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摘 要：公益诉讼在国家层面的构建肇始于执政党关于国家治理的重要政策性制度，在此基础上，最高立法机关以及最高司法机关积极开展自上而下式的行政公益诉讼的试点探索。行政公益诉讼制度的本土化构建历程，充分体现了我国司法体制改革的现实特点。行政公益诉讼实践运行中，检察权、行政权以及司法权三者相互交织产生的矛盾集中体现为公益诉讼中的“检察监督权”的设置、检察权对行政权的介入以及行政公益诉讼中的司法审查等方面。对此，行政公益诉讼制度应当充分厘清诉讼目的、公益救济标准以及诉讼类型等核心理论规则。同时，从诉讼运行过程的视角出发，分别从诉前阶段、诉中阶段以及审理程序阶段构建适用于我国司法现状的可行性制度。
关 键 词：公益诉讼;检察监督权;公共利益;诉讼目的
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）03-0118-12
收稿日期：2018-12-20
作者简介：张薇（1990—），女，河南濮阳人，中国政法大学宪法学与行政法学硕士研究生，研究方向为行政法。
我国关于构建行政公益诉讼制度的官方探索起始于2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》的发布成为确立和指导我国行政公益诉讼制度构建的重要规范性文件。在《决定》确立的司法改革精神与制度框架下，立法机关与司法机关在各自的职权范围内实施一系列举措积极推进行政公益诉讼的制度探索与构建。行政公益诉讼制度的核心在于针对行政机关行使公权力的行为进行监督，进而实现检察权力对行政权力的制衡，在权力制约权力的模式中实现公共利益的保护。
一、行政公益诉讼制度的本土化考察
（一）制度确立的规范依据
⒈中共中央的政策解读。我国积极推进的行政公益诉讼制度属于官方主导式建立的司法制度，其中，中共中央关于该制度的政策理念对于确立行政公益诉讼的本土制度具有实质性的影响。针对实践中频发的公共利益受损事件，《决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，[1]赋予检察机关对于行政机关具有的法定监督性权力，并将检察机关的监督权力具体落实到公益保护事项之中。
⒉立法机关的授权规定及立法。《决定》从国家政策层面为我国构建行政公益诉讼制度提供了规范依据，然而行政公益诉讼制度在实际运行过程中依然面临着“无法可依”的尴尬境地。为解决这一现实问题，全国人大常委会于2015年7月发布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称“《试点决定》），至此，行政公益诉讼制度进入试点探索阶段，《试点决定》授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市的部分市级与基层检察院开展为期两年的公益诉讼试点工作。
⒊司法机关的试点方案及解释。2015年，最高人民检察院分别发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）以及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《试点办法》），专门对检察机关开展公益诉讼试点工作的细节内容进行了明确。同年，最高人民法院发布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《高院实施办法》），具体就公益诉讼案件的司法审判适用问题进行规定。2018年，《行政诉讼法》的修改将行政公益訴讼作为新增制度予以规定，基于此，最高人民检察院与最高人民法院联合发布《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高解释》）对行政公益诉讼案件的具体适用进行解释。《两高解释》明确了行政公益诉讼案件的司法适用问题，是司法机关关于公益诉讼制度最新的规范成果。
（二）行政公益诉讼法定制度内涵
结合《行政诉讼法》的立法内容、立法机关以及司法机关就行政公益诉讼制度发布的相关法律文件的规定，行政公益诉讼制度的具体制度规则包括以下相关内容：
⒈诉讼主体。在相关立法性文件尚未明确之时，关于行政公益诉讼的主体资格是理论界与实务界讨论的热点问题，相关讨论直到《试点方案》的出台。《试点方案》明确了检察机关作为公益诉讼人的法定地位。之所以将公益起诉权力赋予检察机关，主要是基于其本身具备的法律监督职权以及其作为法律监督机关的法律地位的考量。
⒉受案范围。根据《决定》对于行政公益诉讼起诉事项的规定，国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护是立法予以明确的受案范围，这主要是基于重点和优先对上述几个领域内事项进行保护的需要。[2]面对实践中常发的侵害公共利益的案件，立法上结合实践中的现实问题进行导向性和针对性的立法规定，采取对重点事项列举的方式予以优先起诉的司法实践探索。但是，根据现有的关于受案范围的规定，检察机关在具体实施监督权时仍存在需进一步就受案范围的具体内容以及标准问题进行细化和明确化的问题。
⒊诉讼规则。《行政诉讼法》及相关司法机关的法律文件就行政公益诉讼的诉讼制度方面主要规定了以下内容：第一，明确了检察机关的诉讼地位以及权利义务。2018年“两高”的司法解释明确规定，检察机关有权以“公益诉讼起诉人”的身份起诉，从立法上对检察机关的法律地位进行了规定，并且突出检察机关具有的不同于一般诉讼原告的特殊法律地位。第二，细化规定公益诉讼的诉前程序。检察机关适用诉前程序，对发现的行政违法行为提出检察建议是实现检察监督的重要体现。《行政诉讼法》及司法解释进一步细化了关于诉前程序的规定，如对检察机关作出建议的方式与时间等因素作出限定，以利于更好地实现诉前程序的效果。第三，明确了行政公益诉讼制度程序方面的具体规则内容。现有立法内容结合公益诉讼试点工作取得的相关成果就行政公益诉讼制度的程序规则进行了相应的规定，如关于检察机关的举证责任的规定、检察人员的出庭职责以及案件审理的各项程序的规定。 （三）行政公益诉讼运行实践
⒈试点探索阶段。2016年11月5日，最高检察院就公益诉讼试点工作开展情况向全国人大常委会进行了汇报。根据相关司法数据来看，在检察机关开展的公益诉讼试点工作中，共计发现行政公益诉讼案件线索2982件，其中涉及到环保资源的有2221件，涉及到国土出让的有371件，国土资源保护领域的案件有280件，以及食品药品安全案件有110件。试点地区检察机关共提起公益诉讼案件42件，其中行政公益诉讼为28件。截至报告当时的数据显示，行政公益诉讼案件中有8件以检察院的诉讼请求得到满足一审结案，2件是检察机关在行政机关被诉后改正行政行为而撤回起诉。[3]根据最高检察院向全国人大常委会提交的中期报告，结合检察院进行的一系列司法实践，可以发现为期两年的公益诉讼试点实践工作主要呈现以下特点：一是诉讼案件范围较为集中;二是公益诉讼案件线索数量多，但是真正进入到实体审理的案件数量较少;三是公益诉讼案件结案结果呈现“一边倒”的情形。根据最高检的试点报告可知，检察机关通过公益诉讼积极行使监督职权，涉及到的案件全部以行政机关纠正违法行为收场，因此不存在检察机关败诉的案件。
⒉立法确立阶段。2017年，《行政诉讼法》进行修改，行政公益诉讼制度作为新增立法正式规定在新法的第25条之中。2018年3月，为解决新法的适用以及实践中的疑难问题，最高人民检察院发布了《关于检察公益訴讼案件适用法律若干问题的解释》。至此，行政公益诉讼制度在规范层面来说，既具有法律上的明确规定又具有司法解释的细化规定。经过前期的试点探索阶段，随着立法的明确，行政公益诉讼制度正式进入到立法确立发展阶段。
相较于试点探索阶段，立法确立阶段对于行政公益诉讼制度各方面的考量都更为成熟与全面。具体来说，在《行政诉讼法》对行政公益诉讼制度进行基础框架规定的同时，两高共同发布司法解释，主要就行政公益诉讼案件的司法适用和法律实践问题进行了解释说明。立法层面关于行政公益诉讼制度的完善，对行政公益诉讼司法实践中法律依据不明确的问题予以了回应，使检察机关能够在法律规定的范围内享有法定监督权力。此外，行政公益诉讼制度对于检察机关正确行使维护公益、监督行政职权的行使提出了更高和更具体的要求，即检察机关应当通过程序与实体规则不断提升自身的办案能力。
通过对行政公益诉讼制度在规范层面的静态发展以及司法实践方面的动态探索的探究与分析可知，我国的行政公益诉讼制度在立法层面实现了有法可依，并且在司法实践方面也取得了较为明显的效果。但应看到，行政公益诉讼制度在我国的确立同样面临一系列亟待解决的问题，主要表现为围绕检察机关在行政公益诉讼的法定地位为核心展开的检察权力与行政权力、司法权力之间的相互冲突问题。
二、行政公益诉讼的现实困境
（一）以“检察监督权”的设置为视角
行政公益诉讼制度主要围绕检察权对行政权的监督展开，因此，检察权力的具体设置是行政公益诉讼制度的核心。
⒈现有的一元启动机制问题。早在立法规范对公益诉讼制度进行具体构建之初，理论界与实务界针对公益诉讼的起诉主体的争议主要表现为对诉讼启动主体范围的讨论，具体可概括为“一元论”[4]“二元论”及“三元论”三种不同观点。三种观点就起诉主体的具体范围发生争议，“一元论”主张检察机关作为法定起诉主体，独揽公益起诉权;“二元论”认为，作为公权力主体的代表检察机关以及私权利主体都有权成为行政公益诉讼制度的原告方;“三元论”认为，除了检察机关与社会团体，公民个人也享有起诉的权利。[5]立法确立的行政公益诉讼一元启动模式，使得检察机关成为唯一合法的起诉主体，在一定程度上排斥了社会团体与公民个人对公益诉讼的参与。这样的制度设计，使得对公共利益的保障成为检察院的法定职权事项，但是，由于检察机关很难基于平常的职权履行环节发现有损公益的违法行为，因而一定程度上导致了对公共利益救济的不足。
⒉检察机关的诉讼法律地位问题。检察机关作为行政公益诉讼的法定起诉主体，对于行政公益诉讼的程序推进具有实质影响，因此检察机关具有哪些实质性的诉讼权力以及具有哪些法定职权是学术界与实务界争议较多的热点问题之一。学界关于该问题形成的代表性学说有原告人说、法律监督人说、公益代表人说、诉讼代理人说、公诉人说等。[6]检察机关的诉讼主体地位问题直接关系到公益诉讼原告资格与起诉问题的实施，由于对检察机关法律地位理解不一，实践中，行政机关与司法机关面对检察机关提起的公益诉讼往往不知应当适用何种程序规则。
⒊检察机关主动起诉的内部动力问题。行政公益诉讼作为我国司法体制改革的重要内容，主要是在全国人大常委会授权之下，以最高检察院为主导从中央至地方开展而来。不同于西方国家公益诉讼制度发展的民间与社会主导，我国公益诉讼制度的形成发展延续了我国以往司法体制改革的既有传统，即由官方主导构建形成。我国构建的检察公益诉讼制度属于典型的建构式司法制度，因此，带有浓厚的国家强权色彩。最高人民检察院是改革宏观规则和微观制度的制定者，试点改革尚存在内部自主性不足、参与度不高，外部整体协调不够两个问题。[7]
（二）检察权对行政权的介入角度
⒈行政职责履行认定的专业性和复杂化。行政管理方式与手段的日益多元化，间接促成了行政权的进一步扩大式集中，行政事项领域内违法行为频发，行政争议与纠纷成为社会性问题。如何高效实现行政救济一直是司法制度改革中的重点与难点问题，行政权力庞大且复杂化使得对行政权力实现有效监督成为国家治理中被高频率提及的问题。具体到实践情形中的实务操作来说则更为复杂，并且大多情形需要依靠专业性人士来判断。如在检察机关认定某县国土局怠于行使职权的案件中，检察机关发现沈某等五人在未取得许可证的情况下非法采矿并且严重破坏当地的矿山资源，检察机关向当地县国土资源局提出检察建议，要求国土资源局就此履行监管职责。县国土资源局回复称，依据国土部2009年颁发的《矿山地质环境保护规定》，县国土资源局对沈某等人的行为不负有法定的监管职责。[8]由于立法上没有明文依据，就使得对行政机关职权的确定成为检察机关具体认定行政行为是否违法的实际难题。 ⒉检察权对行政权的“审查”压力。行政公益诉讼中必然会涉及到对行政违法情形的认定问题，检察机关需要承担具体的审查认定行政行为的义务，由此就会涉及到检察机关对行政机关是否依法履职的具体审查。检察机关作为国家公诉机关，长期致力于国家法律监督以及公诉事项的提起，在组织构成以及人员配备方面主要偏向于司法案件的侦查、承办，对于打击违法犯罪具有专业能力。但是，具体到对行政事项的专业判断，检察机关现有的办案资源难以满足现实的需要，加之我国将行政公益诉讼的起诉主体限定于检察机关一方，一定程度上加大了检察机关的办案难度。
⒊检察权与行政权的现实冲突。司法机关与行政机关在理论上来说属于分工配合的关系，即二者之间是独立平等的两大权力体系。实践中，检察机关与行政机关各司其职，互相不存在隶属关系，但由于我国行政权力过于强大的现实，司法机关特别是地方的法检机关难以真正脱离行政机关的影响实现真正的独立。行政公益诉讼制度是一场自上而下实施的司法改革式运动，中央层面积极倡导的权力分立与监督的理念是具有积极意义的，可是具体到现实层面，特别是具体到基层检察机关的司法现实环境来说，地方行政权力的现实生长状态更为复杂，各项利益纠葛带有深刻的地方化烙印，如果仅仅依靠立法上有限的法条规定来具体推进行政公益诉讼制度，而不去深入思考司法权与行政权之间的权力制衡关系，多少存在一些理想化色彩。
（三）行政公益訴讼中的司法审查
⒈诉前程序的设置效果不理想。行政公益诉讼的诉前程序作为诉讼程序的前置性制度，主要是为检察机关设置相关的诉前审查认定义务。诉前程序的存在一方面能够及时纠正行政违法，尽量以较小的代价实现司法权对行政权力的制约，另一方面也有利于实现司法权的克制，减少司法权力对行政权力的不正当干涉。[9]诉前程序是基于公共利益受到损害而启动，因此，诉前程序的运行实施的核心即在于检察机关对公共利益状态的具体把握。结合立法规定可知①，关于诉前程序的法律规则，更多是停留在形式条件的层面，对于检察机关应当遵循的实质判断标准和条件约束不够。检察机关依据现有的立法规定适用诉前程序审查行政行为，易于造成实践中判断标准不一、检察机关自由裁量权限过大的问题。
⒉受案范围确定标准实际适用的难题。行政公益诉讼制度的受案范围是在《决定》列举的重点保护领域的基础上，结合最高人民检察院在试点工作中形成的实践经验逐步确立的。《行政诉讼法》中关于行政公益诉讼制度受案范围的规定，首先，明确了行为属性，即针对行政违法行为及行政不作为;其次，列举规定了四类领域的重点保护事项，为检察机关具体监督职权的展开限定了范围;再者，确定了实质起诉标准，即“国家利益或者社会公共利益受到侵害”。对于立法内容的规定，可以将其概括为“权益受损+范围列举”式受案范围标准。
检察机关在具体审查公共利益是否受到损害时，一是需要受制于其对于公共利益事项持有的基本判断标准，即应当对公益与私益的划分具备基本的判断力;二是需要结合法定事项范围具体考察，在该具体事项领域下，公共利益的主要形式与标准是什么，即形成微观的公共利益判断标准;三是在完成前两项的判断之后，还应当对行政行为进行具体判断，进而决定是否应当启动公益诉讼。检察机关要实现对受案范围的合理适用的目标，必须细化对权益受损标准的认定规则，同时，对于法条中重点列举保护的行政事项范围，检察机关也应当结合行政部门法的具体规定，确定具体事项的行政职权标准。
⒊证明责任的分配及承担不明晰。立法规定将行政公益诉讼制度具体规定在《行政诉讼法》中，主要目的即是希望在现有的行政诉讼立法框架下建构公益诉讼制度，因此，行政公益诉讼制度的具体制度建设都不能脱离《行政诉讼法》的基础规定。按照立法规定，行政公益诉讼中关于举证问题的规定，既包括行政机关应当承担的对于行政行为合法性的责任的举证义务，同时也规定了检察机关在诉前程序以及向法院起诉时应当提交的相关证明材料。立法关于行政机关的举证规定因为是延用旧有制度，因此较为完善。当具体到检察机关的举证责任时，《行政诉讼法》中并没有涉及，两高的司法解释仅对检察机关应当提交证明文件作出了规定，并未对检察机关应当承担何种形式与承担的证明责任作出具体规定。由于立法上对于检察机关与行政机关在举证责任方面的分配与承担的规定存在欠缺，因而实践中检察机关与行政机关的举证责任问题尚需法院来具体把握。
三、行政公益诉讼逻辑基础的厘清
（一）行政公益诉讼的目的
⒈多元化目的下的《行政诉讼法》。法律目的体现着法律制度的价值理念，同时也是具体诉讼程序规则运行的规范性力量。关于我国《行政诉讼法》的立法目的的探究，主要是基于《行政诉讼法》的现有立法规定①。理论界对于行政诉讼立法目的的相关探讨形成了众多学说，主要有权利救济说、[10]行政监督说[11]和纠纷解决说[12]等。不同的学术观点都间接地表明，《行政诉讼法》天然性地具有肩负维护公共利益的“本能”。立法目的是支配具体诉讼制度规则的重要保障，因此，以维护公益为主要目的的《行政诉讼法》能够为行政公益诉讼的具体设置提供较为合理的制度架构前提。然而，现有的行政诉讼虽然具有维护公共利益的目的性，但在制度设计与诉讼规则上却难以完全满足与支撑行政诉讼监督行政的目的。在笔者看来，对于行政公益诉讼制度的目的设定，应当在行政诉讼确立的多元化目的的现实情形下，积极探索实现公益的有效制度设计，并且行政公益诉讼的目的设计应以公益最大化为基本考量因素。
⒉检察权与行政权的制衡目的。检察机关根据宪法的授权行使法律监督职能，检察机关作为法定监督机构，依法独立享有和行使监督职权，行政机关、社会团体和个人无权对此进行干涉。在行政公益诉讼中，检察机关作为公益起诉人充分体现了检察机关的监督职能，既具有法定依据又具有正当合理性。[13]检察机关依据自身享有的法律监督职权能够充分实现对行政权力的监督，并且在行政公益诉讼制度中得以充分地实现。检察机关对行政行为的外部监督促使行政机关实施行政行为时需要面对来自检察机关的法定监督与权力压力，行政机关在受到约束过程中实施行政行为，行政机关的行为相对来说更为规范化，因此更有利于公共利益的保护。 ⒊行政公益诉讼目的审视。“目的对于法律规范而言意义重大，可以说法律目的即是全部法律的创造者，法律规则基于特定的目的而产生。”[14]诉讼目的对于具体诉讼制度的构建具有实质性的导向作用，具体来说，不同的訴讼目的对诉讼制度建构以及解释诉讼规则有着不同的影响。涉及到原告资格、受案范围、审理原则、程序设置、判决方式等内容的诉讼制度设计都体现着对行政公益诉讼目的的参照，同时，行政诉讼目的对于行政公益诉讼基本制度的构建提供了基础规则。现行立法采取将行政公益诉讼制度作为行政诉讼制度中的一部分内容而予以规定，依此规定，行政公益诉讼应当依照《行政诉讼法》的基本制度与规则作为实施的依据。行政公益诉讼目的的设定应充分体现《行政诉讼法》关于公益保护的基本理念，同时达成检察权对行政权的监督制衡目的。
（二）公益救济的标准
⒈公益之判断。公共利益是具体判断和审查公益诉讼制度的实质性规则，同时针对公共利益是否存在以及受损情形的具体判断也是决定公益诉讼制度是否符合公益诉讼制度根本目的重要依据。公共利益作为不确定性的法律概念，其内涵过于抽象化并且难以对其进行准确性的界定。学者们基于公共利益具有的特点，对公共利益进行界定时往往采取对其进行描述的方式而非下定义。[15]多数学者主张，对于公共利益的把握不能依靠简单下定义或者进行情况列举的方式进行，而应当是基于综合性的考量因素来综合理解。[16]具体而言，对于公共利益基本内涵的理解应当从以下方面综合认定：一是公共利益的主体对象具有开放性与不特定性;二是公共利益大多情形下表现为整体性利益;三是公共利益的核心规则在于保护公共事项，根本目的是对公共性的追求;四是公共利益是关乎不特定群体的基本利益。
⒉公益保护标准。对于公共利益的研究不能仅局限于静态理论的探讨，公共利益的动态保护是维护公共利益生命力的重要形式。根据三权分立理论的经典表述，“立法机关、行政机关和司法机关各自享有立法权、行政权和司法裁决权，并且三者各自代表不同属性的利益。”[17]公益在立法权项下的实现主要依赖于立法过程中对于各种利益群体之间的协调与整合，并通过民主程序将权益协调的结果形成规则。依照理想化的状态，政府作为公共利益的代表，应确保一切行政权力的运行都围绕实现公益的目的。司法机关作为权益救济的最终渠道，主要是通过化解纠纷，协调争端的方式维护公共利益。当社会各方权益出现争议特别是涉及到不特定多数群体的利益纠纷时，司法机关应在司法中立的基础上就利益保护作出合理选择，并且适用公益优先保护的原则。
⒊行政公益诉讼中的公益救济标准。行政公益诉讼中的公益救济主要具有以下两个特点：一是行政公益诉讼保护的公共利益主要体现为社会中影响多数人权益的重大公益;二是行政公益诉讼中的公共利益是在法定案件范围限定下的公益。有学者认为“公益有限”原则应当成为行政公益诉讼制度的指导性原则，并且就“公益有限”原则的具体内涵进行了阐释：“公益有限原则中的有限是指，任何合法正当的权益都不是没有边界的，公共利益同样是存在限度的。具体来说，各种权益都在归属主体、目的指向、内容范围、表现形式以及效果功能方面存在着各自的限度，因此，再具体设置与权益相匹配的国家机关来行使具体的权益时就应当充分考虑该机关的性质、职能、地位和资源等各个要素。”[18]按此观点，行政公益诉讼制度中作为核心概念的公共利益应采取具体的制度设计将规则细化，将公益目的分化到具体的事项保护之中，这也是立法者采取权益概括式与事项列举式标准进行受案范围规定的初衷。笔者认为，公共事项范围的确定以及权益保护范围的限定化也是符合现实情形的立法选择。
（三）诉讼类型的设定
⒈公益诉讼与私益诉讼。我国学者大多采用“目的论”的视角，将旨在维护私人利益的诉讼称为私益诉讼，反之，以维护公共利益为目的的诉讼称为公益诉讼。[19]理论上对于公益诉讼与私益诉讼多是从诉讼目的、诉讼客体以及利害关系是否具有特定性等具体因素来进行界分。在诉讼案件中，公益诉讼与私益诉讼制度的差异被具体化为起诉目的、原告主体资格、诉讼双方法律地位以及诉讼请求等规则，因此，公益诉讼与私益诉讼分别代表了两种权益救济的方式。从与私益救济相区分的角度来分析公益诉讼，主要在于强化公益诉讼的关键因素“公共性”，也就是旨在将“公共性”作为衡量一切诉讼案件是否应当被纳入公益诉讼案件的主要标准。通过对案件是否具备“公共性”的分析判断，既可以将公益诉讼从传统的私益诉讼中识别出来，还可以剔除那些假借“公益”之名，行保护私人利益之实的“伪公益诉讼”，防止这一在我国新生的诉讼机制被滥用。[20]
⒉主观诉讼与客观诉讼。以诉讼目的为标准，行政诉讼可以分为主观诉讼和客观诉讼两种模式。[21]主观诉讼的目的在于为相对人提供权利救济以维护私益， 通常要求起诉者与被诉行政行为之间存在利害关系;客观诉讼旨在维系客观公法秩序或公共利益，仅对起诉者作出形式上的要求而不必受到行政行为的现实侵害。[22]结合我国现行行政诉讼制度的内容来看，行政救济可归属在“被害者诉讼”模式之下。基于对主观权利进行救济的重视和认可，行政诉讼制度主义同样认可和强调主观诉讼模式规则，也即行政诉讼制度更多地是为了承担对个体实际权益受损进行救济而实际运行的。在现有的行政诉讼模式和体制下，更有利于对个体权利的救济，因此难以有效承担公共利益救济与维护的客观诉讼目的任务。他益救济的公益诉讼属于一种新的诉讼形式，即原告起诉并非由于自己的权利或利益受到某种直接的侵害，而是为了维护客观的法律秩序或抽象的公共利益。[23]
⒊行政公益诉讼类型的现实化考量。基于对公益诉讼与私益诉讼的二元划分，进一步强化了公益诉讼制度中“公共性”的实质性标准，同时对于鉴别公私益混合案件具有较大的理论意义。主观诉讼与客观诉讼是行政诉讼基于诉讼目的不同而产生的诉讼类型划分，主要通过主客观两类不同的诉讼类型的划分来具体构建与之相对应的诉讼制度与规则。结合我国行政公益诉讼制度的现实运行体制，笔者认为，在对行政公益诉讼类型进行设定时应充分考虑以下因素：一是公益救济目的最大化实现优先。对于行政公益诉讼制度规则的设计前提应以有利于公益保护和救济目的的实现作为前置性考量因素，一切实体制度和程序规则都应建立在合理正当的目的之下。只有确保诉讼类型的设定能够确保公益救济的实现，才能使行政公益诉讼制度不至于偏离正常的运行轨道;二是既有制度的掣肘作用。任何制度的设计都不可能凭空构建，而只能在既有制度的基础上进行继受和创新。涉及到行政公益诉讼制度具体规则的构造，也不能脱离行政诉讼制度的既有框架和制度基础。然而，在具体选择行政公益诉讼制度的诉讼类型时，不能简单地遵循主观诉讼亦或是客观诉讼，而应在审视行政诉讼制度现实的基础上进行创造性地革新。 四、完善行政公益诉讼制度的建议
（一）行政诉讼程序的规则建构与优化
⒈实体规则的构建。早在关于行政公益诉讼制度的前期探索阶段，学者们就对行政公益诉讼应当采取单行立法还是附属规定存在分歧。[24]自2014年至2016年，中央层面与地方司法机关关于行政公益诉讼不断开展相关理论与实践探索，并最终在2018年的法律修改中正式确立。笔者认为，关于行政公益诉讼制度的实体规则构建应遵循以下原则：一是行政公益诉讼作为行政诉讼制度框架内的具体制度，应当符合行政诉讼的基本理念和基础价值，并且在具体的制度设计方面不能与行政诉讼存在矛盾与冲突;二是行政公益诉讼制度在起诉主体、受案范围以及起诉标准等方面应作特殊的制度设置，以区别于普通行政诉讼制度。三是在对行政公益诉讼具体适用时，适用机关应采取区分性原则，即优先适用行政公益诉讼制度的特有制度规则，并尽量突出行政公益诉讼适用范围的特定性与确定范围，以确保立法的统一性和协调性。
⒉程序规则的优化。结合《行政诉讼法》及“两高”的司法解释规定可知，行政公益诉讼制度的程序规则内容主要是在行政诉讼程序内容的基础上结合行政公益诉讼制度的特殊之处形成的。笔者认为，行政公益诉讼制度具体的程序规则设计应当满足和保证检察机关作为公益起诉主体具有的特殊法律地位，即检察机关应当具有不同于一般诉讼原告的起诉主体地位。并且，行政公益诉讼特殊的权益救济程序也应当积极体现行政公益诉讼制度所特有的权利救济功能和价值内容。因此，对行政公益诉讼制度程序规则的优化应充分考虑以下因素：一是检察机关在诉讼程序中的特殊法律地位。“公益诉讼起诉人”是检察机关在行政公益诉讼中具有的法定地位，如此设计主要是基于强化检察机关针对公益保护层面的职责。二是行政事项的复杂化。行政公益诉讼程序规则应具体设置诉前程序以及特殊的举证规则以便检察机关对违法行政进行监督。三是法院在行政公益诉讼中的特殊作用。因行政公益诉讼具有不同于一般诉讼规则的起诉标准以及司法审查范围，法院在具体的司法审查过程中需要考虑到行政公益诉讼权益纠纷的特殊性，故相应的审理程序规则也应尽量配合法院。
（二）公益诉讼制度的个性化考虑
公益诉讼从诉讼制度的价值理念到制度规则都与传统的三大诉讼制度具有较大的区分度：一是在诉讼目的方面，公益诉讼强调其具有的维护公共利益的核心目的;二是在诉讼对象方面，公益诉讼的诉讼对象具有特定性，特指起诉主体针对直接侵害起诉人合法权益或者不具有侵害可能性的行为提起诉讼;三是在诉讼后果方面，公益诉讼的原告与诉讼对象并不具有不可分割的权益关系，因此诉讼原告通常可以不承担诉讼后果。[25]考虑到行政公益诉讼制度的特殊之处，笔者建议，在设置与考量公益诉讼制度规则时可以从诉前阶段、起诉阶段和审理程序三部分具体分析：
⒈诉前阶段。行政公益诉讼的诉前阶段主要涉及到检察机关对行政行为的监督从而引发的检察建议、行政机关先行处理等诉前程序规则。行政公益诉讼的诉前阶段主要围绕检察机关与行政机关参与其中的前置程序展开，诉前程序的设置主要在于尽量确保行政机关对行政违法的内部纠正，即在检察机关的外部监督压力之下，行政机关应当承担纠正违法行为的主要职权义务。具体而言：一是在案件线索来源方面。就检察机关自身现有的司法资源来说尚不能完全满足充分实现对违法行政行为监督的需求，因此应尽量扩大案件来源范围，充分发挥社会团体在具体行政领域中的社会资源以及专业化能力。二是在诉前程序的具体设置方面。诉前程序主要是指检察机关针对行政机关作出的检察建议，而检察建议作为检察机关对存在行政机关违法行政以及行政不作为情形的主要规范化文件，在行政公益诉讼中对于推动诉讼程序的发展具有实质性作用。因此，检察建议应进一步明确检察机关对此负有的监督标准以及程序要求;三是在行政机关的先行处理程序方面。行政机关在诉前程序中的先行处理对于纠正违法行为、防止公益破坏的扩大具有重要意义，故行政机关的先行处理程序应相应设置具体的主体、事项范围以及标准等事项，以约束行政机关的行为。
⒉起诉阶段。行政公益诉讼的起诉阶段主要涉及到检察机关正式启动诉讼程序时具体应当适用的相关程序规则。笔者认为，根据行政公益诉讼制度的特殊性，行政公益诉讼在起诉阶段应当满足以下主要特点：一是检察机关提起行政公益诉讼具有强制性。检察机关应当依照法律规定來具体行使自身的公益起诉权，检察机关的权力受到法律的严格限定和制约，检察机关对此不应享有过多的自由决定性权力;二是检察机关在起诉阶段承担主要的调查举证义务。检察机关向法院提起诉讼时，需就存在行政违法及不作为的情形提起检察建议和行政机关不依法履行职责的情形进行前期证明。从起诉的程序上来说，检察机关需向法院提交以上事项的各项证明材料作为起诉的依据。在此过程中，检察机关承担了各主要事项的调查举证责任，因此，应在起诉阶段中根据检察机关调查取证的需要设置相应的程序规则，以确保起诉职权的实现;三是行政公益诉讼的滥诉问题。由于行政公益诉讼的起诉条件和标准规定相对来说较为宽泛，故起诉阶段还应充分考虑行政公益诉讼的滥诉问题。行政公益诉讼起诉事项范围应采取严格的法律限定规则。换言之，现阶段检察机关仅能就法律规定的具体事项范围提起诉讼，不能自行扩大诉讼范围。
⒊审理程序。行政公益诉讼的具体审理程序主要是围绕公益受损及行政机关是否存在不依法履行职权的违法情形进行的，保护公共利益、纠正违法行政是审理程序的核心。对此，笔者建议，在行政公益诉讼审理程序中应重点关注以下规则：一是举证责任分配问题。行政公益诉讼中涉及到的主体具有特殊性，其中检察机关在诉讼程序中具有不同于一般原告主体的法定权利，这主要是检察机关具有的特殊法律地位所决定的，故检察机关与行政机关之间的举证责任分配是诉讼程序中应当重点予以关注的制度。行政诉讼规则中，基于诉讼双方力量的不对等，举证责任主要由行政机关一方来承担。行政公益诉讼中的诉讼各方对于诉讼对象事项承担着不同的责任，因此应综合考虑检察机关与行政机关在诉讼中具有的诉讼地位来具体确定各自的举证责任;二是裁判规则。行政公益诉讼目的的具体实现需要依赖于严密完善的裁判规则来推进，这表明程序规则是公益诉讼制度中的核心制度和环节，故法院在具体裁判过程中应基于最大化地保护公共利益的目的，合理适用具体的裁判规则。行政公益诉讼裁判规则的核心在于有效纠正行政机关不履行行政职权的违法行为，促使行政机关积极实现维护公益的法定职责。 【参考文献】
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（责任编辑：刘亚峰）
关 键 词：公益诉讼;检察监督权;公共利益;诉讼目的
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）03-0118-12
收稿日期：2018-12-20
作者简介：张薇（1990—），女，河南濮阳人，中国政法大学宪法学与行政法学硕士研究生，研究方向为行政法。
我国关于构建行政公益诉讼制度的官方探索起始于2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》的发布成为确立和指导我国行政公益诉讼制度构建的重要规范性文件。在《决定》确立的司法改革精神与制度框架下，立法机关与司法机关在各自的职权范围内实施一系列举措积极推进行政公益诉讼的制度探索与构建。行政公益诉讼制度的核心在于针对行政机关行使公权力的行为进行监督，进而实现检察权力对行政权力的制衡，在权力制约权力的模式中实现公共利益的保护。
一、行政公益诉讼制度的本土化考察
（一）制度确立的规范依据
⒈中共中央的政策解读。我国积极推进的行政公益诉讼制度属于官方主导式建立的司法制度，其中，中共中央关于该制度的政策理念对于确立行政公益诉讼的本土制度具有实质性的影响。针对实践中频发的公共利益受损事件，《决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，[1]赋予检察机关对于行政机关具有的法定监督性权力，并将检察机关的监督权力具体落实到公益保护事项之中。
⒉立法机关的授权规定及立法。《决定》从国家政策层面为我国构建行政公益诉讼制度提供了规范依据，然而行政公益诉讼制度在实际运行过程中依然面临着“无法可依”的尴尬境地。为解决这一现实问题，全国人大常委会于2015年7月发布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称“《试点决定》），至此，行政公益诉讼制度进入试点探索阶段，《试点决定》授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市的部分市级与基层检察院开展为期两年的公益诉讼试点工作。
⒊司法机关的试点方案及解释。2015年，最高人民检察院分别发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）以及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《试点办法》），专门对检察机关开展公益诉讼试点工作的细节内容进行了明确。同年，最高人民法院发布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《高院实施办法》），具体就公益诉讼案件的司法审判适用问题进行规定。2018年，《行政诉讼法》的修改将行政公益訴讼作为新增制度予以规定，基于此，最高人民检察院与最高人民法院联合发布《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高解释》）对行政公益诉讼案件的具体适用进行解释。《两高解释》明确了行政公益诉讼案件的司法适用问题，是司法机关关于公益诉讼制度最新的规范成果。
（二）行政公益诉讼法定制度内涵
结合《行政诉讼法》的立法内容、立法机关以及司法机关就行政公益诉讼制度发布的相关法律文件的规定，行政公益诉讼制度的具体制度规则包括以下相关内容：
⒈诉讼主体。在相关立法性文件尚未明确之时，关于行政公益诉讼的主体资格是理论界与实务界讨论的热点问题，相关讨论直到《试点方案》的出台。《试点方案》明确了检察机关作为公益诉讼人的法定地位。之所以将公益起诉权力赋予检察机关，主要是基于其本身具备的法律监督职权以及其作为法律监督机关的法律地位的考量。
⒉受案范围。根据《决定》对于行政公益诉讼起诉事项的规定，国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护是立法予以明确的受案范围，这主要是基于重点和优先对上述几个领域内事项进行保护的需要。[2]面对实践中常发的侵害公共利益的案件，立法上结合实践中的现实问题进行导向性和针对性的立法规定，采取对重点事项列举的方式予以优先起诉的司法实践探索。但是，根据现有的关于受案范围的规定，检察机关在具体实施监督权时仍存在需进一步就受案范围的具体内容以及标准问题进行细化和明确化的问题。
⒊诉讼规则。《行政诉讼法》及相关司法机关的法律文件就行政公益诉讼的诉讼制度方面主要规定了以下内容：第一，明确了检察机关的诉讼地位以及权利义务。2018年“两高”的司法解释明确规定，检察机关有权以“公益诉讼起诉人”的身份起诉，从立法上对检察机关的法律地位进行了规定，并且突出检察机关具有的不同于一般诉讼原告的特殊法律地位。第二，细化规定公益诉讼的诉前程序。检察机关适用诉前程序，对发现的行政违法行为提出检察建议是实现检察监督的重要体现。《行政诉讼法》及司法解释进一步细化了关于诉前程序的规定，如对检察机关作出建议的方式与时间等因素作出限定，以利于更好地实现诉前程序的效果。第三，明确了行政公益诉讼制度程序方面的具体规则内容。现有立法内容结合公益诉讼试点工作取得的相关成果就行政公益诉讼制度的程序规则进行了相应的规定，如关于检察机关的举证责任的规定、检察人员的出庭职责以及案件审理的各项程序的规定。 （三）行政公益诉讼运行实践
⒈试点探索阶段。2016年11月5日，最高检察院就公益诉讼试点工作开展情况向全国人大常委会进行了汇报。根据相关司法数据来看，在检察机关开展的公益诉讼试点工作中，共计发现行政公益诉讼案件线索2982件，其中涉及到环保资源的有2221件，涉及到国土出让的有371件，国土资源保护领域的案件有280件，以及食品药品安全案件有110件。试点地区检察机关共提起公益诉讼案件42件，其中行政公益诉讼为28件。截至报告当时的数据显示，行政公益诉讼案件中有8件以检察院的诉讼请求得到满足一审结案，2件是检察机关在行政机关被诉后改正行政行为而撤回起诉。[3]根据最高检察院向全国人大常委会提交的中期报告，结合检察院进行的一系列司法实践，可以发现为期两年的公益诉讼试点实践工作主要呈现以下特点：一是诉讼案件范围较为集中;二是公益诉讼案件线索数量多，但是真正进入到实体审理的案件数量较少;三是公益诉讼案件结案结果呈现“一边倒”的情形。根据最高检的试点报告可知，检察机关通过公益诉讼积极行使监督职权，涉及到的案件全部以行政机关纠正违法行为收场，因此不存在检察机关败诉的案件。
⒉立法确立阶段。2017年，《行政诉讼法》进行修改，行政公益诉讼制度作为新增立法正式规定在新法的第25条之中。2018年3月，为解决新法的适用以及实践中的疑难问题，最高人民检察院发布了《关于检察公益訴讼案件适用法律若干问题的解释》。至此，行政公益诉讼制度在规范层面来说，既具有法律上的明确规定又具有司法解释的细化规定。经过前期的试点探索阶段，随着立法的明确，行政公益诉讼制度正式进入到立法确立发展阶段。
相较于试点探索阶段，立法确立阶段对于行政公益诉讼制度各方面的考量都更为成熟与全面。具体来说，在《行政诉讼法》对行政公益诉讼制度进行基础框架规定的同时，两高共同发布司法解释，主要就行政公益诉讼案件的司法适用和法律实践问题进行了解释说明。立法层面关于行政公益诉讼制度的完善，对行政公益诉讼司法实践中法律依据不明确的问题予以了回应，使检察机关能够在法律规定的范围内享有法定监督权力。此外，行政公益诉讼制度对于检察机关正确行使维护公益、监督行政职权的行使提出了更高和更具体的要求，即检察机关应当通过程序与实体规则不断提升自身的办案能力。
通过对行政公益诉讼制度在规范层面的静态发展以及司法实践方面的动态探索的探究与分析可知，我国的行政公益诉讼制度在立法层面实现了有法可依，并且在司法实践方面也取得了较为明显的效果。但应看到，行政公益诉讼制度在我国的确立同样面临一系列亟待解决的问题，主要表现为围绕检察机关在行政公益诉讼的法定地位为核心展开的检察权力与行政权力、司法权力之间的相互冲突问题。
二、行政公益诉讼的现实困境
（一）以“检察监督权”的设置为视角
行政公益诉讼制度主要围绕检察权对行政权的监督展开，因此，检察权力的具体设置是行政公益诉讼制度的核心。
⒈现有的一元启动机制问题。早在立法规范对公益诉讼制度进行具体构建之初，理论界与实务界针对公益诉讼的起诉主体的争议主要表现为对诉讼启动主体范围的讨论，具体可概括为“一元论”[4]“二元论”及“三元论”三种不同观点。三种观点就起诉主体的具体范围发生争议，“一元论”主张检察机关作为法定起诉主体，独揽公益起诉权;“二元论”认为，作为公权力主体的代表检察机关以及私权利主体都有权成为行政公益诉讼制度的原告方;“三元论”认为，除了检察机关与社会团体，公民个人也享有起诉的权利。[5]立法确立的行政公益诉讼一元启动模式，使得检察机关成为唯一合法的起诉主体，在一定程度上排斥了社会团体与公民个人对公益诉讼的参与。这样的制度设计，使得对公共利益的保障成为检察院的法定职权事项，但是，由于检察机关很难基于平常的职权履行环节发现有损公益的违法行为，因而一定程度上导致了对公共利益救济的不足。
⒉检察机关的诉讼法律地位问题。检察机关作为行政公益诉讼的法定起诉主体，对于行政公益诉讼的程序推进具有实质影响，因此检察机关具有哪些实质性的诉讼权力以及具有哪些法定职权是学术界与实务界争议较多的热点问题之一。学界关于该问题形成的代表性学说有原告人说、法律监督人说、公益代表人说、诉讼代理人说、公诉人说等。[6]检察机关的诉讼主体地位问题直接关系到公益诉讼原告资格与起诉问题的实施，由于对检察机关法律地位理解不一，实践中，行政机关与司法机关面对检察机关提起的公益诉讼往往不知应当适用何种程序规则。
⒊检察机关主动起诉的内部动力问题。行政公益诉讼作为我国司法体制改革的重要内容，主要是在全国人大常委会授权之下，以最高检察院为主导从中央至地方开展而来。不同于西方国家公益诉讼制度发展的民间与社会主导，我国公益诉讼制度的形成发展延续了我国以往司法体制改革的既有传统，即由官方主导构建形成。我国构建的检察公益诉讼制度属于典型的建构式司法制度，因此，带有浓厚的国家强权色彩。最高人民检察院是改革宏观规则和微观制度的制定者，试点改革尚存在内部自主性不足、参与度不高，外部整体协调不够两个问题。[7]
（二）检察权对行政权的介入角度
⒈行政职责履行认定的专业性和复杂化。行政管理方式与手段的日益多元化，间接促成了行政权的进一步扩大式集中，行政事项领域内违法行为频发，行政争议与纠纷成为社会性问题。如何高效实现行政救济一直是司法制度改革中的重点与难点问题，行政权力庞大且复杂化使得对行政权力实现有效监督成为国家治理中被高频率提及的问题。具体到实践情形中的实务操作来说则更为复杂，并且大多情形需要依靠专业性人士来判断。如在检察机关认定某县国土局怠于行使职权的案件中，检察机关发现沈某等五人在未取得许可证的情况下非法采矿并且严重破坏当地的矿山资源，检察机关向当地县国土资源局提出检察建议，要求国土资源局就此履行监管职责。县国土资源局回复称，依据国土部2009年颁发的《矿山地质环境保护规定》，县国土资源局对沈某等人的行为不负有法定的监管职责。[8]由于立法上没有明文依据，就使得对行政机关职权的确定成为检察机关具体认定行政行为是否违法的实际难题。 ⒉检察权对行政权的“审查”压力。行政公益诉讼中必然会涉及到对行政违法情形的认定问题，检察机关需要承担具体的审查认定行政行为的义务，由此就会涉及到检察机关对行政机关是否依法履职的具体审查。检察机关作为国家公诉机关，长期致力于国家法律监督以及公诉事项的提起，在组织构成以及人员配备方面主要偏向于司法案件的侦查、承办，对于打击违法犯罪具有专业能力。但是，具体到对行政事项的专业判断，检察机关现有的办案资源难以满足现实的需要，加之我国将行政公益诉讼的起诉主体限定于检察机关一方，一定程度上加大了检察机关的办案难度。
⒊检察权与行政权的现实冲突。司法机关与行政机关在理论上来说属于分工配合的关系，即二者之间是独立平等的两大权力体系。实践中，检察机关与行政机关各司其职，互相不存在隶属关系，但由于我国行政权力过于强大的现实，司法机关特别是地方的法检机关难以真正脱离行政机关的影响实现真正的独立。行政公益诉讼制度是一场自上而下实施的司法改革式运动，中央层面积极倡导的权力分立与监督的理念是具有积极意义的，可是具体到现实层面，特别是具体到基层检察机关的司法现实环境来说，地方行政权力的现实生长状态更为复杂，各项利益纠葛带有深刻的地方化烙印，如果仅仅依靠立法上有限的法条规定来具体推进行政公益诉讼制度，而不去深入思考司法权与行政权之间的权力制衡关系，多少存在一些理想化色彩。
（三）行政公益訴讼中的司法审查
⒈诉前程序的设置效果不理想。行政公益诉讼的诉前程序作为诉讼程序的前置性制度，主要是为检察机关设置相关的诉前审查认定义务。诉前程序的存在一方面能够及时纠正行政违法，尽量以较小的代价实现司法权对行政权力的制约，另一方面也有利于实现司法权的克制，减少司法权力对行政权力的不正当干涉。[9]诉前程序是基于公共利益受到损害而启动，因此，诉前程序的运行实施的核心即在于检察机关对公共利益状态的具体把握。结合立法规定可知①，关于诉前程序的法律规则，更多是停留在形式条件的层面，对于检察机关应当遵循的实质判断标准和条件约束不够。检察机关依据现有的立法规定适用诉前程序审查行政行为，易于造成实践中判断标准不一、检察机关自由裁量权限过大的问题。
⒉受案范围确定标准实际适用的难题。行政公益诉讼制度的受案范围是在《决定》列举的重点保护领域的基础上，结合最高人民检察院在试点工作中形成的实践经验逐步确立的。《行政诉讼法》中关于行政公益诉讼制度受案范围的规定，首先，明确了行为属性，即针对行政违法行为及行政不作为;其次，列举规定了四类领域的重点保护事项，为检察机关具体监督职权的展开限定了范围;再者，确定了实质起诉标准，即“国家利益或者社会公共利益受到侵害”。对于立法内容的规定，可以将其概括为“权益受损+范围列举”式受案范围标准。
检察机关在具体审查公共利益是否受到损害时，一是需要受制于其对于公共利益事项持有的基本判断标准，即应当对公益与私益的划分具备基本的判断力;二是需要结合法定事项范围具体考察，在该具体事项领域下，公共利益的主要形式与标准是什么，即形成微观的公共利益判断标准;三是在完成前两项的判断之后，还应当对行政行为进行具体判断，进而决定是否应当启动公益诉讼。检察机关要实现对受案范围的合理适用的目标，必须细化对权益受损标准的认定规则，同时，对于法条中重点列举保护的行政事项范围，检察机关也应当结合行政部门法的具体规定，确定具体事项的行政职权标准。
⒊证明责任的分配及承担不明晰。立法规定将行政公益诉讼制度具体规定在《行政诉讼法》中，主要目的即是希望在现有的行政诉讼立法框架下建构公益诉讼制度，因此，行政公益诉讼制度的具体制度建设都不能脱离《行政诉讼法》的基础规定。按照立法规定，行政公益诉讼中关于举证问题的规定，既包括行政机关应当承担的对于行政行为合法性的责任的举证义务，同时也规定了检察机关在诉前程序以及向法院起诉时应当提交的相关证明材料。立法关于行政机关的举证规定因为是延用旧有制度，因此较为完善。当具体到检察机关的举证责任时，《行政诉讼法》中并没有涉及，两高的司法解释仅对检察机关应当提交证明文件作出了规定，并未对检察机关应当承担何种形式与承担的证明责任作出具体规定。由于立法上对于检察机关与行政机关在举证责任方面的分配与承担的规定存在欠缺，因而实践中检察机关与行政机关的举证责任问题尚需法院来具体把握。
三、行政公益诉讼逻辑基础的厘清
（一）行政公益诉讼的目的
⒈多元化目的下的《行政诉讼法》。法律目的体现着法律制度的价值理念，同时也是具体诉讼程序规则运行的规范性力量。关于我国《行政诉讼法》的立法目的的探究，主要是基于《行政诉讼法》的现有立法规定①。理论界对于行政诉讼立法目的的相关探讨形成了众多学说，主要有权利救济说、[10]行政监督说[11]和纠纷解决说[12]等。不同的学术观点都间接地表明，《行政诉讼法》天然性地具有肩负维护公共利益的“本能”。立法目的是支配具体诉讼制度规则的重要保障，因此，以维护公益为主要目的的《行政诉讼法》能够为行政公益诉讼的具体设置提供较为合理的制度架构前提。然而，现有的行政诉讼虽然具有维护公共利益的目的性，但在制度设计与诉讼规则上却难以完全满足与支撑行政诉讼监督行政的目的。在笔者看来，对于行政公益诉讼制度的目的设定，应当在行政诉讼确立的多元化目的的现实情形下，积极探索实现公益的有效制度设计，并且行政公益诉讼的目的设计应以公益最大化为基本考量因素。
⒉检察权与行政权的制衡目的。检察机关根据宪法的授权行使法律监督职能，检察机关作为法定监督机构，依法独立享有和行使监督职权，行政机关、社会团体和个人无权对此进行干涉。在行政公益诉讼中，检察机关作为公益起诉人充分体现了检察机关的监督职能，既具有法定依据又具有正当合理性。[13]检察机关依据自身享有的法律监督职权能够充分实现对行政权力的监督，并且在行政公益诉讼制度中得以充分地实现。检察机关对行政行为的外部监督促使行政机关实施行政行为时需要面对来自检察机关的法定监督与权力压力，行政机关在受到约束过程中实施行政行为，行政机关的行为相对来说更为规范化，因此更有利于公共利益的保护。 ⒊行政公益诉讼目的审视。“目的对于法律规范而言意义重大，可以说法律目的即是全部法律的创造者，法律规则基于特定的目的而产生。”[14]诉讼目的对于具体诉讼制度的构建具有实质性的导向作用，具体来说，不同的訴讼目的对诉讼制度建构以及解释诉讼规则有着不同的影响。涉及到原告资格、受案范围、审理原则、程序设置、判决方式等内容的诉讼制度设计都体现着对行政公益诉讼目的的参照，同时，行政诉讼目的对于行政公益诉讼基本制度的构建提供了基础规则。现行立法采取将行政公益诉讼制度作为行政诉讼制度中的一部分内容而予以规定，依此规定，行政公益诉讼应当依照《行政诉讼法》的基本制度与规则作为实施的依据。行政公益诉讼目的的设定应充分体现《行政诉讼法》关于公益保护的基本理念，同时达成检察权对行政权的监督制衡目的。
（二）公益救济的标准
⒈公益之判断。公共利益是具体判断和审查公益诉讼制度的实质性规则，同时针对公共利益是否存在以及受损情形的具体判断也是决定公益诉讼制度是否符合公益诉讼制度根本目的重要依据。公共利益作为不确定性的法律概念，其内涵过于抽象化并且难以对其进行准确性的界定。学者们基于公共利益具有的特点，对公共利益进行界定时往往采取对其进行描述的方式而非下定义。[15]多数学者主张，对于公共利益的把握不能依靠简单下定义或者进行情况列举的方式进行，而应当是基于综合性的考量因素来综合理解。[16]具体而言，对于公共利益基本内涵的理解应当从以下方面综合认定：一是公共利益的主体对象具有开放性与不特定性;二是公共利益大多情形下表现为整体性利益;三是公共利益的核心规则在于保护公共事项，根本目的是对公共性的追求;四是公共利益是关乎不特定群体的基本利益。
⒉公益保护标准。对于公共利益的研究不能仅局限于静态理论的探讨，公共利益的动态保护是维护公共利益生命力的重要形式。根据三权分立理论的经典表述，“立法机关、行政机关和司法机关各自享有立法权、行政权和司法裁决权，并且三者各自代表不同属性的利益。”[17]公益在立法权项下的实现主要依赖于立法过程中对于各种利益群体之间的协调与整合，并通过民主程序将权益协调的结果形成规则。依照理想化的状态，政府作为公共利益的代表，应确保一切行政权力的运行都围绕实现公益的目的。司法机关作为权益救济的最终渠道，主要是通过化解纠纷，协调争端的方式维护公共利益。当社会各方权益出现争议特别是涉及到不特定多数群体的利益纠纷时，司法机关应在司法中立的基础上就利益保护作出合理选择，并且适用公益优先保护的原则。
⒊行政公益诉讼中的公益救济标准。行政公益诉讼中的公益救济主要具有以下两个特点：一是行政公益诉讼保护的公共利益主要体现为社会中影响多数人权益的重大公益;二是行政公益诉讼中的公共利益是在法定案件范围限定下的公益。有学者认为“公益有限”原则应当成为行政公益诉讼制度的指导性原则，并且就“公益有限”原则的具体内涵进行了阐释：“公益有限原则中的有限是指，任何合法正当的权益都不是没有边界的，公共利益同样是存在限度的。具体来说，各种权益都在归属主体、目的指向、内容范围、表现形式以及效果功能方面存在着各自的限度，因此，再具体设置与权益相匹配的国家机关来行使具体的权益时就应当充分考虑该机关的性质、职能、地位和资源等各个要素。”[18]按此观点，行政公益诉讼制度中作为核心概念的公共利益应采取具体的制度设计将规则细化，将公益目的分化到具体的事项保护之中，这也是立法者采取权益概括式与事项列举式标准进行受案范围规定的初衷。笔者认为，公共事项范围的确定以及权益保护范围的限定化也是符合现实情形的立法选择。
（三）诉讼类型的设定
⒈公益诉讼与私益诉讼。我国学者大多采用“目的论”的视角，将旨在维护私人利益的诉讼称为私益诉讼，反之，以维护公共利益为目的的诉讼称为公益诉讼。[19]理论上对于公益诉讼与私益诉讼多是从诉讼目的、诉讼客体以及利害关系是否具有特定性等具体因素来进行界分。在诉讼案件中，公益诉讼与私益诉讼制度的差异被具体化为起诉目的、原告主体资格、诉讼双方法律地位以及诉讼请求等规则，因此，公益诉讼与私益诉讼分别代表了两种权益救济的方式。从与私益救济相区分的角度来分析公益诉讼，主要在于强化公益诉讼的关键因素“公共性”，也就是旨在将“公共性”作为衡量一切诉讼案件是否应当被纳入公益诉讼案件的主要标准。通过对案件是否具备“公共性”的分析判断，既可以将公益诉讼从传统的私益诉讼中识别出来，还可以剔除那些假借“公益”之名，行保护私人利益之实的“伪公益诉讼”，防止这一在我国新生的诉讼机制被滥用。[20]
⒉主观诉讼与客观诉讼。以诉讼目的为标准，行政诉讼可以分为主观诉讼和客观诉讼两种模式。[21]主观诉讼的目的在于为相对人提供权利救济以维护私益， 通常要求起诉者与被诉行政行为之间存在利害关系;客观诉讼旨在维系客观公法秩序或公共利益，仅对起诉者作出形式上的要求而不必受到行政行为的现实侵害。[22]结合我国现行行政诉讼制度的内容来看，行政救济可归属在“被害者诉讼”模式之下。基于对主观权利进行救济的重视和认可，行政诉讼制度主义同样认可和强调主观诉讼模式规则，也即行政诉讼制度更多地是为了承担对个体实际权益受损进行救济而实际运行的。在现有的行政诉讼模式和体制下，更有利于对个体权利的救济，因此难以有效承担公共利益救济与维护的客观诉讼目的任务。他益救济的公益诉讼属于一种新的诉讼形式，即原告起诉并非由于自己的权利或利益受到某种直接的侵害，而是为了维护客观的法律秩序或抽象的公共利益。[23]
⒊行政公益诉讼类型的现实化考量。基于对公益诉讼与私益诉讼的二元划分，进一步强化了公益诉讼制度中“公共性”的实质性标准，同时对于鉴别公私益混合案件具有较大的理论意义。主观诉讼与客观诉讼是行政诉讼基于诉讼目的不同而产生的诉讼类型划分，主要通过主客观两类不同的诉讼类型的划分来具体构建与之相对应的诉讼制度与规则。结合我国行政公益诉讼制度的现实运行体制，笔者认为，在对行政公益诉讼类型进行设定时应充分考虑以下因素：一是公益救济目的最大化实现优先。对于行政公益诉讼制度规则的设计前提应以有利于公益保护和救济目的的实现作为前置性考量因素，一切实体制度和程序规则都应建立在合理正当的目的之下。只有确保诉讼类型的设定能够确保公益救济的实现，才能使行政公益诉讼制度不至于偏离正常的运行轨道;二是既有制度的掣肘作用。任何制度的设计都不可能凭空构建，而只能在既有制度的基础上进行继受和创新。涉及到行政公益诉讼制度具体规则的构造，也不能脱离行政诉讼制度的既有框架和制度基础。然而，在具体选择行政公益诉讼制度的诉讼类型时，不能简单地遵循主观诉讼亦或是客观诉讼，而应在审视行政诉讼制度现实的基础上进行创造性地革新。 四、完善行政公益诉讼制度的建议
（一）行政诉讼程序的规则建构与优化
⒈实体规则的构建。早在关于行政公益诉讼制度的前期探索阶段，学者们就对行政公益诉讼应当采取单行立法还是附属规定存在分歧。[24]自2014年至2016年，中央层面与地方司法机关关于行政公益诉讼不断开展相关理论与实践探索，并最终在2018年的法律修改中正式确立。笔者认为，关于行政公益诉讼制度的实体规则构建应遵循以下原则：一是行政公益诉讼作为行政诉讼制度框架内的具体制度，应当符合行政诉讼的基本理念和基础价值，并且在具体的制度设计方面不能与行政诉讼存在矛盾与冲突;二是行政公益诉讼制度在起诉主体、受案范围以及起诉标准等方面应作特殊的制度设置，以区别于普通行政诉讼制度。三是在对行政公益诉讼具体适用时，适用机关应采取区分性原则，即优先适用行政公益诉讼制度的特有制度规则，并尽量突出行政公益诉讼适用范围的特定性与确定范围，以确保立法的统一性和协调性。
⒉程序规则的优化。结合《行政诉讼法》及“两高”的司法解释规定可知，行政公益诉讼制度的程序规则内容主要是在行政诉讼程序内容的基础上结合行政公益诉讼制度的特殊之处形成的。笔者认为，行政公益诉讼制度具体的程序规则设计应当满足和保证检察机关作为公益起诉主体具有的特殊法律地位，即检察机关应当具有不同于一般诉讼原告的起诉主体地位。并且，行政公益诉讼特殊的权益救济程序也应当积极体现行政公益诉讼制度所特有的权利救济功能和价值内容。因此，对行政公益诉讼制度程序规则的优化应充分考虑以下因素：一是检察机关在诉讼程序中的特殊法律地位。“公益诉讼起诉人”是检察机关在行政公益诉讼中具有的法定地位，如此设计主要是基于强化检察机关针对公益保护层面的职责。二是行政事项的复杂化。行政公益诉讼程序规则应具体设置诉前程序以及特殊的举证规则以便检察机关对违法行政进行监督。三是法院在行政公益诉讼中的特殊作用。因行政公益诉讼具有不同于一般诉讼规则的起诉标准以及司法审查范围，法院在具体的司法审查过程中需要考虑到行政公益诉讼权益纠纷的特殊性，故相应的审理程序规则也应尽量配合法院。
（二）公益诉讼制度的个性化考虑
公益诉讼从诉讼制度的价值理念到制度规则都与传统的三大诉讼制度具有较大的区分度：一是在诉讼目的方面，公益诉讼强调其具有的维护公共利益的核心目的;二是在诉讼对象方面，公益诉讼的诉讼对象具有特定性，特指起诉主体针对直接侵害起诉人合法权益或者不具有侵害可能性的行为提起诉讼;三是在诉讼后果方面，公益诉讼的原告与诉讼对象并不具有不可分割的权益关系，因此诉讼原告通常可以不承担诉讼后果。[25]考虑到行政公益诉讼制度的特殊之处，笔者建议，在设置与考量公益诉讼制度规则时可以从诉前阶段、起诉阶段和审理程序三部分具体分析：
⒈诉前阶段。行政公益诉讼的诉前阶段主要涉及到检察机关对行政行为的监督从而引发的检察建议、行政机关先行处理等诉前程序规则。行政公益诉讼的诉前阶段主要围绕检察机关与行政机关参与其中的前置程序展开，诉前程序的设置主要在于尽量确保行政机关对行政违法的内部纠正，即在检察机关的外部监督压力之下，行政机关应当承担纠正违法行为的主要职权义务。具体而言：一是在案件线索来源方面。就检察机关自身现有的司法资源来说尚不能完全满足充分实现对违法行政行为监督的需求，因此应尽量扩大案件来源范围，充分发挥社会团体在具体行政领域中的社会资源以及专业化能力。二是在诉前程序的具体设置方面。诉前程序主要是指检察机关针对行政机关作出的检察建议，而检察建议作为检察机关对存在行政机关违法行政以及行政不作为情形的主要规范化文件，在行政公益诉讼中对于推动诉讼程序的发展具有实质性作用。因此，检察建议应进一步明确检察机关对此负有的监督标准以及程序要求;三是在行政机关的先行处理程序方面。行政机关在诉前程序中的先行处理对于纠正违法行为、防止公益破坏的扩大具有重要意义，故行政机关的先行处理程序应相应设置具体的主体、事项范围以及标准等事项，以约束行政机关的行为。
⒉起诉阶段。行政公益诉讼的起诉阶段主要涉及到检察机关正式启动诉讼程序时具体应当适用的相关程序规则。笔者认为，根据行政公益诉讼制度的特殊性，行政公益诉讼在起诉阶段应当满足以下主要特点：一是检察机关提起行政公益诉讼具有强制性。检察机关应当依照法律规定來具体行使自身的公益起诉权，检察机关的权力受到法律的严格限定和制约，检察机关对此不应享有过多的自由决定性权力;二是检察机关在起诉阶段承担主要的调查举证义务。检察机关向法院提起诉讼时，需就存在行政违法及不作为的情形提起检察建议和行政机关不依法履行职责的情形进行前期证明。从起诉的程序上来说，检察机关需向法院提交以上事项的各项证明材料作为起诉的依据。在此过程中，检察机关承担了各主要事项的调查举证责任，因此，应在起诉阶段中根据检察机关调查取证的需要设置相应的程序规则，以确保起诉职权的实现;三是行政公益诉讼的滥诉问题。由于行政公益诉讼的起诉条件和标准规定相对来说较为宽泛，故起诉阶段还应充分考虑行政公益诉讼的滥诉问题。行政公益诉讼起诉事项范围应采取严格的法律限定规则。换言之，现阶段检察机关仅能就法律规定的具体事项范围提起诉讼，不能自行扩大诉讼范围。
⒊审理程序。行政公益诉讼的具体审理程序主要是围绕公益受损及行政机关是否存在不依法履行职权的违法情形进行的，保护公共利益、纠正违法行政是审理程序的核心。对此，笔者建议，在行政公益诉讼审理程序中应重点关注以下规则：一是举证责任分配问题。行政公益诉讼中涉及到的主体具有特殊性，其中检察机关在诉讼程序中具有不同于一般原告主体的法定权利，这主要是检察机关具有的特殊法律地位所决定的，故检察机关与行政机关之间的举证责任分配是诉讼程序中应当重点予以关注的制度。行政诉讼规则中，基于诉讼双方力量的不对等，举证责任主要由行政机关一方来承担。行政公益诉讼中的诉讼各方对于诉讼对象事项承担着不同的责任，因此应综合考虑检察机关与行政机关在诉讼中具有的诉讼地位来具体确定各自的举证责任;二是裁判规则。行政公益诉讼目的的具体实现需要依赖于严密完善的裁判规则来推进，这表明程序规则是公益诉讼制度中的核心制度和环节，故法院在具体裁判过程中应基于最大化地保护公共利益的目的，合理适用具体的裁判规则。行政公益诉讼裁判规则的核心在于有效纠正行政机关不履行行政职权的违法行为，促使行政机关积极实现维护公益的法定职责。 【参考文献】
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（责任编辑：刘亚峰）