动农村的能力还不够强大。以城带乡的前提是城市的率先发展，是城市的率先强大。在当代，农村再也不可能脱离城市，自我循环、自给自足地发展。农村土地、资金、劳动力等向城市聚集是社会生产力要素的优化配置，具有阶段性的必然性。其对农村发展的负面影响是暂时的、局部的，正面影响则是持久的全局的。农村的发展要依赖城市为农业提供市场、为农村劳动力提供就业岗位，为农村和农业的发展提供物质技术基础的支撑。城乡一体化发展的核心是城乡居民平等分享发展成果，而不是农村向城市看齐，也不是城乡同步发展。一个长期受到补贴的农业是没有竞争力的，也是不可持续的。所以和以农补工一样，以工补农只能成为暂时的权宜性政策。城乡一体化发展政策的基点，一是农村居民享有迁居城市的自主选择权，二是已经进城且有稳定工作的农民工平等享有同城市民权益，三是城乡公共服务的逐步均等化。但农村公共基础设施建设要考虑农村人口正在大量减少的因素，要与增强城市综合承载力统筹兼顾。统筹城乡发展要改变的是城乡二元制度，而不可能是城乡二元结构。我国的城乡一体化发展受到城乡二元户籍制度和二元土地制度的强烈制约。不改变城乡分割的户籍制度和土地制度，就不可能顺利推进城乡统筹和城乡一体化发展。 九、城市化与农业现代化：怎样相互协调？
农业是国民经济的基础，是客观规律，必须遵循。但以农业为基础是方针，是政策，具有阶段性，必须随着时代的变化而调整。农村的剩余劳动力是非农业发展和城市化的物质基础，农业基础稳定才有城市化的稳定发展。由于持续几十年的农业基本建设积累和家庭经营体制的建设，上个世纪80年代中期，我国农产品基本供求关系发生根本性变化。目前，我国工农关系和城乡关系的主要矛盾格局虽然已经发生了根本性变化，城市化推进的硬约束已经解除，但我国农业还面临着生产成本上升、资源环境约束趋紧、品种品质结构升级、对外依存度提高、基础设施建设滞后、经营体制和流通体制有待改善、技术装备和生产资料供给有待加强、科技和金融支撑能力有待提高等诸多挑战，实现农业现代化才能为全面建成小康社会固本强基。农业现代化的主要标志是先进的物质技术装备、完善的经营体制和流通体制、较强的基础设施保障、较高的劳动生产率，以满足社会基本需求的农产品稳定供给和生态环境功能的充分发挥。必须看到，农产品市场需求在一定时期内有一个合理的上限，大规模净出口不是我国的市场优势；农产品是有机物，不能长久储存，农业不具物质财富的代际承传和积累功能。农业现代化发展必须与城市化对农产品市场需求相适应，与工业化和城市化对农业技术、装备提供的支撑能力相适应。城市化过度超前于农业现代化，由于失去基础而无可能性；农业现代化过度超前于城市化和工业化，也是资源的一种错配，由于缺少支撑条件亦无可能性。
十、城市化用地：会否威胁我国的农业安全？
土地是城市化的物质载体。城市化进程也是土地利用结构大调整的过程。满足合理的城市化用地对农业生产有一定影响，但不构成对我国农业安全的威胁。其一，合理的城市化用地是更集约的用地。以城市化率80%、城市人均用地100平方米计算，我国城市化用地的上限约为12万平方公里，占国土面积不足1.3%，但容纳了80%以上的人口和90%以上的社会产出，不仅是国土利用结构的优化，而且成为保护农业用地的重要前提。其二，在城市化用地增量与农村建设用地减量之间，存在着后者大于前者的置换关系。我国目前农村建设用地约16万平方公里，城镇用地不足5万平方公里。实现城市化之时，若农村建设用地与农村人口同比例减少，则理论上将有10万平方公里可转变为农业用地，而城市化用地增量仅为7万平方公里。当前城乡建设用地没有能够实现及时增减置换，主要是因为城市化政策和土地使用制度调整滞后。其三，近十年来，我国耕地确有快速减少情况，但主要是退耕还林所致，另有农业结构调整、基础设施建设占地以及灾毁等原因，因为城市化用地而减少的耕地只占7%～8%。城市化要坚持节约用地、集约用地，抑制不合理用地，查处违规用地，惩处违法用地和以土谋私，但以保证农业安全为名限制合理的城市化用地则是本末倒置。
十一、城市征地拆迁：何以引发群体事件？
满足建设用地需要是城市化和城市现代化顺利推进的前提。我国实现城市化的用地增量按7万～8万平方公里计算，大约涉及近郊农村地区人口5000万人。我国城市现有建设水平较低，建筑物质量大多不高，规划布局多有不适应发展需要之处。危旧房、城中村、棚户区的改造关系到公共安全和民生改善，公用设施改造升级，也要以拆迁为前提。大规模的城市建设征地和拆迁是现代化建设的必要条件，也是城市化和城市现代化建设过程中一种阶段性的必然现象。城市建设征地和拆迁是土地利用结构的变动和利益结构的调整，必然引发一系列社会利益矛盾和各种思想观念的冲突。回避或夸大征地拆迁中的矛盾冲突，均无助于问题的解决；以维护社会稳定为名，否定征地拆迁，更没有出路。正视利益矛盾和冲突，采取正确的政策措施，协调征地拆迁中的利益关系，化解社会冲突，我国城市化和城市现代化才有光明的未来。分析城市征地拆迁中的相关利益主体及其诉求，矛盾冲突的根源不外乎对自身利益的诉求，核心问题在于征地拆迁后土地升值收益的合理分配，重点在于失地农民合法权益的保护。这里的直接相关利益主体既包括近郊农村居民和城中村（或半城中村）居民、企事业单位、地方政府、征地拆迁和开发企业，以及土地的最终使用者，也包括间接相关利益主体，即整体的市民和整体的农村居民。各个相关主体的利益诉求没有谁是谁非的区别，只有合理度的把握，关键要通过对话沟通，达成对土地收益分配的共识，而关键中的关键是地方政府既要代表社会整体利益，实现土地税费收入的最大化，又要创新制度和机制，协调相关主体的利益诉求，做好征地拆迁中规则的制定者、执行者和监督者的多重角色，实现和谐征地、共享共赢。
十二、农民工现象：是社会的进步还是倒退？
满足合理的城市化用地不会危及我国的粮食安全。同样，大规模的农民工进城也不会危及我国的农业安全，因为限制农民大规模进城的依据早在上个世纪80年代中期即已不复存在。进城的农民工是农业劳动力剩余部分，对农业劳动力的供给影响甚微，我国农民工进城与农业稳定增长多年并存就充分证明了这一点。青壮农民工进城降低了从业农业劳动力平均素质，但随着农业技术装备水平的不断提高又为“3861部队”胜任农业生产提供了可能。对于一个家庭来说，青壮年外出务工，妇女老人在家务农，农业收入不减，又有一笔务工收入，这是家庭成员的合理分工；对于社会来说，较高素质的农民工就业于非农业岗位，由“3861部队”从事农业生产，是社会劳动力资源的优化配置。我国农民工回乡创业，会有出现，但只是少数，不会成为主流。农民工进城就业、创业的空间和成功概率远较农村为大，但农民工进城就业与市民就业的正面冲突概率较小，因为农民工就业的多是市民不愿意从事的岗位。农民工已经成为城市产业工人的主体，城市的运行和发展再也离不开他们。与农民工现象伴生的农村留守儿童、空巢家庭和夫妇分居等问题，是社会之痒，但是属于发展中派生的问题，根源在于滞后的城市化政策。农民工进城是理性的自主选择，为的是追求更高的收入和美好的生活，是社会的进步，而不是社会的退步。应该看到，农民工现象的存在客观上降低了城市用工成本，提高了城市效益，但派生的社会成本往往由农民工及其家庭单方面承受，凸现了我国社会政策的深层结构性矛盾，加剧了城市化政策调整的紧迫性。 十三、农民工市民化：关键何在？
农民工的市民化是社会主义制度的本质要求，对于防止城市内部出现新的二元社会结构、构建和谐社会具有关键意义。农民工融入城市的主要障碍不在于农民工自身，而在于城市的接纳，在于城乡制度的壁垒。农民工融入城市的主导权掌握在城市政府之手。由于体制的惯性和利益结构的刚性以及改革的难度，农民工的市民化将是一个长期的渐进的分步实施的过程。农民工平均素质较低，主要就业于低端工作岗位，收入水平受到限制，其生活方式和思维方式也有一个与城市相适应的过程。第一代农民工必须接受的这种城市化洗礼，是痛苦的，充满着社会不公，但客观上又使农民工进城变得相对容易，成为第二、第三代农民工融入城市、成为市民平等一员的阶梯。基于现行体制制度和城市公共财力的可能性，作为第一步，可以考虑首先对在城市工作年限较长、岗位和收入相对稳定的农民工实行市民化政策，优先解决他们的社会保障和子女上学等现实问题。同时积极创造条件，拆除城乡户籍制度壁垒。以土地换社会保障、换职业培训不失为促进农民工市民化的一种社会震动较小的方案，其要义不在于对农民工土地合法权益的剥夺与否，而在于是否由农民工自主选择，但关键还在于农民工流入的城市与流出地区之间利益关系的调整，在于有大量农民工进入的城市政府的决心及其公共财力的可扶持能力。
十四、鞭笞“城市化不等于房地产化”：背后动机何在？
国家推进城市化政策取向更加明晰以后，学界即出现了“城市化不等于房地产化”的立论。何为房地产化，未见定义，除立论提出者以外也未见任何人使用过。众所周知，房地产行业、房地产政策、房地产调控等与房地产化不是同一概念，且也未见有人主张“城市化等于房地产化”，所以“城市化不等于房地产化”的立论虽然正确，但属无的放矢。笔者猜想，鞭笞“城市化不等于房地产化”的背后动机在于告诉世人，即使积极稳妥地推进城市化，房地产被严重挤压的地位也不能改变，最严厉的房地产调控政策也不能松动。事实上，房地产业是否被政府政策（文件）和教科书赋予基础产业或支柱产业无关紧要，但房地产业是上下游关联度高的产业，是为人民生产生活活动建设场所的部门，则是确定无疑的。城市的外在物理表象是各种建筑物的排列组合，房地产业把各种要素组合起来，建设成各类房屋等建筑物，满足社会需求，是为城市化提供物质基础的重要产业。房地产业虽被划为第三产业，但符合实体经济定义，而非虚拟经济。房地产业的主要产品是住宅，住宅首先是消费品，其次才是置换品。我国居民购房的主体是自住需求，保值增值是第二位的。在我国居民吃穿等物质消费基本得到满足的情况下，改善居住不仅成为消费结构升级的重点，而且是普通家庭的第一消费支出。在城市化加快阶段，房地产业是扩大内需与改善民生的重要节点。我国房地产业的快速发展是完成工业化、实现城市化阶段的必然要求，与经济过热、产能过剩、通货膨胀等没有直接的因果关系，房地产政策不应、也不可能成为宏观经济调控的应急工具。房价、地价背后是复杂的社会再分配关系，土地财政是实现社会再分配的杠杆，关键是如何改进和用好的问题，而不是简单的贬损和否定。套用发达国家已经高度资本化的房地产市场参数，误判我国房地产形势，甚至把房地产妖魔化，除了发泄情绪、吸引关注以外，不会有任何正能量。
十五、城市化热点：何以多发？
我国的城市化过程，一方面是农村人口大规模向城市的聚集，生产生活方式的根本转变；另一方面是城市人口规模的快速扩张，城市社会经济的快速发展，产业行业的快速深度分化，物质财富的快速积累，不同社会阶层人员的快速流动。这是社会结构转型和多元利益结构大变动时期的重要特征。这一时期，社会活动在城市空间上大规模高度聚集，各种社会现象五光十色、变化无穷，各种社会思潮和社会信息集中生成，又在快速传播中高频率相互碰撞，产生层层放大效应，强烈刺激公众心理发生变化，由此引起各种热点问题集中爆发。心理决定行为，行为有赖于正确的心理干预和引导。加强理论和舆论的正确干预和引导，是顺利推进新型城市化，建设和谐城市、幸福城市的有力支撑。
■责任编辑：张 炜
2011年我国城市化率达51.27%，城市常住人口首次超过农村常住人口，这表明我国开始进入以城市社会为主体的新时代。党的十八大报告提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化道路。我国城市化和城市现代化面临诸多问题和挑战，对相关的热点问题作出正确的分析与解释关系到我国城市化的自觉和城市化进程的顺利推进。
一、城镇化与城市化：区别何在？
为了强调小城镇在经济社会发展中的作用，我国中央文件多用城镇化的提法，意在强调小城镇的作用。小城镇是城乡接合部，发挥农村地区发展的龙头作用，但小城镇在生产、生活方式上已与乡村有质的不同。小城镇与城市的区别只在于人口和产业聚集的规模较小，而没有本质的不同，所以小城镇是城市规模结构体系的基础组成部分，城镇化和城市化是同一内涵。从人多地少的基本国情出发，我国必须走集中型的城市化道路。所谓集中型的城市化，一是较高的城市化率；二是大城市的率先发展，即大城市人口占城市总人口的较高比重；三是若干个不同等级的城市密集区的形成与发展；四是城市空间的紧凑型布局。我国现有的2万余座建制镇是行政区划设定的产物，其中只有少部分有成长为小城镇的可能。过度强调小城镇在城市体系中的作用，甚至奢望小城镇在城市化进程中发挥主体作用，与城市化大规模高度聚集的规律相悖，将支付极高的分散城市化成本。
二、新型城市化：新在何处？
所谓新型城市化是指不同于发达国家已经走过的城市化老路。具有中国特色的新型城市化大致包括以下几点：首先，我国城市化是以人为本和城乡居民平等分享城市化成果的城市化。城市化的根本目的是建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、提高全民福祉，而不是为少数阶层发财致富、独享城市化成果的城市化，更不能是掠夺殖民地和剥夺本国农民的城市化。其次，我国的城市化是以政府主导、发挥公有制为主体的制度优势作用——由上而下推进，又与社会主义市场经济体制相匹配、发挥市场配置资源的基础作用——由下而上推进，是两者相互结合的城市化。由此既有利于协调城市化过程中的各种利益矛盾，减少内耗，形成合力，又有利于减少行政配置资源的失误，提高效率。第三，我国城市化是内在动力和外部动力共同推进的城市化。一方面在经济全球化的背景下，国际要素的进入加快开放地区城市化进程，另一方面，国内要素跨区域流动，推动后进地区的城市化进程。第四，资源节约、环境友好型的城市化。以科技进步为支撑，注重资源环境效率的提升，建设环境优美、宜居宜业的城市，不走先污染、后治理的老路是我国新型城市化的重要内涵。第五，跨区域的城市化。以城市化为契机，立足于全国人口布局的优化，实现农民就近进城和远距离的跨区域的进城，是我国新型城市化的重要特征。第六，多元动力推进的城市化。城市化的根本动力是人们为了追求更美好的生活。已经完成城市化的国家多是单一工业化推动的城市化，而我国城市化除了工业化的推动以外，交通物流、文化教育、旅游休闲等服务业需求的发展亦成为城市化的重要推动力量。
三、城市病：利大于弊，还是弊大于利？
作为一个过程，城市化是农村人口向城市的集中；作为一种状态，城市化是现代化的重要标志和工业化的载体与依托。城市的本质是人口和非农产业在一定地域空间上的大规模高度聚集，是以空间换时间。城市化提高社会要素的整体配置效率，城市是人居中心、产业中心、知识创新中心和社会财富创造中心。城市是节能减排、发展低碳经济、循环经济的重心，依托于城市的污染治理工程才有更高的效率。城市有更细的社会分工和更快的技术进步，能够提供更多的就业岗位，为人的自由发展和阶层流动提供更广阔的空间，因而是构建和谐社会的主体。拥挤、污染、占地、公共安全风险等城市病是城市化之弊，但在很大程度上又是取得城市化收益必须支付的成本。城市之利大于城市之弊，是城市存在和发展的依据。城市化是我国低成本实现现代化的必由之路。通过技术进步和调整发展路径，我国可以把城市病的负效应降到最低，过度夸大城市病的负效应无异于因噎废食。在这一最高层次上作出正确判断，提高城市化自觉，才会有正确的城市化政策取向。
四、城市化态势：冒进还是滞后？
形势判断是政策出台的基础依据。多年来我国城市化过快，冒进之声强劲，对高层决策颇有影响。有城市化过快、冒进的形势判断，就会有城市化刹车、减速之举。判断我国城市化过快、冒进的依据无非是大规模农村人口进城没有做到“有序”，城市基础设施不堪重负，城市拥挤、污染加剧等，但这恰恰也可以成为判断我国城市化滞后的依据。2000～2010年我国城市化率每年增加1.37个百分点，城市化速度较快，但判断为过快依据不足，更不应称之冒进。2010年我国产业非农化率已近90%，就业非农化率已达63.3%，而城市化率还不足50%，远低于我国经济社会发展客观要求的应有水平。事实上，一个大国的城市化本质上是一个自然的历史过程，城市化政策只能对其起延缓或者加速作用，但顺应客观发展规律的城市化政策将对抓住战略机遇、减少城市化成本产生重要影响。以往10多年的城市化水平快速提高，既是我国经济社会发展的必然结果，又是我国经济社会发展的重要推动力量，亦与我国多年被压抑的城市化能量集中释放密切相关。我国城市化总体上滞后于工业化进程的基本态势还没有得到改变。与此相对应，我国的城市数量不是多了，而是少了；城市规模也不是大了，而是小了。我国的城市数量和平均规模将同向增长。预计2050年我国城市化实现之时，全国城市人口将达12亿左右，城市数量将达2000座以上，将有十几座千万人口级以上超级城市，数十座300万至1000万人口级的特大城市和上百座100万～300万人口级的大城市出现于中华大地之上。 五、城市化转型：速度导向还是质量导向？
我国经济社会正处于全面转型时期，转型之说风靡各行各业和各个领域。我国城市化水平快速提高，面临着以农民工市民化滞后为主的诸多问题，包括交通拥堵、环境污染、基础设施供给不足、公共安全隐患、分配不公、社会保障和公共服务亟待改善、房价高涨等诸多现实挑战，必须下大力气去解决。但我国在城市化水平快速提高的同时，城市化质量也在不断提高，上述城市化发展中的问题正在得到逐步的不同程度的解决（尽管速度和程度还不能令人满意），也是不争的事实。相对于完全的城市化，大量进城农民没有获得平等市民身份的“半城市化”（准城市化）是严重的缺陷，必须尽快采取措施加以解决。但“半城市化”毕竟比“农村化”前进了一步。以半城市化为由，为农民进城设置门槛，以期达到有序进城是南辕北辙，以农民工派生的一系列社会问题否定农民进城更不可取。近年来我国土地的城市化速度快于人口的城市化速度是事实，但应视为快速城市化阶段的一种正常现象。因为土地是以宗地、小区、集中连片为单位转变为城市用地的，而农村人口是以自然人为单位进城的，城市土地扩张先于人口进城在快速城市化阶段具有必然性。至于建设低碳城市、生态城市等理念的实现，要依据不同的条件，分阶段推进，还要支付一定成本，要依据不同的发展阶段，赋予经济、社会、生态环境等因素以不同的决策权重。所以现阶段，我国是否有必要刻意出台城市化转型政策要慎重研究。以延缓城市化速度为条件向城市化质量转型，还是在积极稳妥地推进城市化进程中提升城市化质量，笔者倾向于后者。
六、城市化与转变经济发展方式：相辅相成还是非此即彼？
以科学发展为主题、以加快经济发展方式转变为主线是关系到我国发展全局的战略选择，深化体制改革是加快经济、转变发展方式的关键。城市是政治中心和经济中心，深化经济体制改革的政策要在城市出台，因为加快发展方式转变的重点行业集中在城市。城市是知识创新和科技进步的中心，实施创新驱动发展战略的主要平台在城市。加快转变经济发展方式的主攻方向是推进经济结构的战略性调整，扩大内需是战略基点，而城市化是最大的内需，更是扩大国内需求的主要载体。以每年城市人口增加1500万人、城市建成区面积扩大1500平方公里计算，仅城市新增公用基础设施建设和满足城市新增人口生产生活服务需求即有6万亿元人民币的市场规模。城市是加快战略新兴产业、高新技术产业和先进制造业发展，加快传统产业转型升级的主要依托。工业化与城市化的良性互动，是低成本实现新型工业化的基本途径。建设下一代信息基础设施、发展现代信息技术产业、健全信息安全保障体系、推进信息网络技术的广泛应用，城市是重心。同时全面提高开放型经济水平、建设引领国际经济合作和竞争的开放区域，城市又是战略高地。所以，积极稳妥地推进城市化与加快转变经济发展方式是相辅相成的关系，甚至在很大程度上可以说，没有城市化就没有真正完整的经济发展方式的转变。
七、城市化与生态环境保护：彼此对立还是互为前提？
面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，建设生态文明、坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民的福祉和中华民族的未来。伴随城市化进程的人口和非农产业的大规模聚集而来的是资源能源的大规模集中消耗和三废的集中排放，这种三废集中排放超过了自然净化能力，又必然造成环境的污染和生态系统的退化。随着人们的环境质量意识和健康诉求的提高，城市污染越来越多地成为公众关注的社会事件。但这只是问题的一个方面。还有另外一个方面，即城市的这种集中排放和污染又为进行集中治理污染、规模化治理污染提供了条件。城市是环境保护的重心，所以依托于城市的污染治理工程建设会更有效率，也更具有可持续性。城市产业集中，又是节能减排的重心，因而依托于城市发展循环经济和资源综合利用、集约利用更具经济性和可能性。此外，城市人口集中，共用基础设施配套完善，享受同等生活水平消费在城市比在农村更节约。国家选择武汉都市圈和长株潭城市密集区作为推进资源节约型、环境友好型社会建设试验区，正是对这种城市化与资源环境保护相互促进规律的顺应。回顾城市发展的历史，科学技术的进步、发展路径的调整，是可以把城市污染降低到更低程度的。借鉴发达国家经验，城市污染是一个长期积累过程，治理污染也需要一个过程，我国要有所作为，积极创造条件缩短这一过程。但创造条件也需要条件。例如，治理机动车尾气污染，限车限行只能治标，不能治本。提高发动机性能和燃油标准、改进交通设施、规范行车是治本之策，但需时日。另外，我国人地矛盾尖锐，不改变数亿农民以土地为生的格局，环境脆弱和生态敏感地区退耕不能与退人同步推进，建设美丽中国的目标将难以实现。而改变多数农民以土地为生的格局的根本途径是城市化，生态脆弱、敏感地区移民的基本出路是进城。
八、城乡一体化：如何统筹发展？
我国三农问题的难点和重点在于农民增收难，农民增收难的根源在于农民的数量庞大。调整农业结构、发展乡镇企业、减轻农民负担等对农民增收不具全局性的持久意义。要富裕农民必须减少农民，而减少农民的根本途径是城市化。破解三农问题的总钥匙不在农村，而在城市。我国农村的相对不发展，根本原因在于城市的相对不发展，在于城市带动农村的能力还不够强大。以城带乡的前提是城市的率先发展，是城市的率先强大。在当代，农村再也不可能脱离城市，自我循环、自给自足地发展。农村土地、资金、劳动力等向城市聚集是社会生产力要素的优化配置，具有阶段性的必然性。其对农村发展的负面影响是暂时的、局部的，正面影响则是持久的全局的。农村的发展要依赖城市为农业提供市场、为农村劳动力提供就业岗位，为农村和农业的发展提供物质技术基础的支撑。城乡一体化发展的核心是城乡居民平等分享发展成果，而不是农村向城市看齐，也不是城乡同步发展。一个长期受到补贴的农业是没有竞争力的，也是不可持续的。所以和以农补工一样，以工补农只能成为暂时的权宜性政策。城乡一体化发展政策的基点，一是农村居民享有迁居城市的自主选择权，二是已经进城且有稳定工作的农民工平等享有同城市民权益，三是城乡公共服务的逐步均等化。但农村公共基础设施建设要考虑农村人口正在大量减少的因素，要与增强城市综合承载力统筹兼顾。统筹城乡发展要改变的是城乡二元制度，而不可能是城乡二元结构。我国的城乡一体化发展受到城乡二元户籍制度和二元土地制度的强烈制约。不改变城乡分割的户籍制度和土地制度，就不可能顺利推进城乡统筹和城乡一体化发展。 九、城市化与农业现代化：怎样相互协调？
农业是国民经济的基础，是客观规律，必须遵循。但以农业为基础是方针，是政策，具有阶段性，必须随着时代的变化而调整。农村的剩余劳动力是非农业发展和城市化的物质基础，农业基础稳定才有城市化的稳定发展。由于持续几十年的农业基本建设积累和家庭经营体制的建设，上个世纪80年代中期，我国农产品基本供求关系发生根本性变化。目前，我国工农关系和城乡关系的主要矛盾格局虽然已经发生了根本性变化，城市化推进的硬约束已经解除，但我国农业还面临着生产成本上升、资源环境约束趋紧、品种品质结构升级、对外依存度提高、基础设施建设滞后、经营体制和流通体制有待改善、技术装备和生产资料供给有待加强、科技和金融支撑能力有待提高等诸多挑战，实现农业现代化才能为全面建成小康社会固本强基。农业现代化的主要标志是先进的物质技术装备、完善的经营体制和流通体制、较强的基础设施保障、较高的劳动生产率，以满足社会基本需求的农产品稳定供给和生态环境功能的充分发挥。必须看到，农产品市场需求在一定时期内有一个合理的上限，大规模净出口不是我国的市场优势；农产品是有机物，不能长久储存，农业不具物质财富的代际承传和积累功能。农业现代化发展必须与城市化对农产品市场需求相适应，与工业化和城市化对农业技术、装备提供的支撑能力相适应。城市化过度超前于农业现代化，由于失去基础而无可能性；农业现代化过度超前于城市化和工业化，也是资源的一种错配，由于缺少支撑条件亦无可能性。
十、城市化用地：会否威胁我国的农业安全？
土地是城市化的物质载体。城市化进程也是土地利用结构大调整的过程。满足合理的城市化用地对农业生产有一定影响，但不构成对我国农业安全的威胁。其一，合理的城市化用地是更集约的用地。以城市化率80%、城市人均用地100平方米计算，我国城市化用地的上限约为12万平方公里，占国土面积不足1.3%，但容纳了80%以上的人口和90%以上的社会产出，不仅是国土利用结构的优化，而且成为保护农业用地的重要前提。其二，在城市化用地增量与农村建设用地减量之间，存在着后者大于前者的置换关系。我国目前农村建设用地约16万平方公里，城镇用地不足5万平方公里。实现城市化之时，若农村建设用地与农村人口同比例减少，则理论上将有10万平方公里可转变为农业用地，而城市化用地增量仅为7万平方公里。当前城乡建设用地没有能够实现及时增减置换，主要是因为城市化政策和土地使用制度调整滞后。其三，近十年来，我国耕地确有快速减少情况，但主要是退耕还林所致，另有农业结构调整、基础设施建设占地以及灾毁等原因，因为城市化用地而减少的耕地只占7%～8%。城市化要坚持节约用地、集约用地，抑制不合理用地，查处违规用地，惩处违法用地和以土谋私，但以保证农业安全为名限制合理的城市化用地则是本末倒置。
十一、城市征地拆迁：何以引发群体事件？
满足建设用地需要是城市化和城市现代化顺利推进的前提。我国实现城市化的用地增量按7万～8万平方公里计算，大约涉及近郊农村地区人口5000万人。我国城市现有建设水平较低，建筑物质量大多不高，规划布局多有不适应发展需要之处。危旧房、城中村、棚户区的改造关系到公共安全和民生改善，公用设施改造升级，也要以拆迁为前提。大规模的城市建设征地和拆迁是现代化建设的必要条件，也是城市化和城市现代化建设过程中一种阶段性的必然现象。城市建设征地和拆迁是土地利用结构的变动和利益结构的调整，必然引发一系列社会利益矛盾和各种思想观念的冲突。回避或夸大征地拆迁中的矛盾冲突，均无助于问题的解决；以维护社会稳定为名，否定征地拆迁，更没有出路。正视利益矛盾和冲突，采取正确的政策措施，协调征地拆迁中的利益关系，化解社会冲突，我国城市化和城市现代化才有光明的未来。分析城市征地拆迁中的相关利益主体及其诉求，矛盾冲突的根源不外乎对自身利益的诉求，核心问题在于征地拆迁后土地升值收益的合理分配，重点在于失地农民合法权益的保护。这里的直接相关利益主体既包括近郊农村居民和城中村（或半城中村）居民、企事业单位、地方政府、征地拆迁和开发企业，以及土地的最终使用者，也包括间接相关利益主体，即整体的市民和整体的农村居民。各个相关主体的利益诉求没有谁是谁非的区别，只有合理度的把握，关键要通过对话沟通，达成对土地收益分配的共识，而关键中的关键是地方政府既要代表社会整体利益，实现土地税费收入的最大化，又要创新制度和机制，协调相关主体的利益诉求，做好征地拆迁中规则的制定者、执行者和监督者的多重角色，实现和谐征地、共享共赢。
十二、农民工现象：是社会的进步还是倒退？
满足合理的城市化用地不会危及我国的粮食安全。同样，大规模的农民工进城也不会危及我国的农业安全，因为限制农民大规模进城的依据早在上个世纪80年代中期即已不复存在。进城的农民工是农业劳动力剩余部分，对农业劳动力的供给影响甚微，我国农民工进城与农业稳定增长多年并存就充分证明了这一点。青壮农民工进城降低了从业农业劳动力平均素质，但随着农业技术装备水平的不断提高又为“3861部队”胜任农业生产提供了可能。对于一个家庭来说，青壮年外出务工，妇女老人在家务农，农业收入不减，又有一笔务工收入，这是家庭成员的合理分工；对于社会来说，较高素质的农民工就业于非农业岗位，由“3861部队”从事农业生产，是社会劳动力资源的优化配置。我国农民工回乡创业，会有出现，但只是少数，不会成为主流。农民工进城就业、创业的空间和成功概率远较农村为大，但农民工进城就业与市民就业的正面冲突概率较小，因为农民工就业的多是市民不愿意从事的岗位。农民工已经成为城市产业工人的主体，城市的运行和发展再也离不开他们。与农民工现象伴生的农村留守儿童、空巢家庭和夫妇分居等问题，是社会之痒，但是属于发展中派生的问题，根源在于滞后的城市化政策。农民工进城是理性的自主选择，为的是追求更高的收入和美好的生活，是社会的进步，而不是社会的退步。应该看到，农民工现象的存在客观上降低了城市用工成本，提高了城市效益，但派生的社会成本往往由农民工及其家庭单方面承受，凸现了我国社会政策的深层结构性矛盾，加剧了城市化政策调整的紧迫性。 十三、农民工市民化：关键何在？
农民工的市民化是社会主义制度的本质要求，对于防止城市内部出现新的二元社会结构、构建和谐社会具有关键意义。农民工融入城市的主要障碍不在于农民工自身，而在于城市的接纳，在于城乡制度的壁垒。农民工融入城市的主导权掌握在城市政府之手。由于体制的惯性和利益结构的刚性以及改革的难度，农民工的市民化将是一个长期的渐进的分步实施的过程。农民工平均素质较低，主要就业于低端工作岗位，收入水平受到限制，其生活方式和思维方式也有一个与城市相适应的过程。第一代农民工必须接受的这种城市化洗礼，是痛苦的，充满着社会不公，但客观上又使农民工进城变得相对容易，成为第二、第三代农民工融入城市、成为市民平等一员的阶梯。基于现行体制制度和城市公共财力的可能性，作为第一步，可以考虑首先对在城市工作年限较长、岗位和收入相对稳定的农民工实行市民化政策，优先解决他们的社会保障和子女上学等现实问题。同时积极创造条件，拆除城乡户籍制度壁垒。以土地换社会保障、换职业培训不失为促进农民工市民化的一种社会震动较小的方案，其要义不在于对农民工土地合法权益的剥夺与否，而在于是否由农民工自主选择，但关键还在于农民工流入的城市与流出地区之间利益关系的调整，在于有大量农民工进入的城市政府的决心及其公共财力的可扶持能力。
十四、鞭笞“城市化不等于房地产化”：背后动机何在？
国家推进城市化政策取向更加明晰以后，学界即出现了“城市化不等于房地产化”的立论。何为房地产化，未见定义，除立论提出者以外也未见任何人使用过。众所周知，房地产行业、房地产政策、房地产调控等与房地产化不是同一概念，且也未见有人主张“城市化等于房地产化”，所以“城市化不等于房地产化”的立论虽然正确，但属无的放矢。笔者猜想，鞭笞“城市化不等于房地产化”的背后动机在于告诉世人，即使积极稳妥地推进城市化，房地产被严重挤压的地位也不能改变，最严厉的房地产调控政策也不能松动。事实上，房地产业是否被政府政策（文件）和教科书赋予基础产业或支柱产业无关紧要，但房地产业是上下游关联度高的产业，是为人民生产生活活动建设场所的部门，则是确定无疑的。城市的外在物理表象是各种建筑物的排列组合，房地产业把各种要素组合起来，建设成各类房屋等建筑物，满足社会需求，是为城市化提供物质基础的重要产业。房地产业虽被划为第三产业，但符合实体经济定义，而非虚拟经济。房地产业的主要产品是住宅，住宅首先是消费品，其次才是置换品。我国居民购房的主体是自住需求，保值增值是第二位的。在我国居民吃穿等物质消费基本得到满足的情况下，改善居住不仅成为消费结构升级的重点，而且是普通家庭的第一消费支出。在城市化加快阶段，房地产业是扩大内需与改善民生的重要节点。我国房地产业的快速发展是完成工业化、实现城市化阶段的必然要求，与经济过热、产能过剩、通货膨胀等没有直接的因果关系，房地产政策不应、也不可能成为宏观经济调控的应急工具。房价、地价背后是复杂的社会再分配关系，土地财政是实现社会再分配的杠杆，关键是如何改进和用好的问题，而不是简单的贬损和否定。套用发达国家已经高度资本化的房地产市场参数，误判我国房地产形势，甚至把房地产妖魔化，除了发泄情绪、吸引关注以外，不会有任何正能量。
十五、城市化热点：何以多发？
我国的城市化过程，一方面是农村人口大规模向城市的聚集，生产生活方式的根本转变；另一方面是城市人口规模的快速扩张，城市社会经济的快速发展，产业行业的快速深度分化，物质财富的快速积累，不同社会阶层人员的快速流动。这是社会结构转型和多元利益结构大变动时期的重要特征。这一时期，社会活动在城市空间上大规模高度聚集，各种社会现象五光十色、变化无穷，各种社会思潮和社会信息集中生成，又在快速传播中高频率相互碰撞，产生层层放大效应，强烈刺激公众心理发生变化，由此引起各种热点问题集中爆发。心理决定行为，行为有赖于正确的心理干预和引导。加强理论和舆论的正确干预和引导，是顺利推进新型城市化，建设和谐城市、幸福城市的有力支撑。
■责任编辑：张 炜