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摘要：城中村改造是目前我国城镇化建设的有效渠道。但在城中村改造过程中存在一系列问题，如拆迁补偿标准把握不合理、开发建设容积率偏高等。我国的城中村改造应站在一个较高的角度，全方位改造城中村，积极推进我国城镇化进程。
关键词：城中村改造 问题 对策
一、城中村改造是提高城镇化率的有效途径
中央今年确定，把推进城镇化作为关系现代化建设全局的重大战略。加快城镇化是当前最大的发展机遇，只有加快城镇化，才能扩大内需、拉动投资；只有加快城镇化，才能成为三次产业统筹发展的最大载体，才能承载农业现代化、新型工业化尤其是服务业的发展；只有加快城镇化，才能最大限度地改善民生，提升基础设施建设水平和公共服务水平；只有加快城镇化，才能有效提升城市形象。
城中村是城镇化过程中特定历史阶段的产物。这些城中村已经被城市建设用地包围，但在空间形态、土地权属、户籍管理、经济体制等方面，仍然保留着农村模式。多年来，城中村在解决失地农民社会保障、承接进城务工人员等方面发挥了一定的积极作用，但随着城镇化进程的加快，暴露出的问题也越来越多。城中村多数被认为是“问题村”，对城市的可持续发展和社会进步带来了很多负面影响：一是打乱了城市的整体规划和布局，影响了城市的美观；二是城市管理薄弱，存在公共安全、社会治安等诸多隐患；三是破坏了城市土地利用的整体性，造成了城市土地的严重浪费；四是人居环境差、公共设施和基础设施配套不足，严重影响了城市形象和城市整体功能的发挥。五是不利于“城中村”村民参与到新的城市社会分工和竞争，甚至养成了一些村民及外来人口不健康的生活方式，影响了社会风气等。因此，加快城中村的改造已是刻不容缓。
加快城中村改造是一件利在当代、功在千秋的大事，也是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要体现，也是推进我国城镇化快速发展的必要途径。
二、城中村改造中存在的问题
1、拆迁补偿标准把握不合理
有的城市没有把照顾村民利益和降低拆迁成本有机结合起来，增加了土地收储和开发建设的难度。如按照有些拆迁补偿方案，平均每户能补偿 300—500平方米。如果平均每户宅基地按 2.5 分计，折合成货币计算，平均每亩地的拆迁补偿成本约 500 万元。过高的拆迁补偿成本既推高了商品房价，也造就了一批不合理的暴富阶层，也容易形成攀比心理，使后续拆迁难上加难。
2、开发建设容积率偏高
在很多城市，开发企业为了弥补过高的土地成本和保持利润空间，往往在容积率上与政府讨价还价，一些城市政府为了鼓励房地产企业参与开发，规划设计条件给定的容积率也很高。过高的容积率，其规划布局和空间环境水平是没有保障的。同时，由于相当一部分城中村处在城市的中心区，一味提高城中村开发建设的容积率，势必使得中心区开发强度越来越大，空间更加拥挤，交通更加紧张，不利于城市用地布局的结构性调整。特别是在大城市，传统的大城市病问题会日益突出。
3、对城中村改造的任务目标把握不准确
部分城市将 3 年的城中村改造任务片面理解为拆完建完，全面完成开发建设，急于求成。在这种心态下，一方面过分迁就被拆迁户的利益诉求，大幅度提高拆迁补偿标准；另一方面过分迁就开发商的利益诉求，大幅度提高开发强度。同时，急于拆完建完，也没有实现土地收储的目标。
4、简单的拆旧建新，解决遗留问题难度大
首先，城中村改造成功与否最关键的问题是村民失去土地、出租屋之后没有了稳定的收入来源和集体分红，生活来源如何解决。只有个别区的一些城中村在改造中对村民进行了再就业培训。在村民就业方面，仅有年轻村民能够获得物业保洁员、保安、物业管理员等工作。大部分村民的就业还是需要自己解决。其次，目前的城中村改造工作，对城中村采取只“拆”不“治”的办法。工作重点都放在整村拆除、全面改造上，并没有将城中村的综合整治作为城中村改造工作的重要一环。第三，对外来人口居住问题并未妥善解决。城中村存在并发展的一个诱因在于市场对城中村出租屋的需求。因此，在城中村改造过程中，除了解决好原住村民的居住问题之外，应该更多关注外来低收入人口的居住问题。在监管不利的情况下，由于利益的驱动，这些城中村村民建房热情的高涨，会导致新的城中村出现。
5、内部群体分化明显，管理难度大
城中村改制带来的农民市民化不仅仅指城市生活方式的渗透和市民权利的获得，还有一些难以解决的现实问题。首先，城中村村民日益“边缘化”。由于村民在短时间内难以快速完成由农民角色向市民角色的转换，使得他们的身份介于农民与市民之间，成为边缘人。其次，城中村村民面临城市生活适应的“角色不清”。农民失去土地后，面临着向市民角色的转换，而由于农民与市民之间的巨大差异，农村生活与城市生活之间的巨大不同，使得城中村村民的城市适应性不强，在向市民角色的转移过程中面临着许多困难。这些因素共同作用的结果是：城中村不仅未能纳入到城市现有的管理体系，反而演化成为管理体系的“真空地带”，治安环境差，社会问题众多。
三、我国城中村改造的对策思路
1、城中村改造应有一个总体规划
建议市人民政府主导一级开发，一是坚持规划先行，对建成区的城中村的拆迁改造统筹规划，充分兼顾经济功能、市政功能和其他社会服务功能，制定切实可行的改造方案，协调好人口、资源、环境规划配置，同步完善公共服务设施、交通市政基础设施、公共安全设施建设，实现可持续发展。二是因地制宜，坚持在高度上有所突破，合理控制开发强度，增加绿化、停车、休闲健身等用地面积，使城市整体功能、城市景观、人居环境得到全面提升。三是城中村改造规划通过征求各方意见反复论证后，一旦规委通过就要严格执行，任何个人不经规委同意，不能随意改变，要维护规划的严肃性和权威性
2、一个地区城中村改造补偿方案应基本统一、基本合理
前期拆迁补偿是城中村改造中各种矛盾问题的焦点，各城中村补偿方案有明显差异，特别是村相邻但不是一个乡甚至不是一个区的，补偿标准差异太大容易出现矛盾。建议市人民政府从实际出发，依据有关法规、政策，在保障国家利益、集体利益、拆迁当事人利益的前提下，一是科学合理制定统一拆迁安置标准，符合规划的合法建筑与违章建筑应有区别，公正透明，阳光操作。二是坚持依法推进，对个别不讲政策、漫天要价，经政府行政裁决后仍拒绝拆迁的，法院应加大司法强迁执行力度；对违法占地、违章建筑、私搭乱建要依法有效扼制，确保城中村改造稳定、有序推进。
3、城中村改造应与农村集体经济股份制改造结合起来
城中村改造不仅仅是拆掉旧房屋，盖上新楼房，还包括农村集体经济股份制改造等内容，让村民住上楼房是形式，让村民变身为股东是实质内容，只有解决了村民身份置换问题，城中村改造才算彻底，也只有这样，才能保持城中村持续稳定发展。地方政府应出台《城中村改造中农村集体经济改制的实施方案》，在全面清产核资的基础上，对城中村的集体资产以股份形式进行量化，并分配到村集体经济组织成员身上，从而做到一次性处置村集体资产，实现村集体经济组织成员对集体资产的人人共有，使村民变为股民（东），使农村集体经济转变为股份制经济或城市混合经济。
4、城中村改造应保护历史文化遗存
在城市的发展中，我们除了要有高楼大厦，还要保留下文化遗产。在快速发展过程中，各种城中村改造几乎都是清一色的大拆大建、全拆全建，而忽略了对历史文化记忆的挖掘和保存。因此，城中村大规模整体拆迁改造过程，应同时建立历史文物搜集和文化遗产保护的可持续机制。为此，需要我们政府发挥主导作用，调动城中村村民的力量。我们在拆迁重建过程中，通过制定针对性鼓励方案，利用现代储存记录手段等方法比如建设“一村一馆”，让我们的子孙后代可以通过这些浓缩的精品穿越时光，了解祖先的发展足迹。
5、逐步打破城乡二元管理体制，推进城乡一体化进程
城中村改造不单单是一个空间形态的转变，还将深入涉及两种体制、两种身份的改变，为增进城乡经济社会发展融合度，建议市、区人民政府一要加强监督，合理合法地处置好村级集体资产，推动资产变股权，农民当股东，消除被拆迁人的后顾之忧；二要坚持产居联动，产业支撑，增加就业机会，拓宽收入来源渠道，同时落实好转变为城镇居民后的养老保险、医疗保险、最低生活保障等实际问题；三要加强街道社区建设，发挥社区管理和服务功能，促进城乡社会管理接轨，改变城乡二元管理结构，推进城乡一体化进程。 6、全面推进社会化管理, 实现由村庄向现代城区的转变
城中村要按照实现现代化的要求, 创造条件，逐步实行社会化管理, 构建新型社区。村庄 “农转非”后, 要依照《居委会组织法》的要求, 组织全体居民进行社区居委会的选举, 依法按程序建立居民代表会议、民主协商议事、居务公开等制度。原村集体拥有的公益设施应移交给居委会管理, 原村两委使用的办公用房整体移交居委会使用。居委会要按照《居委会组织法》的要求积极开展工作, 加强民主自治, 搞好社会管理, 确保基层基础工作正常开展。村庄转为城市社区后, 原由村集体承担的基础设施建设和市政、园林、环卫、社会治安等管理职能, 逐步转交给各区专业管理部门和街道办事处负责, 纳入城市建设和管理范围, 实行专业化、社会化管理。街道办事处要承担起基层组织建设、精神文明建设、社会治安综合治理等职能。
7、切实加强对村民的宣传教育, 不断提高村民素质
城市化是从农村社会向城市社会变革的一个全新的过程, 是物质形态和观念形态的双重变革过程。观念形态的城市化是物质形态城市化的结果, 同时也是物质形态城市化的前提。城中村的问题是所在区域物质形态和观念形态都没能跟上城市的整体发展, 但改造的症结则在于观念形态, 即城中村居民对改造的态度。这就需要加强宣传教育。要使他们明白, 目前城中村的建筑形態、 居住和生活模式是不适应城市化的要求的, 城中村改造是一个城市走向现代化的必由之路。不改造城中村, 城市化水平就难以达到较高的层次, 城市的发展就要受到制约, 而城市发展状况也最终将影响到城中村居民的利益。要通过细致的宣传教育, 使城中村居民自觉地理解和支持改造。
关键词：城中村改造 问题 对策
一、城中村改造是提高城镇化率的有效途径
中央今年确定，把推进城镇化作为关系现代化建设全局的重大战略。加快城镇化是当前最大的发展机遇，只有加快城镇化，才能扩大内需、拉动投资；只有加快城镇化，才能成为三次产业统筹发展的最大载体，才能承载农业现代化、新型工业化尤其是服务业的发展；只有加快城镇化，才能最大限度地改善民生，提升基础设施建设水平和公共服务水平；只有加快城镇化，才能有效提升城市形象。
城中村是城镇化过程中特定历史阶段的产物。这些城中村已经被城市建设用地包围，但在空间形态、土地权属、户籍管理、经济体制等方面，仍然保留着农村模式。多年来，城中村在解决失地农民社会保障、承接进城务工人员等方面发挥了一定的积极作用，但随着城镇化进程的加快，暴露出的问题也越来越多。城中村多数被认为是“问题村”，对城市的可持续发展和社会进步带来了很多负面影响：一是打乱了城市的整体规划和布局，影响了城市的美观；二是城市管理薄弱，存在公共安全、社会治安等诸多隐患；三是破坏了城市土地利用的整体性，造成了城市土地的严重浪费；四是人居环境差、公共设施和基础设施配套不足，严重影响了城市形象和城市整体功能的发挥。五是不利于“城中村”村民参与到新的城市社会分工和竞争，甚至养成了一些村民及外来人口不健康的生活方式，影响了社会风气等。因此，加快城中村的改造已是刻不容缓。
加快城中村改造是一件利在当代、功在千秋的大事，也是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要体现，也是推进我国城镇化快速发展的必要途径。
二、城中村改造中存在的问题
1、拆迁补偿标准把握不合理
有的城市没有把照顾村民利益和降低拆迁成本有机结合起来，增加了土地收储和开发建设的难度。如按照有些拆迁补偿方案，平均每户能补偿 300—500平方米。如果平均每户宅基地按 2.5 分计，折合成货币计算，平均每亩地的拆迁补偿成本约 500 万元。过高的拆迁补偿成本既推高了商品房价，也造就了一批不合理的暴富阶层，也容易形成攀比心理，使后续拆迁难上加难。
2、开发建设容积率偏高
在很多城市，开发企业为了弥补过高的土地成本和保持利润空间，往往在容积率上与政府讨价还价，一些城市政府为了鼓励房地产企业参与开发，规划设计条件给定的容积率也很高。过高的容积率，其规划布局和空间环境水平是没有保障的。同时，由于相当一部分城中村处在城市的中心区，一味提高城中村开发建设的容积率，势必使得中心区开发强度越来越大，空间更加拥挤，交通更加紧张，不利于城市用地布局的结构性调整。特别是在大城市，传统的大城市病问题会日益突出。
3、对城中村改造的任务目标把握不准确
部分城市将 3 年的城中村改造任务片面理解为拆完建完，全面完成开发建设，急于求成。在这种心态下，一方面过分迁就被拆迁户的利益诉求，大幅度提高拆迁补偿标准；另一方面过分迁就开发商的利益诉求，大幅度提高开发强度。同时，急于拆完建完，也没有实现土地收储的目标。
4、简单的拆旧建新，解决遗留问题难度大
首先，城中村改造成功与否最关键的问题是村民失去土地、出租屋之后没有了稳定的收入来源和集体分红，生活来源如何解决。只有个别区的一些城中村在改造中对村民进行了再就业培训。在村民就业方面，仅有年轻村民能够获得物业保洁员、保安、物业管理员等工作。大部分村民的就业还是需要自己解决。其次，目前的城中村改造工作，对城中村采取只“拆”不“治”的办法。工作重点都放在整村拆除、全面改造上，并没有将城中村的综合整治作为城中村改造工作的重要一环。第三，对外来人口居住问题并未妥善解决。城中村存在并发展的一个诱因在于市场对城中村出租屋的需求。因此，在城中村改造过程中，除了解决好原住村民的居住问题之外，应该更多关注外来低收入人口的居住问题。在监管不利的情况下，由于利益的驱动，这些城中村村民建房热情的高涨，会导致新的城中村出现。
5、内部群体分化明显，管理难度大
城中村改制带来的农民市民化不仅仅指城市生活方式的渗透和市民权利的获得，还有一些难以解决的现实问题。首先，城中村村民日益“边缘化”。由于村民在短时间内难以快速完成由农民角色向市民角色的转换，使得他们的身份介于农民与市民之间，成为边缘人。其次，城中村村民面临城市生活适应的“角色不清”。农民失去土地后，面临着向市民角色的转换，而由于农民与市民之间的巨大差异，农村生活与城市生活之间的巨大不同，使得城中村村民的城市适应性不强，在向市民角色的转移过程中面临着许多困难。这些因素共同作用的结果是：城中村不仅未能纳入到城市现有的管理体系，反而演化成为管理体系的“真空地带”，治安环境差，社会问题众多。
三、我国城中村改造的对策思路
1、城中村改造应有一个总体规划
建议市人民政府主导一级开发，一是坚持规划先行，对建成区的城中村的拆迁改造统筹规划，充分兼顾经济功能、市政功能和其他社会服务功能，制定切实可行的改造方案，协调好人口、资源、环境规划配置，同步完善公共服务设施、交通市政基础设施、公共安全设施建设，实现可持续发展。二是因地制宜，坚持在高度上有所突破，合理控制开发强度，增加绿化、停车、休闲健身等用地面积，使城市整体功能、城市景观、人居环境得到全面提升。三是城中村改造规划通过征求各方意见反复论证后，一旦规委通过就要严格执行，任何个人不经规委同意，不能随意改变，要维护规划的严肃性和权威性
2、一个地区城中村改造补偿方案应基本统一、基本合理
前期拆迁补偿是城中村改造中各种矛盾问题的焦点，各城中村补偿方案有明显差异，特别是村相邻但不是一个乡甚至不是一个区的，补偿标准差异太大容易出现矛盾。建议市人民政府从实际出发，依据有关法规、政策，在保障国家利益、集体利益、拆迁当事人利益的前提下，一是科学合理制定统一拆迁安置标准，符合规划的合法建筑与违章建筑应有区别，公正透明，阳光操作。二是坚持依法推进，对个别不讲政策、漫天要价，经政府行政裁决后仍拒绝拆迁的，法院应加大司法强迁执行力度；对违法占地、违章建筑、私搭乱建要依法有效扼制，确保城中村改造稳定、有序推进。
3、城中村改造应与农村集体经济股份制改造结合起来
城中村改造不仅仅是拆掉旧房屋，盖上新楼房，还包括农村集体经济股份制改造等内容，让村民住上楼房是形式，让村民变身为股东是实质内容，只有解决了村民身份置换问题，城中村改造才算彻底，也只有这样，才能保持城中村持续稳定发展。地方政府应出台《城中村改造中农村集体经济改制的实施方案》，在全面清产核资的基础上，对城中村的集体资产以股份形式进行量化，并分配到村集体经济组织成员身上，从而做到一次性处置村集体资产，实现村集体经济组织成员对集体资产的人人共有，使村民变为股民（东），使农村集体经济转变为股份制经济或城市混合经济。
4、城中村改造应保护历史文化遗存
在城市的发展中，我们除了要有高楼大厦，还要保留下文化遗产。在快速发展过程中，各种城中村改造几乎都是清一色的大拆大建、全拆全建，而忽略了对历史文化记忆的挖掘和保存。因此，城中村大规模整体拆迁改造过程，应同时建立历史文物搜集和文化遗产保护的可持续机制。为此，需要我们政府发挥主导作用，调动城中村村民的力量。我们在拆迁重建过程中，通过制定针对性鼓励方案，利用现代储存记录手段等方法比如建设“一村一馆”，让我们的子孙后代可以通过这些浓缩的精品穿越时光，了解祖先的发展足迹。
5、逐步打破城乡二元管理体制，推进城乡一体化进程
城中村改造不单单是一个空间形态的转变，还将深入涉及两种体制、两种身份的改变，为增进城乡经济社会发展融合度，建议市、区人民政府一要加强监督，合理合法地处置好村级集体资产，推动资产变股权，农民当股东，消除被拆迁人的后顾之忧；二要坚持产居联动，产业支撑，增加就业机会，拓宽收入来源渠道，同时落实好转变为城镇居民后的养老保险、医疗保险、最低生活保障等实际问题；三要加强街道社区建设，发挥社区管理和服务功能，促进城乡社会管理接轨，改变城乡二元管理结构，推进城乡一体化进程。 6、全面推进社会化管理, 实现由村庄向现代城区的转变
城中村要按照实现现代化的要求, 创造条件，逐步实行社会化管理, 构建新型社区。村庄 “农转非”后, 要依照《居委会组织法》的要求, 组织全体居民进行社区居委会的选举, 依法按程序建立居民代表会议、民主协商议事、居务公开等制度。原村集体拥有的公益设施应移交给居委会管理, 原村两委使用的办公用房整体移交居委会使用。居委会要按照《居委会组织法》的要求积极开展工作, 加强民主自治, 搞好社会管理, 确保基层基础工作正常开展。村庄转为城市社区后, 原由村集体承担的基础设施建设和市政、园林、环卫、社会治安等管理职能, 逐步转交给各区专业管理部门和街道办事处负责, 纳入城市建设和管理范围, 实行专业化、社会化管理。街道办事处要承担起基层组织建设、精神文明建设、社会治安综合治理等职能。
7、切实加强对村民的宣传教育, 不断提高村民素质
城市化是从农村社会向城市社会变革的一个全新的过程, 是物质形态和观念形态的双重变革过程。观念形态的城市化是物质形态城市化的结果, 同时也是物质形态城市化的前提。城中村的问题是所在区域物质形态和观念形态都没能跟上城市的整体发展, 但改造的症结则在于观念形态, 即城中村居民对改造的态度。这就需要加强宣传教育。要使他们明白, 目前城中村的建筑形態、 居住和生活模式是不适应城市化的要求的, 城中村改造是一个城市走向现代化的必由之路。不改造城中村, 城市化水平就难以达到较高的层次, 城市的发展就要受到制约, 而城市发展状况也最终将影响到城中村居民的利益。要通过细致的宣传教育, 使城中村居民自觉地理解和支持改造。