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【摘要】在城市化加快的进程中，失地农民的数量越来越多。如何解决失地农民的就业问题关系到失地农民的生存问题，也关系到社会的稳定问题。从落实科学发展观、构筑和谐社会的要求出发，要从思想上真正重视失地农民的就业权益保障，努力探索有效的解决途径，建立和完善失地农民就业保障法律体系，解决失地农民的后顾之忧。
【关键词】失地农民；就业；社会保障
【中图分类号】 F014 【文献标识码】A
【文章编号】1671－5969（2007）10－0006-02
失地农民是指因非农建设需要(农民住宅用地除外)占用农村集体土地从而失去土地使用份额的农民。众所周知，土地是农民安身立命之本，然而，随着我国经济建设的快速发展和农村城市化进程的加快，大量集体农业用地被征收为国家建设用地，大量的农民也就理所当然地成为了失地农民。目前我国已经有失地农民4000多万。按照世界上每1万城镇人口平均需要不少于1平方公里土地的基本要求以及我国城镇化水平每提高10%将增加1270万城市人口的实际，我国城市化水平每提高1%则需要占用耕地约190万亩，将产生失地农民266万人左右。根据我国城市化水平年均提高超过1%的实际速度计算，预计到2020年我国可能还会新增失地农民约4260万人左右。事实上，根据国土资源部统计公报，仅2003年我国全年净减少耕地380.61万亩，1年就形成失地农民492万人，因此，从现在起，到2020年我国实际可能形成的失地农民将会超过4260万人。[1]总计到时我国失地农民将会超过8300万人。
如此众多的农民失去了其安身立命的土地，他们失去的不仅仅是土地，而且失去了与土地相连的众多权益。2004年《宪法》修正案虽然对土地征收要补偿做出了宪法上的规定，但由于相关权益补偿机制和权益保障机制等配套措施的不完善。因此在实践中，对失地农民的补偿不仅标准低、数额少，而且缺乏有力的就业扶持措施。在当前整个社会就业压力增大，社会保障尚不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着失地农民失去了基本的生存保障，部分失地农民陷入了“种田无地、就业无岗、低保无份”的三无境地，这无疑会给社会稳定和构建和谐城乡关系留下隐患。
一、失地农民就业现状和原因
在征地过程当中，虽然大多地方政府采取了一定措施，促进失地农民就业，但由于各方面的原因，相当一部分农民实际上处于失业状态，而且到2030年，专家估计将有近5000万以上的失地农民处于失业的状态。其原因主要有下面两点：
（一）失地农民“资本”有限
失地农民的“资本”可以分为人力资本与资金资本，这两种资本的缺乏制约了他们就业与自谋职业的机会。失地农民本身综合素质较低，80%以上为初中文化程度，无一技之长，如贵州省玉屏侗族自治县而言，全县3000余失地农民中，具有高中文化程度的占27%，具有初中文化程度的占43%，具有小学文化的占30%。这样的文化素质，就业是相当困难的[2]，特别是40岁以上的劳动力，尤为突出。10%的失地农民表示愿意从事其他经营，但因为资本不够，又缺乏从事第二产业和第三产业经营的技能和经验，所以，在面对变化莫测的市场，失地农民难以为土地补偿费寻求有效的增值渠道。此外，失地农民就业观念普遍落后，不愿意参加一些技术含量低、报酬相对较低的岗位，这些岗位往往被外来民工获得。
（二）失地农民就业保障机制缺陷
由于我国农村长期以来从未建立过社会保障制度，所以，农民们即使因土地被征收而失地失业，政府也仍然未把失地失业的农民纳入城市居民社会保障的范围。
1．失地农民在城市的就业仍然面临着许多歧视。以上海市为例，农民被征地后获得的是相当于城镇居民劳动手册的一张“农村富余劳动力”的劳动手册，这样做的后果并没有给失地农民解决就业问题，而且这样的称谓对于农村劳动力来说是具有歧视性的。据浙江大学冯培恩教授的调查统计：在255个被征地农户中，政府统一安排劳动力的只有33户，占12.9%，而且在统一安排就业的33个农户中22户有出现劳动力回流，其占统一安排就业农户总数的66.7%; 255个农户中共有适龄劳动力601人，其中无业者149人，占24.8%，欠发达地区这个比例更高达31%。[3]
另外，原先的城镇劳动力市场本身就存在着制度性分割，国有企业的下岗人员和其他失业人员所得到的政策待遇是不同的，而失地农民则又成为了劳动力市场上一个新的群体，加剧了城镇劳动力市场的分割。
2．失地农民就业难，也是现行征地安置政策导致的结果。随着企业用工制度逐渐市场化，目前地方政府普遍采取货币安置的方式解决失地农民就业问题。这种方式存在的问题主要有：一是失地农民计划内招工率低。由于政府征收土地后并没有对这些劳动力进行妥善的就业安置，也缺乏对失地农民的再就业的技能培训，随着劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，习惯了在土地上耕作的失地农民，其就业难度加大。二是就业回流率高。计划内安置的岗位大多为一般管理人员、工人和杂物工，当企业进行改革时，他们常常首先被列为精简对象。
二、建立完善的失地农民就业保障机制
就业是民生之本、安国之策。它关系到失地农民的根本利益，关系到国家的长治久安。因此，党的十六大以来，党和政府把扩大就业放到经济社会发展更加突出的位置，并为此实施积极的就业政策，包括失地农民的再就业问题。失地农民失去了土地就等于失去了生存的基础，要切实保障他们的基本生活，解决后顾之忧，单靠最低生活保障是明显不够的，根本的出路就在于解决他们的就业问题，“授人以鱼，不如授人以渔。”
（一）创新失地农民就业机制
一是消除各种就业歧视，制定城乡统一的、平等的劳动力就业政策。首先必须取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制政策，拆除对城市劳动力就业采取保护的“壁垒”，使农民能有更多机会进入就业。其次必须建立统一开放、竞争有序、平等、城乡一体化的劳动力市场，制定和实施适用于城乡用人单位和劳动者的统一管理办法，实现统筹就业。最后加快建立城乡互通的劳动力市场信息系统，大力发展和加强劳动力市场中介组织。各乡镇(街道)要建立劳动和社会保障管理服务中心，配备必要的工作人员和经费，并充分发挥城乡公共中介的主导作用，建立面向城乡所有用人单位和农民的市场。[4]二是给予失地农民与城镇下岗职工一样的优惠政策，建立失地农民“就业优惠证”制度，鼓励用人单位吸纳失地农民就业。三是在其他政策上给予失地农民更多的支持，例如对在同等条件下优先录用失地农民的企业，政府采取部分免税。
（二）强化政府服务职能，拓宽失地农民就业服务领域
以往的政府就业服务机构，从准确意义上讲是城市就业服务机构，服务的对象是城市居民，局限于城市范围。现有的就业服务机制使得失地农民的就业权得不到保障。因此，应当建立城乡劳动力市场信息服务体系，使失地农民享受与城里人一样的就业服务。这需要解决两个方面的问题：一是建立相应的就业服务机构。在乡镇、街道设立劳动保障服务机构，尤其在“村改居”后有专职人员负责失地农民的就业服务工作。利用现代化的信息传播技术，及时收集、整理、发放各种就业信息，建立起县、乡、村三级劳动力就业服务信息网络。二是对失地农民中的“4050”人员进行就业援助，由政府出资大力开发社会性的公益性岗位和社区公益性岗位，优先安排援助对象；三是规定占用失地农民土地的单位必须为失地农民提供一定比例的就业岗位，承担一定的社会义务；[5]四是政府培育各种中介服务机构，及时提供各种就业信息。
（三）发挥政府的宏观调控作用
一是政府完善劳动力市场的功能，促进市场就业，加快地方经济发展，更多的创造就业岗位。如2005年一开春，广州市劳动和社会保障局组织了数场专门针对失地农民的公益性招聘会，双方均免费入场，取得了明显成效；二是积极引导全社会共同创办与失地农民的现有素质水平相适应的劳动密集型的安置型企业，大力发展第三产业，为失地农民创造更多就业机会。三是对政府投资的重点项目，在失地农民工作技能允许的范围内，尽可能使用失地农民就业和创业。四是完善城市功能，为失地农民提供更多的就业载体。要不断地加快城市改造，完善城市基础设施，建立完善物业管理，吸纳更多的人到城市经商，特别是吸纳更多的失地农民从事餐饮业、物业管理、农产品加工、环卫、治安管理等，让失地农民真正融入到城市中与城市居民共同建设和谐社会。[6]
（四）有组织的对失地农民进行职业技术培训，增强失地农民就业适应能力
很多国家高度重视失地农民的教育与培训工作，增强失地农民再就业的能力。通过就业换取保障，从而减少失业保险基金的支出，减轻政府的财政压力。美国、日本等国家都非常重视教育和职业培训在社会保障中的作用，以发挥非物质性的社会保障对现代化的重要作用。在美国一些地方，如果申请救济，他们会首先问你愿不愿意接受某种职业的培训。从20世纪60年代开始，美国颁布了许多关于职业培训和职业教育的法令。通过职业培训，提高了劳动者素质，有利于劳动者就业，在一定程度上缓解了失业问题，成为美国社会保障不可缺少的重要组成部分。保护失地农民权益，不仅在于解决其眼前之忧，更在于为其解决发展之忧创造条件。 [7]所以，当地政府应该从政地款中拿出一部分资金对农民进行定期的专业技术培训，向失地农民免费开办技能培训班并及时给予就业指导，提高就业者的素质和技能，努力提高城乡劳动者的就业能力，形成以就业培训中心为骨干，技工学校和社会力量办学机构为主体，机构和工种设置较为合理的就业再培训网络，为失地农民再就业创造良好的条件。村级组织要重点发挥组织、领导作用，将闲散人员组织起来，成立劳动服务公司，从事社区家政服务、服装加工、饮食、运输及物流配送等工作。
（五）为失地农民自主创业搭建平台
必须坚持就业与创业并重的原则，积极为失地农民自主创业搭建平台。一是鼓励失地农民兴办个体、私营企业。政府要降低失地农民创业门槛，提供优惠政策，降低创业成本，支持有一技之长的失地农民大胆创业。第三产业层次多，涉及面广，进入门槛相对较低，提供岗位较多，政府要着重加强失地农民第三产业的创业辅导。二是提高农民创业能力。政府要加强对失地农民的创业指导，帮助他们拓宽生产经营门路，提高对市场经济的适应能力。要利用现有的教育基础设施、科技人员和产业培训基地，通过政府引导、创业资金扶持和后援技术支持，把具有一定文化和技术的失地农民培养为素质高、懂科技、善管理、能从事专业化生产和经营的新型农民。三是成立失地农民创业服务中心。该中心负责与政府各有关部门联系，为创业者注册、经营、管理和发展提供全方位、高效率的服务，在信用担保、信息咨询、科技服务、法律保障等方面多为失地农民创业开绿灯，搭建一个更优越的服务平台。
参考文献
[1]劳动部农民工和被征地农民社会保障综合调研组.被征地农民社会保降综合调研报告[M].北京:社会保险司编印资料，2006.
[2]李腊云.我国失地农民权益保障研究[D].湖南大学，2005.
[3]刘云友.失地农民就业问题及对策[N].农民日报，
2006-07-03.
[4]姚蕾.城市化进程中失地农民的权益损失及保障——以浙江省为例[D].复旦大学，2005.
[5]中共成都市青羊区党校课题组.城郊失地农民问题的调查与探索[J].四川行政学院学报，2004，(5).
[6]黄济美.关于失地农民就业保障的思考[J].预算管理与会计,2005，(7).
[7]唐琼.论失地农民权益的法律保障[D].华中师范大学，2006.
作者简介：廖善康（1969—），男，广西永福人，广西经济管理干部学院副教授，研究方向：经济法。
【关键词】失地农民；就业；社会保障
【中图分类号】 F014 【文献标识码】A
【文章编号】1671－5969（2007）10－0006-02
失地农民是指因非农建设需要(农民住宅用地除外)占用农村集体土地从而失去土地使用份额的农民。众所周知，土地是农民安身立命之本，然而，随着我国经济建设的快速发展和农村城市化进程的加快，大量集体农业用地被征收为国家建设用地，大量的农民也就理所当然地成为了失地农民。目前我国已经有失地农民4000多万。按照世界上每1万城镇人口平均需要不少于1平方公里土地的基本要求以及我国城镇化水平每提高10%将增加1270万城市人口的实际，我国城市化水平每提高1%则需要占用耕地约190万亩，将产生失地农民266万人左右。根据我国城市化水平年均提高超过1%的实际速度计算，预计到2020年我国可能还会新增失地农民约4260万人左右。事实上，根据国土资源部统计公报，仅2003年我国全年净减少耕地380.61万亩，1年就形成失地农民492万人，因此，从现在起，到2020年我国实际可能形成的失地农民将会超过4260万人。[1]总计到时我国失地农民将会超过8300万人。
如此众多的农民失去了其安身立命的土地，他们失去的不仅仅是土地，而且失去了与土地相连的众多权益。2004年《宪法》修正案虽然对土地征收要补偿做出了宪法上的规定，但由于相关权益补偿机制和权益保障机制等配套措施的不完善。因此在实践中，对失地农民的补偿不仅标准低、数额少，而且缺乏有力的就业扶持措施。在当前整个社会就业压力增大，社会保障尚不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着失地农民失去了基本的生存保障，部分失地农民陷入了“种田无地、就业无岗、低保无份”的三无境地，这无疑会给社会稳定和构建和谐城乡关系留下隐患。
一、失地农民就业现状和原因
在征地过程当中，虽然大多地方政府采取了一定措施，促进失地农民就业，但由于各方面的原因，相当一部分农民实际上处于失业状态，而且到2030年，专家估计将有近5000万以上的失地农民处于失业的状态。其原因主要有下面两点：
（一）失地农民“资本”有限
失地农民的“资本”可以分为人力资本与资金资本，这两种资本的缺乏制约了他们就业与自谋职业的机会。失地农民本身综合素质较低，80%以上为初中文化程度，无一技之长，如贵州省玉屏侗族自治县而言，全县3000余失地农民中，具有高中文化程度的占27%，具有初中文化程度的占43%，具有小学文化的占30%。这样的文化素质，就业是相当困难的[2]，特别是40岁以上的劳动力，尤为突出。10%的失地农民表示愿意从事其他经营，但因为资本不够，又缺乏从事第二产业和第三产业经营的技能和经验，所以，在面对变化莫测的市场，失地农民难以为土地补偿费寻求有效的增值渠道。此外，失地农民就业观念普遍落后，不愿意参加一些技术含量低、报酬相对较低的岗位，这些岗位往往被外来民工获得。
（二）失地农民就业保障机制缺陷
由于我国农村长期以来从未建立过社会保障制度，所以，农民们即使因土地被征收而失地失业，政府也仍然未把失地失业的农民纳入城市居民社会保障的范围。
1．失地农民在城市的就业仍然面临着许多歧视。以上海市为例，农民被征地后获得的是相当于城镇居民劳动手册的一张“农村富余劳动力”的劳动手册，这样做的后果并没有给失地农民解决就业问题，而且这样的称谓对于农村劳动力来说是具有歧视性的。据浙江大学冯培恩教授的调查统计：在255个被征地农户中，政府统一安排劳动力的只有33户，占12.9%，而且在统一安排就业的33个农户中22户有出现劳动力回流，其占统一安排就业农户总数的66.7%; 255个农户中共有适龄劳动力601人，其中无业者149人，占24.8%，欠发达地区这个比例更高达31%。[3]
另外，原先的城镇劳动力市场本身就存在着制度性分割，国有企业的下岗人员和其他失业人员所得到的政策待遇是不同的，而失地农民则又成为了劳动力市场上一个新的群体，加剧了城镇劳动力市场的分割。
2．失地农民就业难，也是现行征地安置政策导致的结果。随着企业用工制度逐渐市场化，目前地方政府普遍采取货币安置的方式解决失地农民就业问题。这种方式存在的问题主要有：一是失地农民计划内招工率低。由于政府征收土地后并没有对这些劳动力进行妥善的就业安置，也缺乏对失地农民的再就业的技能培训，随着劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，习惯了在土地上耕作的失地农民，其就业难度加大。二是就业回流率高。计划内安置的岗位大多为一般管理人员、工人和杂物工，当企业进行改革时，他们常常首先被列为精简对象。
二、建立完善的失地农民就业保障机制
就业是民生之本、安国之策。它关系到失地农民的根本利益，关系到国家的长治久安。因此，党的十六大以来，党和政府把扩大就业放到经济社会发展更加突出的位置，并为此实施积极的就业政策，包括失地农民的再就业问题。失地农民失去了土地就等于失去了生存的基础，要切实保障他们的基本生活，解决后顾之忧，单靠最低生活保障是明显不够的，根本的出路就在于解决他们的就业问题，“授人以鱼，不如授人以渔。”
（一）创新失地农民就业机制
一是消除各种就业歧视，制定城乡统一的、平等的劳动力就业政策。首先必须取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制政策，拆除对城市劳动力就业采取保护的“壁垒”，使农民能有更多机会进入就业。其次必须建立统一开放、竞争有序、平等、城乡一体化的劳动力市场，制定和实施适用于城乡用人单位和劳动者的统一管理办法，实现统筹就业。最后加快建立城乡互通的劳动力市场信息系统，大力发展和加强劳动力市场中介组织。各乡镇(街道)要建立劳动和社会保障管理服务中心，配备必要的工作人员和经费，并充分发挥城乡公共中介的主导作用，建立面向城乡所有用人单位和农民的市场。[4]二是给予失地农民与城镇下岗职工一样的优惠政策，建立失地农民“就业优惠证”制度，鼓励用人单位吸纳失地农民就业。三是在其他政策上给予失地农民更多的支持，例如对在同等条件下优先录用失地农民的企业，政府采取部分免税。
（二）强化政府服务职能，拓宽失地农民就业服务领域
以往的政府就业服务机构，从准确意义上讲是城市就业服务机构，服务的对象是城市居民，局限于城市范围。现有的就业服务机制使得失地农民的就业权得不到保障。因此，应当建立城乡劳动力市场信息服务体系，使失地农民享受与城里人一样的就业服务。这需要解决两个方面的问题：一是建立相应的就业服务机构。在乡镇、街道设立劳动保障服务机构，尤其在“村改居”后有专职人员负责失地农民的就业服务工作。利用现代化的信息传播技术，及时收集、整理、发放各种就业信息，建立起县、乡、村三级劳动力就业服务信息网络。二是对失地农民中的“4050”人员进行就业援助，由政府出资大力开发社会性的公益性岗位和社区公益性岗位，优先安排援助对象；三是规定占用失地农民土地的单位必须为失地农民提供一定比例的就业岗位，承担一定的社会义务；[5]四是政府培育各种中介服务机构，及时提供各种就业信息。
（三）发挥政府的宏观调控作用
一是政府完善劳动力市场的功能，促进市场就业，加快地方经济发展，更多的创造就业岗位。如2005年一开春，广州市劳动和社会保障局组织了数场专门针对失地农民的公益性招聘会，双方均免费入场，取得了明显成效；二是积极引导全社会共同创办与失地农民的现有素质水平相适应的劳动密集型的安置型企业，大力发展第三产业，为失地农民创造更多就业机会。三是对政府投资的重点项目，在失地农民工作技能允许的范围内，尽可能使用失地农民就业和创业。四是完善城市功能，为失地农民提供更多的就业载体。要不断地加快城市改造，完善城市基础设施，建立完善物业管理，吸纳更多的人到城市经商，特别是吸纳更多的失地农民从事餐饮业、物业管理、农产品加工、环卫、治安管理等，让失地农民真正融入到城市中与城市居民共同建设和谐社会。[6]
（四）有组织的对失地农民进行职业技术培训，增强失地农民就业适应能力
很多国家高度重视失地农民的教育与培训工作，增强失地农民再就业的能力。通过就业换取保障，从而减少失业保险基金的支出，减轻政府的财政压力。美国、日本等国家都非常重视教育和职业培训在社会保障中的作用，以发挥非物质性的社会保障对现代化的重要作用。在美国一些地方，如果申请救济，他们会首先问你愿不愿意接受某种职业的培训。从20世纪60年代开始，美国颁布了许多关于职业培训和职业教育的法令。通过职业培训，提高了劳动者素质，有利于劳动者就业，在一定程度上缓解了失业问题，成为美国社会保障不可缺少的重要组成部分。保护失地农民权益，不仅在于解决其眼前之忧，更在于为其解决发展之忧创造条件。 [7]所以，当地政府应该从政地款中拿出一部分资金对农民进行定期的专业技术培训，向失地农民免费开办技能培训班并及时给予就业指导，提高就业者的素质和技能，努力提高城乡劳动者的就业能力，形成以就业培训中心为骨干，技工学校和社会力量办学机构为主体，机构和工种设置较为合理的就业再培训网络，为失地农民再就业创造良好的条件。村级组织要重点发挥组织、领导作用，将闲散人员组织起来，成立劳动服务公司，从事社区家政服务、服装加工、饮食、运输及物流配送等工作。
（五）为失地农民自主创业搭建平台
必须坚持就业与创业并重的原则，积极为失地农民自主创业搭建平台。一是鼓励失地农民兴办个体、私营企业。政府要降低失地农民创业门槛，提供优惠政策，降低创业成本，支持有一技之长的失地农民大胆创业。第三产业层次多，涉及面广，进入门槛相对较低，提供岗位较多，政府要着重加强失地农民第三产业的创业辅导。二是提高农民创业能力。政府要加强对失地农民的创业指导，帮助他们拓宽生产经营门路，提高对市场经济的适应能力。要利用现有的教育基础设施、科技人员和产业培训基地，通过政府引导、创业资金扶持和后援技术支持，把具有一定文化和技术的失地农民培养为素质高、懂科技、善管理、能从事专业化生产和经营的新型农民。三是成立失地农民创业服务中心。该中心负责与政府各有关部门联系，为创业者注册、经营、管理和发展提供全方位、高效率的服务，在信用担保、信息咨询、科技服务、法律保障等方面多为失地农民创业开绿灯，搭建一个更优越的服务平台。
参考文献
[1]劳动部农民工和被征地农民社会保障综合调研组.被征地农民社会保降综合调研报告[M].北京:社会保险司编印资料，2006.
[2]李腊云.我国失地农民权益保障研究[D].湖南大学，2005.
[3]刘云友.失地农民就业问题及对策[N].农民日报，
2006-07-03.
[4]姚蕾.城市化进程中失地农民的权益损失及保障——以浙江省为例[D].复旦大学，2005.
[5]中共成都市青羊区党校课题组.城郊失地农民问题的调查与探索[J].四川行政学院学报，2004，(5).
[6]黄济美.关于失地农民就业保障的思考[J].预算管理与会计,2005，(7).
[7]唐琼.论失地农民权益的法律保障[D].华中师范大学，2006.
作者简介：廖善康（1969—），男，广西永福人，广西经济管理干部学院副教授，研究方向：经济法。