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[摘 要] 在我国地方立法实践中，数据开放已经形成数量上初步规模化、质量上相对系统化的制度体系。近6年来数据开放地方立法的密度、深度与强度均呈现提升之势，以涉数据开放的政府数据资源管理立法为主要类型、以地方规范性文件为主要载体。数据开放在地方立法中表现为三种不同的规范类型，分别是作为政府信息公开的新领域、作为公共服务升级的新要求、作为数字经济发展的新需求。规范类型的分化实际上源于数据开放价值构造以及政策导向的多元。因此，在数据开放实践中处理规范面向的关系问题时，应当依据开放对象、制度发展阶段等情况具体分析。
[关键词] 地方立法;数据开放;政府信息公开;数字经济;政府公共服务
[中图分类号] D922.181 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2021）11-0025-11
数据开放①逐渐成为数字政府建设、数字经济培育和数字社会形成的重要抓手，数据开放的制度建构自然也成为数字时代的重中之重。2021年6月10日通过的《中华人民共和国数据安全法》首次对政务数据开放作出明确规定，填补了国家层面数据开放法律制度的空白。伴随着自上而下的国家政策法规引领，以及广泛铺开的技术、组织、制度等多方面的地方开放实践，学界对于数据开放的基础法律问题愈发重视，围绕数据开放过程中的数据权属、法律性质、权利保障等议题形成了丰富的研究成果。然而，上述研究过于关注理论解释与框架建构，与地方立法实践经验相对疏离，导致相关理论的针对性与可转化性较为受限。鉴于数据开放地方立法实践的研究较为缺失，本文将以数据开放地方立法为对象，从趋势、类型和渊源三个方面提炼其规范面向这一基础问题，以期有所裨益。
一、地方数据开放立法的规范趋势
与法国、加拿大等西方国家自上而下的推动路径不同[1]，我国的数据开放实践始于地方的主动探索，目前地方数据开放的平台、标准、政策法规等已初步成形。作为地方经验的规范载体，数据开放的地方立法文本能够集中反映我国数据开放法制建设的当前面貌。因此，笔者尝试对地方法制建设的广度、深度与强度作出整体评价，探求地方数据开放立法的发展趋势。
立法数量的多寡、类型的分化以及位阶的高低，一定程度上反映了地方法制建设的密度、深度与强度。为了更加立体地还原当前数据开放地方法制的全貌，本文以2021年4月30日之前各地与数据开放相关的现行有效的法律法规②为研究样本，综合立法数量、类型和位阶这三个指标进行整体考察。
（一）立法数量：大幅激增后趋于平缓
由图1可见，2015年、2016年、2017年数据开放地方立法只有零星几部;2018年立法数量大幅上升，是前一年的3倍多;2019年、2020年均保持每年5部立法的增幅，增长趋势相对稳定。除了样本数量尚不确定的2021年，就近5年的地方立法趋势而言，立法数量整体呈现增长趋势。根据统计结果展示的信息，初步分析后能够得出以下结论：（1）初期，数据开放地方立法增加的速度较为缓和，2018年开始出现大幅增长;（2）2018年后数量增长的原因有二：一是政务数据管理相关的地方立法大量出台;二是针对数据开放的专门立法渐次产生;（3）从这一项指标反映的地方立法外观来看，近5年间地方立法的容量增大，且地方立法的整体面貌也在发生转变。这些结论与人们对于数据开放地方立法发展的印象与观感总体上是一致的。可见，数据开放的地方法制体系正在从“从无到有”转变为“从有到好”。
（二）立法模式：从分散、并行走向专门
由于上述整体数量的统计不可避免地将各类型的地方立法混合排布，笔者进一步对其分类统计并总结其动态变化的特点。统计结果显示（详见图2），在67部数据开放地方立法中，涉数据开放的数据资源管理立法（类型一）③共45部，占所有地方立法的67.2%;针对数据共享与开放的并行立法（类型二）④共13部，占19.4%;针对数据开放的专门立法（类型三）⑤共9部，占13.4%。从统计结果可以得出三点结论：（1）类型一、类型二、类型三渐次出现，类型二自2017年、类型三自2019年才出现;（2）类型一在2020年之前基本保持上升趋势，但在2020年出现回落;（3）类型二与类型三的数量同样逐渐增加，2020年数量均增加一倍。因此，尽管目前数据开放地方制度最常见的类型仍然是数据资源管理立法，但是并行立法与专门立法的形式也出现初步规模化的趋势，可以预见精细程度更高的专门立法在地方立法中将被逐步普及。
（三）立法位阶：仍以低位阶为主
数据开放立法的专门化趋势是否足以证明地方對于数据开放的重视或者地方立法技术已经达到一定高度？其实不然，观察现有地方立法的位阶统计，可能得出相反的结论。纵观2015-2021年地方立法成果（详见图3），地方规范性文件占据绝对多数，共计43部，占总数的64.2%;地方政府规章共计18部，占26.9%;地方性法规仅6部，占9%。根据统计结果需要注意两点：（1）地方规范性文件是数据开放地方立法的主要载体，地方政府办公厅（办公室）、大数据管理局、互联网信息办公室等是地方立法的主要发布单位;（2）针对数据开放的专门立法以地方规范性文件与地方政府规章为主，位阶尚未达到地方性法规级别。这反映出地方立法专门化趋势与低位阶趋势的矛盾之处。因此，就当前地方立法来看，地方数据开放立法仍然是以低位阶的地方规范性文件为主，少见于地方政府规章与地方性法规。
二、地方立法中数据开放的规范类型
近年来数据开放地方立法的密度、深度与强度均呈现上升趋势，数据开放逐渐成为地方立法的热门项目与“标准配置”。当前数据开放的地方法律秩序主要通过专门立法、并行立法以外的分散立法，以及地方性法规和地方政府规章以外的规范性文件进行搭建。为什么地方政府普遍倾向于采取分散的、以规范性文件为载体的立法方式？这首先需要回答地方政府对于数据开放的规范功能问题，即回答数据开放对于地方政府而言意味着什么的问题，才能透过地方法制的当前趋势，看清数据开放地方立法的规范类型。 数据开放是多元主体参与、多元价值并存、多元方式复合的法律行为。在将如此复杂的法律关系容纳到地方法制体系的过程中，立法者必须根据发展实践与制度初衷等因素，面向不同法律关系进行价值的衡量。因此，本文转向微观视野，试图比较分析规范文本的内容，挖掘规范表述的细节，并提炼数据开放在规范文本中的类型。
（一）作为政府信息公开新领域的数据开放
信息公开与数据开放的共性相较于区别更易被识别：在形式上，二者均体现为政府向资源利用主体提供自身掌握的资源;在概念上，由于信息被认为是经过加工和分析的数据[2]，因此二者的核心概念具有同构性;在功能定位上，二者属于政府信息资源管理的业务环节。基于二者的共性以及数据开放面临的诸多风险，国外在政府数据开放的早期，基本采用了在政府信息公开制度框架内以政策方式逐步推进的路径[3]。这一现象在我国的数据开放地方实践中也可窥见一二，部分地方在核心概念、立法依据、立法原则等条款中直接沿用或化用已有的信息公开制度，为数据开放制度与信息公开制度的衔接或融合打下了基础。
1. 核心概念条款的同构性。数据的概念无疑是数据开放立法中最核心、最基础的概念。当前数据开放地方立法对于数据概念的称谓主要有以下7种：“公共数据”“政府数据”“政务数据”“城市数据”“大数据”“政务信息资源”“公共信息资源”。尽管数据的称谓繁多杂乱，但其概念与《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）中“政府信息”的概念⑥高度相似，均包含公开/开放主体、获取时间、获取方式、处理方式以及内容这五个要素（见表1）。通过抽象“公共数据”“政府数据”“政务数据”规范概念的表述，并将之与“政府信息”的概念对比，可以发现“数据”的概念与“政府信息”概念具有要素上的同构性，前者是后者在五个要素方面进行“扩大”的版本。甚至，部分立法直接将数据界定为信息资源，例如《连云港市公共数据开放与开发利用管理暂行办法》第三条称公共数据是指“以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等信息资源”⑦。可以说，“数据”的规范概念一定程度能够包含“政府信息”的规范概念。这为制度的衔接甚至是迁移提供了规范依据和基础。
2. 立法依据条款的关联性。部分地方立法直接表述数据开放与政府信息公开制度的相关关系，以直观的方式勾连数据开放制度与政府信息公开制度。在67部数据开放地方立法中，青岛、中山与沈阳的3部地方立法明确提出依据《条例》制定本法⑧;天津、巢湖、贵港、合肥等地的14部地方立法虽未将《条例》纳入立法依据，但在正文部分规定数据开放应当遵守政府信息公开制度⑨。这些将政府信息公开制度作为指导依据甚至是立法依据的地方立法，已经不仅是肯定政府信息公开制度之于数据开放的关联性，而且还是将政府信息公开制度作为上位制度，使数据开放制度成为其分支，进而使实践中运用信息公开制度指导数据开放工作成为可能。
3. 开放原则条款的相似性。尽管“以公开为常态，不公开为例外”原则在2019年才被写入《条例》，但是该原则在学术界与实务界长久的讨论中已经得到广泛认可，被认为是政府信息公开的基本原则[4]。目前，连云港、青岛、佳木斯、成都、宁波、北京市石景山区的6部地方立法将该原则吸纳为数据开放的原则之一，规定“以开放为常态，不开放为例外”⑩。其中，成都还规定了该原则的保障程序和责任条款，即如果政务部门及其工作人员不按规定开放数据，“由公共数据主管部门责令限期整改;拒不整改或情节严重的，由公共数据主管部门提请有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员按照相关规定处理”11。尽管相较于信息公开制度对于“不公开为例外”原则的保障程序而言，上述立法中保障程序的严密性与约束力均不足，但是仍然反映出立法者对于数据开放义务属性的认同。“以公开为常态，不公开为例外”原则是政府信息公开义务的规范表现形式之一。上述地方立法直接吸纳、化用该原则，体现出地方通过将数据开放界定为“法定义务”，进而采取传统行政法治建构的倾向，进一步增强两种制度衔接可能的法理基础。
（二）作为公共服务升级新要求的数据开放
数据开放的社会属性不仅在学术话语中被论及，“开放数据本质上是政府提供的一项公共服务”[5]，而且在地方立法中也可以找到直接与间接的表述。根据地方立法提供的规范“线索”，可以发现数据开放强调政府应当满足社会对于数据的需求，应当向社会提供获取与使用数据的服务便利，从而创造和實现数据开放的社会价值。
1. 公共服务定位的直接表述。直接体现数据开放公共服务定位的条款是“数据开放”概念的条款。该条款常见于针对数据开放的专门立法，针对数据开放的9部专门立法中，除了《南宁市公共数据开放管理办法》，其余的8部立法均在“数据开放”概念界定的条款中明确数据开放是一种公共服务12。该条款在针对数据共享与开放的并行立法、涉数据开放的数据资源管理立法中并非“标准配置”，较为鲜见，因此两类立法中通过该条款将数据开放界定为公共服务的也不多，只有《温州市公共数据共享开放管理暂行办法》和《无锡市公共数据管理办法》2部立法具有相似的规定13。可以发现，地方立法中针对性、时效性最强的专门立法，对数据开放的公共服务定位已经形成相对广泛的共识。
2. 公共服务定位的间接体现。地方立法对于数据开放主体的扩张可以间接体现数据开放的公共服务定位。数据开放主体是指可以或应当开放自己控制的某些数据的主体。行政机关是政府信息公开的唯一义务主体14，但在部分地方立法中并不是数据开放的唯一义务主体。部分地方为了拓宽数据开放的深度与广度，考虑到具有公共管理服务职能、使用财政性资金的公共企事业单位也掌握大量公共数据，因此在立法中进一步扩张有义务开放数据的主体范围，具体表现为以下三种形式：
第一种形式是直接扩张，即在立法正文的规范对象条款中明确将公共事业单位纳入义务主体范围，例如无锡和南京直接规定了行政机关和其他具有公共管理职能的组织均具有数据开放义务15。第二种形式是间接扩张，即在立法正文或附则的“参照适用”条款中予以规定，例如中山规定公共服务企业的数据开放“参照”政府部门执行，贵阳规定“可以参照”执行16。第三种形式属于“倡导性扩张”，即在立法中没有强调这些组织如同政务部门一样具有数据开放的义务，而是以“鼓励”的形式倡导这些组织加入开放主体的行列，例如天津将数据开放的义务主体限定为政府部门和行政执法机构，但“鼓励”公共服务企业和公共事业单位向政务数据平台共享和开放数据17;海南也“鼓励”大数据生产经营单位、社会服务机构和公共服务机构共享、开放数据18。数据开放主体范围的扩张，意味着相较于政府信息公开，数据开放会在行政主体与行政相对人之外形成新的权利义务关系，进而影响社会整体公共利益的实现。 （三）作为数字经济发展新需求的数据开放
数据天然的可共享性使其价值不会因流通而减损，相反会因使用而激增。所以数据开放释放的巨大经济价值，愈发受到地方的重视。为了将数据的经济价值通过制度建构更好地发挥出来，部分地方立法将数据开放制度与国有资产管理制度进行对接。其中最具代表性的制度设计为数据权属的国有化以及开放对象的定向化。
1. 数据权属的国有化。共有3部地方立法规定公共数据资源归国家所有，应当纳入国有资产管理19。例如福建规定政务数据资源属于国家所有，纳入国有资产管理;组织开放开发的数据管理机构应当根据数据开发利用价值贡献度分配开发收入;政府的授权收入则作为国有资产经营收益。山西也明确政务数据资产是重要的生产要素，属于国家资产，其所有权归国家所有;政务信息管理部门代表政府行使政务数据资产所有权人职责，并建立政务数据资产交易评估机制促进政务数据资产交易;任何单位和个人不得非法采集、传播、销售政务数据。在国有财产的语境下，地方政府通常采用公共数据资源授权使用方式，即以采购方式进行排他授权。这反映出部分地方政府已经认可政府数据的财产属性，并按照传统物权的思维在“所有”的层面上讨论政府数据的归属问题[6]。
2. 开放对象的定向化。目前地方立法已经形成以“开放清单/目录”为核心，辅之以“分类开放+重点开放+动态调整”的开放机制[7]。地方立法通常按照属性将数据分为无条件开放、有条件开放20 与非开放三种类型。对于有条件开放的数据，部分地方沿用了政府信息公开的制度设计，如山东规定依申请开放的政府数据按照国家和省有关政府信息公开的规定办理21。而部分地方立法相较于政府信息公开制度的“依申请公开”，对“有条件开放”的数据则设置更多的限制，突出对数据经济价值的重视。这种限制体现为三点：一是对数据本身的限制，“对数据安全和处理能力要求较高、时效性较强或者需要持续获取的”数据才能被列为有条件开放类数据22;二是对申请主体的限制，上海规定申请主体应当符合数据提供部门公布的“利用数据的技术能力和安全保障措施等条件”方能获取23，福州则将申请主体限定在“自然人、法人（内资控股企业）和非法人组织（高校和科研院等）”24;三是对使用目的和使用方式的限制，如南京规定，有条件开放的政务数据用于创新发展、城市治理、社会服务等领域的可以提出申请25;四是对获取方式的限制，福州规定数据提供部门应当与申请主体签订数据使用协议方可开放此类数据26。由此，我们得到了地方数据开放的另一种模式，即通过有条件开放的方式对经济价值高的数据予以定向开放，将地方公共数据开放与经济建设挂钩。
三、地方立法中数据开放的规范渊源
数据开放不完全是新鲜事物，与早期的“透明政府”“电子政务”“开放政府”等政策都存在一定的关联。这意味着数据开放不是无源之水，它是伴随着信息技术、治理理论、实践现象的出现而不断发展的。如前所述，当前地方立法蕴含着数据开放作为政府信息公开新领域、公共服务升级新要求、数字经济发展新需求的三种规范类型。为了探寻三种规范类型形成的法律逻辑，有必要探寻其规范渊源，为未来的制度建构指明方向。
（一）数据开放规范的法理共识
数据开放具有多面向的功能定位，面向政府具有提高政府治理与服务水平的功能，面向社会具有推动社会创新发展与整体智识水平的功能，面向市场具有激发数据要素市场活力的功能。数据开放多面向的功能定位实际上是对多元法理与价值共识的凝聚与反映。
地方立法将数据开放视为政府信息公开新领域，不是对政府信息公开制度的路径依赖，而是参与式民主理论的新一轮规范化，是对民主回归“人民做主”之本源面目的终极诉求。相较于政府信息公开，数据开放的内容是原始的、未经处理的、非结构化的底层数据，可被挖掘的信息远多于被筛选、分析、整合后得到的政府信息。因此，数据开放能够更好地保障社会公众对政府行为和公共事务的知情权。信息掌握得越充分，越有利于促进公众对公共需求的认知，也越有利于激发公众参与公共决策的热情。如果说政府信息公開是公众参与的前提与基础[8] 118，那么数据开放也应当成为公众参与得以进行的必要条件。可以说，数据开放以公众的信息知悉为前提，以公众的现实需要为核心，以公众的意见表达和决策参与为根本，都是参与式民主这一底层价值驱动的表现形式。
地方立法将数据开放作为公共服务升级的新要求，是大数据时代服务型政府理念的投射与延伸。服务型政府职能结构的重心在于公共服务，其他一切职能都处于次要的位置[9]。数据开放之所以被纳入公共服务的范围，一方面是因为公众公共需求的转变，从实践看公共服务的范围取决于社会成员的公共需求[10]，公众对于数据的需求早已超越了监督政府依法行政、提高政府运行透明度的阶段，更多的是开发和利用数据并创造社会价值;另一方面是因为数据开放的成本条件过高，数据开放涉及到数据的采集、存储、整理、发布、挖掘和分析等多个环节与过程，需要的人力和物力等成本远非社会与私人主体能够承受，必须使用国家财政收入保障数据开放的效率与质量。因此，这是政府服务性提升的表现。
数据开放虽然是行政行为，但却能成为数字经济发展的新需求，这其中依赖的是数据天然的经济价值。之所以将“对数据安全和处理能力要求较高、时效性较强或者需要持续获取的”数据界定为有条件开放的数据，是因为此类数据相较于静态的政府信息而言具有更高的经济价值。浙江对此类数据更细化的标准同样能说明其客观上已认可公共数据开放的经济效力。浙江规定的标准将“涉及商业秘密、个人信息的公共数据，其指向的特定公民、法人和其他组织同意开放，且法律、法规未禁止的”“开放将严重挤占公共数据基础设施资源，影响公共数据处理运行效率的”“开放后预计带来特别显著的经济社会效益，但现阶段安全风险难以评估的”定为数据有条件开放。作为一种新的生产要素，数据不仅能基于自身的大规模、多种类和高增速促进数字经济的业态创新，而且还能大幅提升经济运行体系中原有要素的生产效率，快速释放数据红利，为数字经济培育新的增长点。数据开放旨在通过开放政府数据激励社会产品与服务创新，让公众从数据中获益，从而促进整体经济的增长[6]，进而实现经济面向的价值追求。 （二）数据开放规范的政策导向
数据开放不是无源之水，数据开放立法自然也不是无本之木。相关政策作为数据开放立法的引导性力量和外在作用力，直接或间接推动数据开放立法的形成与完善。可以说，数据开放立法是呼应相关政策的结果显现，数据开放立法规范的合理化表现都必须依赖相关政策的推动，同时也必须寻求相关政策的内涵支撑与价值映射。数据开放地方立法正是受到不同政策资源的影响与型塑，进而形成三种不同规范表达的功能面向。
首先，数据开放作为政府信息公开新领域的规范类型，是我国政务公开政策转化的成果。我国政务公开政策起步于1987年推行的全国农村基层组织的村务公开制度[11] 3，并随着依法行政、建设法治政府等相关政策的推进，形成以《关于全面推进政务公开工作的意见》等文件为核心的政务公开政策体系。数据开放制度与政府信息公开制度的相似性，实际上是因为两种制度背后均有政务公开政策的“根基”。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》，将“推进政府数据开放”作为“扩大政务开放参与”的一个方面，并提出“有条件的应把政务公开、政务服务、政府数据开放、公共资源交易监督管理等工作统筹考虑、协同推进”的要求;此后，同年11月国务院办公厅印发的《<关于全面推进政务公开工作的意见>实施细则》首次对政务公开的内涵进行界定，“政务公开是行政机关……加强政策解读、回应关切、平台建设、数据开放……的制度安排”。可见，在政务公开语境下，数据开放一直是政务公开的工作环节之一。尽管相较于政务公开，政府信息公開的范围、主体、内容、方式上更为细化，但是政府信息公开承袭了政务公开对于“透明政府”的价值追求，并映射到现有的数据开放制度之中，使其成为政务公开的自然延伸。
其次，“互联网+政务服务”政策是数据开放作为公共服务升级新要求规范类型的先导。自从“互联网+”进入公共行政领域，政府的公共服务和互联网的融合发展就从未停止且渐次加深。在互联网新业态与政务服务转型升级的双重背景下，数据开放成为政务服务抓住“互联网+”这一契机实现行政工具与行政组织创新的制度切口。“互联网+政务服务”的实现离不开市场和社会的参与来供给在线公共服务，而数据开放有助于市场和社会发现公共服务的供给缺口，进而参与其中[12]。“互联网+政务服务”相关的政策体系即体现出数据开放对其的作用机制。2015年7月，《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》在“创新政府网络化管理和服务”一节中提出，“加快互联网与政府公共服务体系的深度融合，推动公共数据资源开放，促进公共服务创新供给和服务资源整合，构建面向公众的一体化在线公共服务体系”。2016年9月，《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》在“创新网上服务模式”一节中指出，“依法有序开放网上政务服务资源和数据，鼓励公众、企业和社会机构开发利用，提供多样化、创新性的便民服务”。实质上，政务服务的本质与底色即是公共服务，而数据开放指向的公共服务目标正是对政务服务的价值映射。数据开放通过制度安排，由公共部门向公众提供数据，属于公共服务的范畴[13]。
再次，数据开放作为经济价值释放新需求的规范类型，是数据要素市场培育政策的规范化体现。党的十八大以来，数据对于经济体制的结构性作用在战略高度上得到空前重视。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中将“大数据”定位为“基础性战略资源”，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》则首次将数据增列为生产要素。数据在中央政策文件的定位表述从“战略资源”转变为“生产要素”，反映出数据在经济发展的要素市场中逐渐发挥的结构性力量。社会主义市场经济体制下数据要素市场培育的政策即是数据开放经济属性的有力支撑。早在2015年国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》中就明确提出“实现公共数据资源合理适度向社会开放，带动社会公众开展大数据增值性、公益性开发和创新应用，充分释放数据红利，激发大众创业、万众创新活力”。2020年4月，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》进一步作出“加快培育数据要素市场”的指示，并把“推进政府数据开放共享”作为三个重要举措之一。同年5月，《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》也将完善数据开放共享等标准和措施作为“加快培育发展数据要素市场”的具体要求。作为一种新的生产要素，数据能够基于自身的大规模、多种类和高增速促进数字经济的业态创新;作为一种新的生产手段，数据开放能够最大范围与最深层次地调动数据要素的活力，从而使经济运行体系中原有要素的生产效率大幅提升。
四、结论
当前地方立法对于数据开放三种规范类型的关系问题并未明确，由此衍生出的三者的张力与矛盾也未能得到重视，例如数据开放应为政府的强制性义务还是非强制性的“自选动作”;再如数据开放应当无偿地、无差别开放还是有偿地、有条件开放;又如数据开放应当由行政审批还是市场规律主导？数据开放规范面向的厘清只是制度建构的起点，关系问题才是制度建构的核心。有鉴于此，笔者提出两点处理规范面向关系的原则：
第一，区分开放对象选择规范面向。不是所有公共数据对社会公众都有价值。假如不加区别地全部开放，不但会导致数据资源和公共投入的浪费，还可能带来新的社会不公——将非公共服务或产品均等化提供，对于无需求的公众来说是不负责任的，这无疑挤压了其本应获得的其他更为需要的公共资源投入。若将该部分政府数据作为国有资产由市场来配置，授予有出价意愿的企业使用，则既可以物尽其用，又可以为政府创收，从而形成稳定可持续的激励机制。数据开放制度建构的起点是不同使用情形下的数据区分，对于不同的数据适用不同的规范面向，进而设计不同的使用规则和制度约束，实现服务公众利益和推动经济增长的双重目的。具体而言，对于应当公共开放的数据应当满足非歧视性要求，不得私设门槛阻碍公众自由获取和使用;对于可以商业化开放的数据应当遵循市场规则，避免行政权力的过度介入。 第二，区分法律的发展阶段选择规范面向。由于成本、技术、管理经验等限制，政府对于大数据采集、汇聚与开发倾向于通过政府采购委托私主体完成。实践中有案例表明，由于行政机关对数据使用把控不严，导致受委托企业利用数据使用的优先权获取不正当竞争优势，从而破坏数据开放的正常市场竞争秩序。因此，释放数据开放的经济价值之前，不仅要关注数据开放平台搭建的成熟程度，还需要关注数据开放的授权、认证、追踪、监管等配套机制完善与否，防止商业化开放实现后的监管不力。
综上所述，应当通过合理的制度设计、明确的分工、严格的监督，将公共数据更精细地分级分类，最终满足对政府信息资源管理、公共服务升级转型与经济价值释放的三重功能，最大程度地避免数据在不同状态下相互挤占或干扰。这样才能充分发挥数据的多元特性，以确保数据开放的多元功能定位不出偏差。当前我国数据开放法治建设尚且倚重于地方的积极探索。因此，学术界有必要加大对地方数据立法进展的关注，及时总结地方立法的先进经验并检视其立法风险，为后续制度的建设、完善与纠偏提供理论支持。
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[责任编辑：胡 梁]
[关键词] 地方立法;数据开放;政府信息公开;数字经济;政府公共服务
[中图分类号] D922.181 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2021）11-0025-11
数据开放①逐渐成为数字政府建设、数字经济培育和数字社会形成的重要抓手，数据开放的制度建构自然也成为数字时代的重中之重。2021年6月10日通过的《中华人民共和国数据安全法》首次对政务数据开放作出明确规定，填补了国家层面数据开放法律制度的空白。伴随着自上而下的国家政策法规引领，以及广泛铺开的技术、组织、制度等多方面的地方开放实践，学界对于数据开放的基础法律问题愈发重视，围绕数据开放过程中的数据权属、法律性质、权利保障等议题形成了丰富的研究成果。然而，上述研究过于关注理论解释与框架建构，与地方立法实践经验相对疏离，导致相关理论的针对性与可转化性较为受限。鉴于数据开放地方立法实践的研究较为缺失，本文将以数据开放地方立法为对象，从趋势、类型和渊源三个方面提炼其规范面向这一基础问题，以期有所裨益。
一、地方数据开放立法的规范趋势
与法国、加拿大等西方国家自上而下的推动路径不同[1]，我国的数据开放实践始于地方的主动探索，目前地方数据开放的平台、标准、政策法规等已初步成形。作为地方经验的规范载体，数据开放的地方立法文本能够集中反映我国数据开放法制建设的当前面貌。因此，笔者尝试对地方法制建设的广度、深度与强度作出整体评价，探求地方数据开放立法的发展趋势。
立法数量的多寡、类型的分化以及位阶的高低，一定程度上反映了地方法制建设的密度、深度与强度。为了更加立体地还原当前数据开放地方法制的全貌，本文以2021年4月30日之前各地与数据开放相关的现行有效的法律法规②为研究样本，综合立法数量、类型和位阶这三个指标进行整体考察。
（一）立法数量：大幅激增后趋于平缓
由图1可见，2015年、2016年、2017年数据开放地方立法只有零星几部;2018年立法数量大幅上升，是前一年的3倍多;2019年、2020年均保持每年5部立法的增幅，增长趋势相对稳定。除了样本数量尚不确定的2021年，就近5年的地方立法趋势而言，立法数量整体呈现增长趋势。根据统计结果展示的信息，初步分析后能够得出以下结论：（1）初期，数据开放地方立法增加的速度较为缓和，2018年开始出现大幅增长;（2）2018年后数量增长的原因有二：一是政务数据管理相关的地方立法大量出台;二是针对数据开放的专门立法渐次产生;（3）从这一项指标反映的地方立法外观来看，近5年间地方立法的容量增大，且地方立法的整体面貌也在发生转变。这些结论与人们对于数据开放地方立法发展的印象与观感总体上是一致的。可见，数据开放的地方法制体系正在从“从无到有”转变为“从有到好”。
（二）立法模式：从分散、并行走向专门
由于上述整体数量的统计不可避免地将各类型的地方立法混合排布，笔者进一步对其分类统计并总结其动态变化的特点。统计结果显示（详见图2），在67部数据开放地方立法中，涉数据开放的数据资源管理立法（类型一）③共45部，占所有地方立法的67.2%;针对数据共享与开放的并行立法（类型二）④共13部，占19.4%;针对数据开放的专门立法（类型三）⑤共9部，占13.4%。从统计结果可以得出三点结论：（1）类型一、类型二、类型三渐次出现，类型二自2017年、类型三自2019年才出现;（2）类型一在2020年之前基本保持上升趋势，但在2020年出现回落;（3）类型二与类型三的数量同样逐渐增加，2020年数量均增加一倍。因此，尽管目前数据开放地方制度最常见的类型仍然是数据资源管理立法，但是并行立法与专门立法的形式也出现初步规模化的趋势，可以预见精细程度更高的专门立法在地方立法中将被逐步普及。
（三）立法位阶：仍以低位阶为主
数据开放立法的专门化趋势是否足以证明地方對于数据开放的重视或者地方立法技术已经达到一定高度？其实不然，观察现有地方立法的位阶统计，可能得出相反的结论。纵观2015-2021年地方立法成果（详见图3），地方规范性文件占据绝对多数，共计43部，占总数的64.2%;地方政府规章共计18部，占26.9%;地方性法规仅6部，占9%。根据统计结果需要注意两点：（1）地方规范性文件是数据开放地方立法的主要载体，地方政府办公厅（办公室）、大数据管理局、互联网信息办公室等是地方立法的主要发布单位;（2）针对数据开放的专门立法以地方规范性文件与地方政府规章为主，位阶尚未达到地方性法规级别。这反映出地方立法专门化趋势与低位阶趋势的矛盾之处。因此，就当前地方立法来看，地方数据开放立法仍然是以低位阶的地方规范性文件为主，少见于地方政府规章与地方性法规。
二、地方立法中数据开放的规范类型
近年来数据开放地方立法的密度、深度与强度均呈现上升趋势，数据开放逐渐成为地方立法的热门项目与“标准配置”。当前数据开放的地方法律秩序主要通过专门立法、并行立法以外的分散立法，以及地方性法规和地方政府规章以外的规范性文件进行搭建。为什么地方政府普遍倾向于采取分散的、以规范性文件为载体的立法方式？这首先需要回答地方政府对于数据开放的规范功能问题，即回答数据开放对于地方政府而言意味着什么的问题，才能透过地方法制的当前趋势，看清数据开放地方立法的规范类型。 数据开放是多元主体参与、多元价值并存、多元方式复合的法律行为。在将如此复杂的法律关系容纳到地方法制体系的过程中，立法者必须根据发展实践与制度初衷等因素，面向不同法律关系进行价值的衡量。因此，本文转向微观视野，试图比较分析规范文本的内容，挖掘规范表述的细节，并提炼数据开放在规范文本中的类型。
（一）作为政府信息公开新领域的数据开放
信息公开与数据开放的共性相较于区别更易被识别：在形式上，二者均体现为政府向资源利用主体提供自身掌握的资源;在概念上，由于信息被认为是经过加工和分析的数据[2]，因此二者的核心概念具有同构性;在功能定位上，二者属于政府信息资源管理的业务环节。基于二者的共性以及数据开放面临的诸多风险，国外在政府数据开放的早期，基本采用了在政府信息公开制度框架内以政策方式逐步推进的路径[3]。这一现象在我国的数据开放地方实践中也可窥见一二，部分地方在核心概念、立法依据、立法原则等条款中直接沿用或化用已有的信息公开制度，为数据开放制度与信息公开制度的衔接或融合打下了基础。
1. 核心概念条款的同构性。数据的概念无疑是数据开放立法中最核心、最基础的概念。当前数据开放地方立法对于数据概念的称谓主要有以下7种：“公共数据”“政府数据”“政务数据”“城市数据”“大数据”“政务信息资源”“公共信息资源”。尽管数据的称谓繁多杂乱，但其概念与《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）中“政府信息”的概念⑥高度相似，均包含公开/开放主体、获取时间、获取方式、处理方式以及内容这五个要素（见表1）。通过抽象“公共数据”“政府数据”“政务数据”规范概念的表述，并将之与“政府信息”的概念对比，可以发现“数据”的概念与“政府信息”概念具有要素上的同构性，前者是后者在五个要素方面进行“扩大”的版本。甚至，部分立法直接将数据界定为信息资源，例如《连云港市公共数据开放与开发利用管理暂行办法》第三条称公共数据是指“以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等信息资源”⑦。可以说，“数据”的规范概念一定程度能够包含“政府信息”的规范概念。这为制度的衔接甚至是迁移提供了规范依据和基础。
2. 立法依据条款的关联性。部分地方立法直接表述数据开放与政府信息公开制度的相关关系，以直观的方式勾连数据开放制度与政府信息公开制度。在67部数据开放地方立法中，青岛、中山与沈阳的3部地方立法明确提出依据《条例》制定本法⑧;天津、巢湖、贵港、合肥等地的14部地方立法虽未将《条例》纳入立法依据，但在正文部分规定数据开放应当遵守政府信息公开制度⑨。这些将政府信息公开制度作为指导依据甚至是立法依据的地方立法，已经不仅是肯定政府信息公开制度之于数据开放的关联性，而且还是将政府信息公开制度作为上位制度，使数据开放制度成为其分支，进而使实践中运用信息公开制度指导数据开放工作成为可能。
3. 开放原则条款的相似性。尽管“以公开为常态，不公开为例外”原则在2019年才被写入《条例》，但是该原则在学术界与实务界长久的讨论中已经得到广泛认可，被认为是政府信息公开的基本原则[4]。目前，连云港、青岛、佳木斯、成都、宁波、北京市石景山区的6部地方立法将该原则吸纳为数据开放的原则之一，规定“以开放为常态，不开放为例外”⑩。其中，成都还规定了该原则的保障程序和责任条款，即如果政务部门及其工作人员不按规定开放数据，“由公共数据主管部门责令限期整改;拒不整改或情节严重的，由公共数据主管部门提请有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员按照相关规定处理”11。尽管相较于信息公开制度对于“不公开为例外”原则的保障程序而言，上述立法中保障程序的严密性与约束力均不足，但是仍然反映出立法者对于数据开放义务属性的认同。“以公开为常态，不公开为例外”原则是政府信息公开义务的规范表现形式之一。上述地方立法直接吸纳、化用该原则，体现出地方通过将数据开放界定为“法定义务”，进而采取传统行政法治建构的倾向，进一步增强两种制度衔接可能的法理基础。
（二）作为公共服务升级新要求的数据开放
数据开放的社会属性不仅在学术话语中被论及，“开放数据本质上是政府提供的一项公共服务”[5]，而且在地方立法中也可以找到直接与间接的表述。根据地方立法提供的规范“线索”，可以发现数据开放强调政府应当满足社会对于数据的需求，应当向社会提供获取与使用数据的服务便利，从而创造和實现数据开放的社会价值。
1. 公共服务定位的直接表述。直接体现数据开放公共服务定位的条款是“数据开放”概念的条款。该条款常见于针对数据开放的专门立法，针对数据开放的9部专门立法中，除了《南宁市公共数据开放管理办法》，其余的8部立法均在“数据开放”概念界定的条款中明确数据开放是一种公共服务12。该条款在针对数据共享与开放的并行立法、涉数据开放的数据资源管理立法中并非“标准配置”，较为鲜见，因此两类立法中通过该条款将数据开放界定为公共服务的也不多，只有《温州市公共数据共享开放管理暂行办法》和《无锡市公共数据管理办法》2部立法具有相似的规定13。可以发现，地方立法中针对性、时效性最强的专门立法，对数据开放的公共服务定位已经形成相对广泛的共识。
2. 公共服务定位的间接体现。地方立法对于数据开放主体的扩张可以间接体现数据开放的公共服务定位。数据开放主体是指可以或应当开放自己控制的某些数据的主体。行政机关是政府信息公开的唯一义务主体14，但在部分地方立法中并不是数据开放的唯一义务主体。部分地方为了拓宽数据开放的深度与广度，考虑到具有公共管理服务职能、使用财政性资金的公共企事业单位也掌握大量公共数据，因此在立法中进一步扩张有义务开放数据的主体范围，具体表现为以下三种形式：
第一种形式是直接扩张，即在立法正文的规范对象条款中明确将公共事业单位纳入义务主体范围，例如无锡和南京直接规定了行政机关和其他具有公共管理职能的组织均具有数据开放义务15。第二种形式是间接扩张，即在立法正文或附则的“参照适用”条款中予以规定，例如中山规定公共服务企业的数据开放“参照”政府部门执行，贵阳规定“可以参照”执行16。第三种形式属于“倡导性扩张”，即在立法中没有强调这些组织如同政务部门一样具有数据开放的义务，而是以“鼓励”的形式倡导这些组织加入开放主体的行列，例如天津将数据开放的义务主体限定为政府部门和行政执法机构，但“鼓励”公共服务企业和公共事业单位向政务数据平台共享和开放数据17;海南也“鼓励”大数据生产经营单位、社会服务机构和公共服务机构共享、开放数据18。数据开放主体范围的扩张，意味着相较于政府信息公开，数据开放会在行政主体与行政相对人之外形成新的权利义务关系，进而影响社会整体公共利益的实现。 （三）作为数字经济发展新需求的数据开放
数据天然的可共享性使其价值不会因流通而减损，相反会因使用而激增。所以数据开放释放的巨大经济价值，愈发受到地方的重视。为了将数据的经济价值通过制度建构更好地发挥出来，部分地方立法将数据开放制度与国有资产管理制度进行对接。其中最具代表性的制度设计为数据权属的国有化以及开放对象的定向化。
1. 数据权属的国有化。共有3部地方立法规定公共数据资源归国家所有，应当纳入国有资产管理19。例如福建规定政务数据资源属于国家所有，纳入国有资产管理;组织开放开发的数据管理机构应当根据数据开发利用价值贡献度分配开发收入;政府的授权收入则作为国有资产经营收益。山西也明确政务数据资产是重要的生产要素，属于国家资产，其所有权归国家所有;政务信息管理部门代表政府行使政务数据资产所有权人职责，并建立政务数据资产交易评估机制促进政务数据资产交易;任何单位和个人不得非法采集、传播、销售政务数据。在国有财产的语境下，地方政府通常采用公共数据资源授权使用方式，即以采购方式进行排他授权。这反映出部分地方政府已经认可政府数据的财产属性，并按照传统物权的思维在“所有”的层面上讨论政府数据的归属问题[6]。
2. 开放对象的定向化。目前地方立法已经形成以“开放清单/目录”为核心，辅之以“分类开放+重点开放+动态调整”的开放机制[7]。地方立法通常按照属性将数据分为无条件开放、有条件开放20 与非开放三种类型。对于有条件开放的数据，部分地方沿用了政府信息公开的制度设计，如山东规定依申请开放的政府数据按照国家和省有关政府信息公开的规定办理21。而部分地方立法相较于政府信息公开制度的“依申请公开”，对“有条件开放”的数据则设置更多的限制，突出对数据经济价值的重视。这种限制体现为三点：一是对数据本身的限制，“对数据安全和处理能力要求较高、时效性较强或者需要持续获取的”数据才能被列为有条件开放类数据22;二是对申请主体的限制，上海规定申请主体应当符合数据提供部门公布的“利用数据的技术能力和安全保障措施等条件”方能获取23，福州则将申请主体限定在“自然人、法人（内资控股企业）和非法人组织（高校和科研院等）”24;三是对使用目的和使用方式的限制，如南京规定，有条件开放的政务数据用于创新发展、城市治理、社会服务等领域的可以提出申请25;四是对获取方式的限制，福州规定数据提供部门应当与申请主体签订数据使用协议方可开放此类数据26。由此，我们得到了地方数据开放的另一种模式，即通过有条件开放的方式对经济价值高的数据予以定向开放，将地方公共数据开放与经济建设挂钩。
三、地方立法中数据开放的规范渊源
数据开放不完全是新鲜事物，与早期的“透明政府”“电子政务”“开放政府”等政策都存在一定的关联。这意味着数据开放不是无源之水，它是伴随着信息技术、治理理论、实践现象的出现而不断发展的。如前所述，当前地方立法蕴含着数据开放作为政府信息公开新领域、公共服务升级新要求、数字经济发展新需求的三种规范类型。为了探寻三种规范类型形成的法律逻辑，有必要探寻其规范渊源，为未来的制度建构指明方向。
（一）数据开放规范的法理共识
数据开放具有多面向的功能定位，面向政府具有提高政府治理与服务水平的功能，面向社会具有推动社会创新发展与整体智识水平的功能，面向市场具有激发数据要素市场活力的功能。数据开放多面向的功能定位实际上是对多元法理与价值共识的凝聚与反映。
地方立法将数据开放视为政府信息公开新领域，不是对政府信息公开制度的路径依赖，而是参与式民主理论的新一轮规范化，是对民主回归“人民做主”之本源面目的终极诉求。相较于政府信息公开，数据开放的内容是原始的、未经处理的、非结构化的底层数据，可被挖掘的信息远多于被筛选、分析、整合后得到的政府信息。因此，数据开放能够更好地保障社会公众对政府行为和公共事务的知情权。信息掌握得越充分，越有利于促进公众对公共需求的认知，也越有利于激发公众参与公共决策的热情。如果说政府信息公開是公众参与的前提与基础[8] 118，那么数据开放也应当成为公众参与得以进行的必要条件。可以说，数据开放以公众的信息知悉为前提，以公众的现实需要为核心，以公众的意见表达和决策参与为根本，都是参与式民主这一底层价值驱动的表现形式。
地方立法将数据开放作为公共服务升级的新要求，是大数据时代服务型政府理念的投射与延伸。服务型政府职能结构的重心在于公共服务，其他一切职能都处于次要的位置[9]。数据开放之所以被纳入公共服务的范围，一方面是因为公众公共需求的转变，从实践看公共服务的范围取决于社会成员的公共需求[10]，公众对于数据的需求早已超越了监督政府依法行政、提高政府运行透明度的阶段，更多的是开发和利用数据并创造社会价值;另一方面是因为数据开放的成本条件过高，数据开放涉及到数据的采集、存储、整理、发布、挖掘和分析等多个环节与过程，需要的人力和物力等成本远非社会与私人主体能够承受，必须使用国家财政收入保障数据开放的效率与质量。因此，这是政府服务性提升的表现。
数据开放虽然是行政行为，但却能成为数字经济发展的新需求，这其中依赖的是数据天然的经济价值。之所以将“对数据安全和处理能力要求较高、时效性较强或者需要持续获取的”数据界定为有条件开放的数据，是因为此类数据相较于静态的政府信息而言具有更高的经济价值。浙江对此类数据更细化的标准同样能说明其客观上已认可公共数据开放的经济效力。浙江规定的标准将“涉及商业秘密、个人信息的公共数据，其指向的特定公民、法人和其他组织同意开放，且法律、法规未禁止的”“开放将严重挤占公共数据基础设施资源，影响公共数据处理运行效率的”“开放后预计带来特别显著的经济社会效益，但现阶段安全风险难以评估的”定为数据有条件开放。作为一种新的生产要素，数据不仅能基于自身的大规模、多种类和高增速促进数字经济的业态创新，而且还能大幅提升经济运行体系中原有要素的生产效率，快速释放数据红利，为数字经济培育新的增长点。数据开放旨在通过开放政府数据激励社会产品与服务创新，让公众从数据中获益，从而促进整体经济的增长[6]，进而实现经济面向的价值追求。 （二）数据开放规范的政策导向
数据开放不是无源之水，数据开放立法自然也不是无本之木。相关政策作为数据开放立法的引导性力量和外在作用力，直接或间接推动数据开放立法的形成与完善。可以说，数据开放立法是呼应相关政策的结果显现，数据开放立法规范的合理化表现都必须依赖相关政策的推动，同时也必须寻求相关政策的内涵支撑与价值映射。数据开放地方立法正是受到不同政策资源的影响与型塑，进而形成三种不同规范表达的功能面向。
首先，数据开放作为政府信息公开新领域的规范类型，是我国政务公开政策转化的成果。我国政务公开政策起步于1987年推行的全国农村基层组织的村务公开制度[11] 3，并随着依法行政、建设法治政府等相关政策的推进，形成以《关于全面推进政务公开工作的意见》等文件为核心的政务公开政策体系。数据开放制度与政府信息公开制度的相似性，实际上是因为两种制度背后均有政务公开政策的“根基”。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》，将“推进政府数据开放”作为“扩大政务开放参与”的一个方面，并提出“有条件的应把政务公开、政务服务、政府数据开放、公共资源交易监督管理等工作统筹考虑、协同推进”的要求;此后，同年11月国务院办公厅印发的《<关于全面推进政务公开工作的意见>实施细则》首次对政务公开的内涵进行界定，“政务公开是行政机关……加强政策解读、回应关切、平台建设、数据开放……的制度安排”。可见，在政务公开语境下，数据开放一直是政务公开的工作环节之一。尽管相较于政务公开，政府信息公開的范围、主体、内容、方式上更为细化，但是政府信息公开承袭了政务公开对于“透明政府”的价值追求，并映射到现有的数据开放制度之中，使其成为政务公开的自然延伸。
其次，“互联网+政务服务”政策是数据开放作为公共服务升级新要求规范类型的先导。自从“互联网+”进入公共行政领域，政府的公共服务和互联网的融合发展就从未停止且渐次加深。在互联网新业态与政务服务转型升级的双重背景下，数据开放成为政务服务抓住“互联网+”这一契机实现行政工具与行政组织创新的制度切口。“互联网+政务服务”的实现离不开市场和社会的参与来供给在线公共服务，而数据开放有助于市场和社会发现公共服务的供给缺口，进而参与其中[12]。“互联网+政务服务”相关的政策体系即体现出数据开放对其的作用机制。2015年7月，《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》在“创新政府网络化管理和服务”一节中提出，“加快互联网与政府公共服务体系的深度融合，推动公共数据资源开放，促进公共服务创新供给和服务资源整合，构建面向公众的一体化在线公共服务体系”。2016年9月，《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》在“创新网上服务模式”一节中指出，“依法有序开放网上政务服务资源和数据，鼓励公众、企业和社会机构开发利用，提供多样化、创新性的便民服务”。实质上，政务服务的本质与底色即是公共服务，而数据开放指向的公共服务目标正是对政务服务的价值映射。数据开放通过制度安排，由公共部门向公众提供数据，属于公共服务的范畴[13]。
再次，数据开放作为经济价值释放新需求的规范类型，是数据要素市场培育政策的规范化体现。党的十八大以来，数据对于经济体制的结构性作用在战略高度上得到空前重视。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中将“大数据”定位为“基础性战略资源”，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》则首次将数据增列为生产要素。数据在中央政策文件的定位表述从“战略资源”转变为“生产要素”，反映出数据在经济发展的要素市场中逐渐发挥的结构性力量。社会主义市场经济体制下数据要素市场培育的政策即是数据开放经济属性的有力支撑。早在2015年国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》中就明确提出“实现公共数据资源合理适度向社会开放，带动社会公众开展大数据增值性、公益性开发和创新应用，充分释放数据红利，激发大众创业、万众创新活力”。2020年4月，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》进一步作出“加快培育数据要素市场”的指示，并把“推进政府数据开放共享”作为三个重要举措之一。同年5月，《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》也将完善数据开放共享等标准和措施作为“加快培育发展数据要素市场”的具体要求。作为一种新的生产要素，数据能够基于自身的大规模、多种类和高增速促进数字经济的业态创新;作为一种新的生产手段，数据开放能够最大范围与最深层次地调动数据要素的活力，从而使经济运行体系中原有要素的生产效率大幅提升。
四、结论
当前地方立法对于数据开放三种规范类型的关系问题并未明确，由此衍生出的三者的张力与矛盾也未能得到重视，例如数据开放应为政府的强制性义务还是非强制性的“自选动作”;再如数据开放应当无偿地、无差别开放还是有偿地、有条件开放;又如数据开放应当由行政审批还是市场规律主导？数据开放规范面向的厘清只是制度建构的起点，关系问题才是制度建构的核心。有鉴于此，笔者提出两点处理规范面向关系的原则：
第一，区分开放对象选择规范面向。不是所有公共数据对社会公众都有价值。假如不加区别地全部开放，不但会导致数据资源和公共投入的浪费，还可能带来新的社会不公——将非公共服务或产品均等化提供，对于无需求的公众来说是不负责任的，这无疑挤压了其本应获得的其他更为需要的公共资源投入。若将该部分政府数据作为国有资产由市场来配置，授予有出价意愿的企业使用，则既可以物尽其用，又可以为政府创收，从而形成稳定可持续的激励机制。数据开放制度建构的起点是不同使用情形下的数据区分，对于不同的数据适用不同的规范面向，进而设计不同的使用规则和制度约束，实现服务公众利益和推动经济增长的双重目的。具体而言，对于应当公共开放的数据应当满足非歧视性要求，不得私设门槛阻碍公众自由获取和使用;对于可以商业化开放的数据应当遵循市场规则，避免行政权力的过度介入。 第二，区分法律的发展阶段选择规范面向。由于成本、技术、管理经验等限制，政府对于大数据采集、汇聚与开发倾向于通过政府采购委托私主体完成。实践中有案例表明，由于行政机关对数据使用把控不严，导致受委托企业利用数据使用的优先权获取不正当竞争优势，从而破坏数据开放的正常市场竞争秩序。因此，释放数据开放的经济价值之前，不仅要关注数据开放平台搭建的成熟程度，还需要关注数据开放的授权、认证、追踪、监管等配套机制完善与否，防止商业化开放实现后的监管不力。
综上所述，应当通过合理的制度设计、明确的分工、严格的监督，将公共数据更精细地分级分类，最终满足对政府信息资源管理、公共服务升级转型与经济价值释放的三重功能，最大程度地避免数据在不同状态下相互挤占或干扰。这样才能充分发挥数据的多元特性，以确保数据开放的多元功能定位不出偏差。当前我国数据开放法治建设尚且倚重于地方的积极探索。因此，学术界有必要加大对地方数据立法进展的关注，及时总结地方立法的先进经验并检视其立法风险，为后续制度的建设、完善与纠偏提供理论支持。
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[责任编辑：胡 梁]