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2011年，我国消费总量34.8亿吨标准煤，同比增长7%，比上年增加2.3亿吨标煤，是2006年以来能源消费增量最多的一年。其中，煤炭、天然气和电力消费量分别增长9.7%、12%和11.7%。2011年，我国能源消费弹性系数为0.76，创2006年以来的新高。从节能情况看，2011年，全国单位GDP能耗同比仅下降2.01%，与全年下降3.5%的目标差距很大。从减排情况看，2011年，化学需氧量、二氧化硫排放量分别下降2%和2.2%，氨氮排放量下降1.52%，均超过减排1.5%的年度目标，但氮氧化物排放量不降反而上升5.73%，与全年减排1.5%的目标差距很大。
一、部分节能减排指标未完成的主要原因分析
（一）对节能减排重要性和迫切性的认识尚未真正到位
一些地方没有真正从科学发展观的角度看待节能减排，仍然追求GDP的快速增长。“十二五”规划纲要确定全国经济年均增长7%左右，但多数地方确定的预期增长目标仍然是两位数。2011年，全国单位GDP能耗计划下降3.5%，但各省的节能目标加权仅为3%左右。
（二）产业结构调整进展缓慢，高耗能行业仍然增长较快
2011年，第二、三产业增加值的比重分别为46.8%和43.1%，第二产业比重比上年上升0.1个百分点，第三产业比重比上年下降0.1个百分点，与“十二五”时期第三产业增加值比重提高4个百分点的目标要求差距很大。在工业结构中，规模以上重工业增加值同比增长14.3%，增速快于轻工业1.3个百分点。2011年，6大高耗能行业增加值同比增长12.3%，其中，非金属矿物制品业增长18.4%，化学原料及化学制品制造业增长14.7%，有色金属冶炼及压延加工业增长13.6%。高耗能的重化工业发展过快，带动了能源消耗的强劲增长。2011年，工业用电量同比增长11.9%，其中，重工业用电量增长12.4%，增速高于轻工业3.1个百分点；钢铁、石化、建材等重工业耗电占全社会用电量的60%以上；电力、钢铁、建材和化工行业耗煤占煤炭消费量的80%以上。
（三）投资增长过快、结构不合理，增加了节能减排的难度
2011年，固定资产投资（不含农户）同比增长23.8%，高于社会消费品零售总额实际增速6.7个百分点，资本形成总额对全国经济增长的贡献率达54.2%，比最终消费高2.6个百分点；全国31个省（区、市）中有11个投资增幅达30%以上，有15个增幅达20—30%。投资增长过快必然拉动能源消费需求的刚性增长。
投资结构趋重。2011年，固定资产投资（不含农户）中，第二产业投资增长27.3%，同比加快5.3个百分点，其中，工业投资增长26.9%，同比加快5.3个百分点；而第三产业投资增长21.1%，同比回落5.2个百分点。2011年1—11月，6大高耗能行业投资同比增长18.6%，较上年同期加快3.9个百分点，其中有色金属冶炼及压延加工业和非金属矿物质制品业投资分别增长34.6%和29.8%。由于投资结构趋重，既增加了当前节能减排的难度，又因加剧了产业结构的不合理，而加大了以后节能减排的压力。
（四）节能标准不健全，技术支撑比较薄弱
目前，节能标准体系建设仍然滞后，节能标准的制定对现有技术水平迁就多，一些高耗能行业的准入门槛过低。特别是高耗能产品能耗限额强制性标准和终端用能产品能效标准覆盖面较窄，大部分工业用能设备没有能效标准，新能源和可再生能源技术和产品还没有完善的行业节能标准，大型公共建筑和国家机关办公建筑的能耗限额标准缺失，适合农村地区的建筑节能标准基本是空白。
同时，我国节能减排技术水平跟不上形势的需要。具有自主品牌的节能减排技术和产品不多，特别是在关键核心技术方面受制于人。一些行业能效水平不高，钢铁、炼油、乙烯、合成氨、电石等单位产品能耗较国际先进水平高出10—20%。节能减排技术和产品推广应用不够，一些新能源和节能环保产业如太阳能光伏电池制造等，产品多数用于出口。由于缺少政策鼓励措施，节能环保建材因生产或使用成本相比传统建材要高出很多，在市场价格方面没有竞争优势。
二、几点建议
（一）提高对经济增速放缓的容忍度，坚持不懈地抓好节能减排工作
能源是经济增长的“血液”，GDP增速越高，能源消耗和污染排放也就越大。推进节能减排，必须适当控制GDP的增速。在当前经济增速放缓趋势已经确立的情况下，如果过于关注经济增速的下滑而强调保增长，就会转移节能减排的注意力，必须处理好“稳增长”与节能减排的关系，坚持节能减排工作不放松，力度不减弱。要认真吸取“十一五”节能减排工作的经验教训，严格目标责任管理，切实落实地方政府和相关部门、企业的责任，把落实五年目标与切实完成年度目标相结合，防止再次出现“前松后紧”的情况。
（二）加大经济结构调整的力度，抑制“两高”行业过快增长
要充分利用经济增速放缓这一实行优胜劣汰的时机，加快推进结构调整，提升结构优化对节能减排的贡献率。有研究测算，我国第三产业比重每提高1个百分点，同时第二产业比重降低1个百分点，单位GDP能耗可降低1个百分点。加快发展服务业和战略性新兴产业，逐步提高其在国民经济中的比重。加强对投资项目的节能评估审查，严格执行环境影响评价制度，提高“两高”行业准入门槛，严格控制高耗能行业和产能过剩行业固定资产投入，遏制盲目发展重化工业的倾向。高能耗产品生产应以满足国内需求为主，应制定限制生产主要供出口的“两高”产品的措施，严格控制“两高一资”产品出口。加快淘汰落后产能，严格控制落后产能和高耗能产能向中西部地区转移。尽快制定出台能源消费总量控制实施方案，实行能耗强度和总量双控制，倒逼产业结构的转型升级。
“十二五”规划纲要提出，到2015年，我国非化石能源占一次能源消费比重要从2010年的8.3%提高到11.4%。但据行业统计，2011年，这一比重仅为8%左右，比上年下降0.3个百分点左右。煤炭在我国占一次能源消费的70%左右，而美国一次能源消费中煤炭仅占22%左右。要加快调整优化能源结构，逐步改变目前以煤为主的能源结构，增加优质化石能源的比重，显著提高天然气、核能、可再生能源的供给能力，提高非化石能源比重。城市二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的67%、烟尘排放量的70%以及二氧化碳排放量的70%都来自煤炭。要从勘探、开采、洗选、加工、运输、转化到使用的全过程，大力推进煤炭的清洁生产和高效利用。
（三）加快建立技术支撑体系，促进节能减排技术、产品的研发推广和产业化应用
要更加重视节能减排基础研究和关键技术开发，集中力量攻坚一批关键领域和关键环节的高新技术、关键技术、共性技术。定期发布并及时更新重点节能技术推广目录、重大环保技术装备目录，编制重点行业低碳技术推广应用目录，建立节能减排技术遴选、评定及推广机制。落实和完善财税、信贷政策，使重视节能减排技术研发的企业切实得到好处，使研发和推广节能环保技术、产品的企业能够有利可图。加快推进以节能减排和清洁生产为核心的企业技术改造，通过增量投入带动存量调整，深入挖掘节能减排潜力。
（四）加强政策引导，充分发挥市场机制在推进节能减排中的作用
适当的经济政策有助于缓解企业能源和资源使用过程中的外部效应，降低节能减排成本，增加能源使用和污染排放成本。要防止简单地用行政手段和计划行为来抓节能减排工作，更多采用经济政策和市场手段，来鼓励和推进节能减排。加大政府预算内投资和财政节能减排专项资金的投入力度。认真落实和完善支持节能减排的所得税、增值税等优惠政策。将更多的不符合节能标准的高能耗产品和资源消耗品纳入消费税征收范围，提高能源消耗量较大产品的消费税税率。开征环境保护税，将一些高能耗产品纳入征税范围。将水、森林、草场资源等纳入资源税征税范围，提高需重点保护或限制开采的能源资源的资源税税额。深化资源性产品价格改革。加快推进销售电价改革，试行居民用电阶梯价格制度；对能源消耗超过单位产品能耗限额标准的企业，实行惩罚性电价。推进天然气价格改革和按热值计价工作，逐步理顺天然气与可替代能源的比价关系。深化环境收费改革，适当提高排污费和垃圾处理收费标准。加强节能发电调度，加快推行电力需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议等节能新机制。完善主要污染物排污权有偿使用和交易制度，建立健全排污权交易市场；鼓励、规范自愿减排交易活动，开展碳排放交易试点，推进碳排放权交易市场建设。
（五）高度重视建筑领域的节能减排工作
目前，我国建筑能耗占全社会总能耗比重接近30%，而且随着城镇化率和人民生活水平的不断提高，建筑能耗将快速增长，预计到2020年，建筑用能比重或将超过全社会总能耗的1/3。但目前全国城镇累计建成的节能建筑面积仅占既有建筑总量的1/5左右，北方城镇地区既有建筑单位面积采暖能耗是相同气候条件发达国家的2—3倍。要切实加强建筑节能工作，加大对新建建筑执行节能标准的监管力度，提高建筑节能标准的执行率。扩大既有建筑节能改造规模和范围，加快推进可再生能源的建筑应用。对实行集中供热的建筑分步骤实行供热分户计量、按照用热量收费的制度。加强城镇规划、建设和管理，优化城镇结构和功能布局，提高城市建筑寿命，控制不合理的建筑能耗。积极倡导绿色低碳消费，从需求侧减缓节能减排压力。
（作者单位：中国财政经济出版社）
一、部分节能减排指标未完成的主要原因分析
（一）对节能减排重要性和迫切性的认识尚未真正到位
一些地方没有真正从科学发展观的角度看待节能减排，仍然追求GDP的快速增长。“十二五”规划纲要确定全国经济年均增长7%左右，但多数地方确定的预期增长目标仍然是两位数。2011年，全国单位GDP能耗计划下降3.5%，但各省的节能目标加权仅为3%左右。
（二）产业结构调整进展缓慢，高耗能行业仍然增长较快
2011年，第二、三产业增加值的比重分别为46.8%和43.1%，第二产业比重比上年上升0.1个百分点，第三产业比重比上年下降0.1个百分点，与“十二五”时期第三产业增加值比重提高4个百分点的目标要求差距很大。在工业结构中，规模以上重工业增加值同比增长14.3%，增速快于轻工业1.3个百分点。2011年，6大高耗能行业增加值同比增长12.3%，其中，非金属矿物制品业增长18.4%，化学原料及化学制品制造业增长14.7%，有色金属冶炼及压延加工业增长13.6%。高耗能的重化工业发展过快，带动了能源消耗的强劲增长。2011年，工业用电量同比增长11.9%，其中，重工业用电量增长12.4%，增速高于轻工业3.1个百分点；钢铁、石化、建材等重工业耗电占全社会用电量的60%以上；电力、钢铁、建材和化工行业耗煤占煤炭消费量的80%以上。
（三）投资增长过快、结构不合理，增加了节能减排的难度
2011年，固定资产投资（不含农户）同比增长23.8%，高于社会消费品零售总额实际增速6.7个百分点，资本形成总额对全国经济增长的贡献率达54.2%，比最终消费高2.6个百分点；全国31个省（区、市）中有11个投资增幅达30%以上，有15个增幅达20—30%。投资增长过快必然拉动能源消费需求的刚性增长。
投资结构趋重。2011年，固定资产投资（不含农户）中，第二产业投资增长27.3%，同比加快5.3个百分点，其中，工业投资增长26.9%，同比加快5.3个百分点；而第三产业投资增长21.1%，同比回落5.2个百分点。2011年1—11月，6大高耗能行业投资同比增长18.6%，较上年同期加快3.9个百分点，其中有色金属冶炼及压延加工业和非金属矿物质制品业投资分别增长34.6%和29.8%。由于投资结构趋重，既增加了当前节能减排的难度，又因加剧了产业结构的不合理，而加大了以后节能减排的压力。
（四）节能标准不健全，技术支撑比较薄弱
目前，节能标准体系建设仍然滞后，节能标准的制定对现有技术水平迁就多，一些高耗能行业的准入门槛过低。特别是高耗能产品能耗限额强制性标准和终端用能产品能效标准覆盖面较窄，大部分工业用能设备没有能效标准，新能源和可再生能源技术和产品还没有完善的行业节能标准，大型公共建筑和国家机关办公建筑的能耗限额标准缺失，适合农村地区的建筑节能标准基本是空白。
同时，我国节能减排技术水平跟不上形势的需要。具有自主品牌的节能减排技术和产品不多，特别是在关键核心技术方面受制于人。一些行业能效水平不高，钢铁、炼油、乙烯、合成氨、电石等单位产品能耗较国际先进水平高出10—20%。节能减排技术和产品推广应用不够，一些新能源和节能环保产业如太阳能光伏电池制造等，产品多数用于出口。由于缺少政策鼓励措施，节能环保建材因生产或使用成本相比传统建材要高出很多，在市场价格方面没有竞争优势。
二、几点建议
（一）提高对经济增速放缓的容忍度，坚持不懈地抓好节能减排工作
能源是经济增长的“血液”，GDP增速越高，能源消耗和污染排放也就越大。推进节能减排，必须适当控制GDP的增速。在当前经济增速放缓趋势已经确立的情况下，如果过于关注经济增速的下滑而强调保增长，就会转移节能减排的注意力，必须处理好“稳增长”与节能减排的关系，坚持节能减排工作不放松，力度不减弱。要认真吸取“十一五”节能减排工作的经验教训，严格目标责任管理，切实落实地方政府和相关部门、企业的责任，把落实五年目标与切实完成年度目标相结合，防止再次出现“前松后紧”的情况。
（二）加大经济结构调整的力度，抑制“两高”行业过快增长
要充分利用经济增速放缓这一实行优胜劣汰的时机，加快推进结构调整，提升结构优化对节能减排的贡献率。有研究测算，我国第三产业比重每提高1个百分点，同时第二产业比重降低1个百分点，单位GDP能耗可降低1个百分点。加快发展服务业和战略性新兴产业，逐步提高其在国民经济中的比重。加强对投资项目的节能评估审查，严格执行环境影响评价制度，提高“两高”行业准入门槛，严格控制高耗能行业和产能过剩行业固定资产投入，遏制盲目发展重化工业的倾向。高能耗产品生产应以满足国内需求为主，应制定限制生产主要供出口的“两高”产品的措施，严格控制“两高一资”产品出口。加快淘汰落后产能，严格控制落后产能和高耗能产能向中西部地区转移。尽快制定出台能源消费总量控制实施方案，实行能耗强度和总量双控制，倒逼产业结构的转型升级。
“十二五”规划纲要提出，到2015年，我国非化石能源占一次能源消费比重要从2010年的8.3%提高到11.4%。但据行业统计，2011年，这一比重仅为8%左右，比上年下降0.3个百分点左右。煤炭在我国占一次能源消费的70%左右，而美国一次能源消费中煤炭仅占22%左右。要加快调整优化能源结构，逐步改变目前以煤为主的能源结构，增加优质化石能源的比重，显著提高天然气、核能、可再生能源的供给能力，提高非化石能源比重。城市二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的67%、烟尘排放量的70%以及二氧化碳排放量的70%都来自煤炭。要从勘探、开采、洗选、加工、运输、转化到使用的全过程，大力推进煤炭的清洁生产和高效利用。
（三）加快建立技术支撑体系，促进节能减排技术、产品的研发推广和产业化应用
要更加重视节能减排基础研究和关键技术开发，集中力量攻坚一批关键领域和关键环节的高新技术、关键技术、共性技术。定期发布并及时更新重点节能技术推广目录、重大环保技术装备目录，编制重点行业低碳技术推广应用目录，建立节能减排技术遴选、评定及推广机制。落实和完善财税、信贷政策，使重视节能减排技术研发的企业切实得到好处，使研发和推广节能环保技术、产品的企业能够有利可图。加快推进以节能减排和清洁生产为核心的企业技术改造，通过增量投入带动存量调整，深入挖掘节能减排潜力。
（四）加强政策引导，充分发挥市场机制在推进节能减排中的作用
适当的经济政策有助于缓解企业能源和资源使用过程中的外部效应，降低节能减排成本，增加能源使用和污染排放成本。要防止简单地用行政手段和计划行为来抓节能减排工作，更多采用经济政策和市场手段，来鼓励和推进节能减排。加大政府预算内投资和财政节能减排专项资金的投入力度。认真落实和完善支持节能减排的所得税、增值税等优惠政策。将更多的不符合节能标准的高能耗产品和资源消耗品纳入消费税征收范围，提高能源消耗量较大产品的消费税税率。开征环境保护税，将一些高能耗产品纳入征税范围。将水、森林、草场资源等纳入资源税征税范围，提高需重点保护或限制开采的能源资源的资源税税额。深化资源性产品价格改革。加快推进销售电价改革，试行居民用电阶梯价格制度；对能源消耗超过单位产品能耗限额标准的企业，实行惩罚性电价。推进天然气价格改革和按热值计价工作，逐步理顺天然气与可替代能源的比价关系。深化环境收费改革，适当提高排污费和垃圾处理收费标准。加强节能发电调度，加快推行电力需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议等节能新机制。完善主要污染物排污权有偿使用和交易制度，建立健全排污权交易市场；鼓励、规范自愿减排交易活动，开展碳排放交易试点，推进碳排放权交易市场建设。
（五）高度重视建筑领域的节能减排工作
目前，我国建筑能耗占全社会总能耗比重接近30%，而且随着城镇化率和人民生活水平的不断提高，建筑能耗将快速增长，预计到2020年，建筑用能比重或将超过全社会总能耗的1/3。但目前全国城镇累计建成的节能建筑面积仅占既有建筑总量的1/5左右，北方城镇地区既有建筑单位面积采暖能耗是相同气候条件发达国家的2—3倍。要切实加强建筑节能工作，加大对新建建筑执行节能标准的监管力度，提高建筑节能标准的执行率。扩大既有建筑节能改造规模和范围，加快推进可再生能源的建筑应用。对实行集中供热的建筑分步骤实行供热分户计量、按照用热量收费的制度。加强城镇规划、建设和管理，优化城镇结构和功能布局，提高城市建筑寿命，控制不合理的建筑能耗。积极倡导绿色低碳消费，从需求侧减缓节能减排压力。
（作者单位：中国财政经济出版社）