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【摘 要】随着社会的发展、民主进程的推进，为适应社会利益格局的变化，促进社会的和谐稳定，扩大公众参与政府公共政策的制定具有非常重要的意义。本文通过分析公民参与公共政策制定的影响、参与制定中存在的问题，对解决这些问题的相应对策做了简要的论述，以期能对现实中存在的问题有所帮助。
【关键词】公共政策制定；公众参与；现状与对策
公共政策制中的政策制定环节则是指针对某个政策问题的提出、论证并抉择解决方案的整个过程。而公众参与作为一种制度化的民主，它是指公共政策制定主体之外的个人或组织，为表达和实现自身利益诉求，通过制度化或组织化的途径对政策制定过程产生影响的一系列行为的总和。在一定程度上，公众参与政策制定的过程是公民个体和政策体系的一个互动过程，是现代民主的一个体现。它反映了公民在社会中的地位和作用，体现了国家和公民的政治关系，其实质是公民的政治参与过程。
一、政策制定中的公民参与的影响
（一）政策制定中的公民参与的积极影响
1.对公民的积极影响。
从公民角度来说，公民参与政策制定可以培养公民的主人翁意识，从而提升其政治参与的能力与素养，并进一步增强公民与政府互信，提高公民对社会共同体的认同感等。具体包括以下两个方面：一是培养公民主人翁意识，培养良好的公民文化和公共精神。通过参与公共政策的制定，公民可以有效地参与到公共生活中，这种参与会潜移默化地改变人们的行为模式，并内化为人们的心理结构，成为公民对社会生活积极参与的自觉。人类社会政治法律实践证明，公民通过参与政策制定，能逐渐学习和接受民主法治的理念，从而成为具有现代意识的公民。二是进一步增强公民与政府互信，提高公民社会认同感。公民通过参与政府公共政策的决策过程，有利于提高人们对社会共同体的认同，增强公民利益表达的倾向。通过利益表达公民可以向社会政治系统输入信息，社会政治系统再对这些信息输入进行加工、论证、沟通并最终做出决策，[1]正是通过这种信息输入——政策论证——政策输出——信息反馈——政策调整的运行过程，公民才能认知政策的目标与自己的利益是紧密联系的，培养公民对于社会政治系统的归属感和依赖感。
2.对政府的积极影响。
从政府角度来说，公民参与政策制定，可以提高公共政策的质量、科学性，减少政策执行的阻力推进政治民主化进程。具体来说：一是有利于科学设计政策方案，提高公共政策质量。让公民参与到公共政策的制定过程当中，有利于政府部门快速、直接地了解目标群体的需求，从而在政策过程的开始阶段就找准问题和方向，从而科学设计政策方案，提高公共政策质量。二是有利于多元论证评估方案，推进政治民主化进程。公民、专家、利益集团等通过听证会、社情民意反映制度等形式参与政策制定，多元论证评估方案，从而是政策在制定之初就兼顾多方利益，保证公共政策的公平正义，从而推进社会政治民主化的进程。三是有利于有效抉择政策方案，监督政府行为，提高政策认同感。在公众参与政策制定的过程中，公众已经某种程度上认可了政策的合法性与权威性，为今后政策执行奠定基础。此外，在公共政策制定过程中引入公民角色，保证公民利益的表达，能够对政府部门起到制约、监督的作用，减少和防止公共权力“寻租”行为的发生。
（二）政策制定中的公民参与的消极影响
当然，不可避免的，政策制定中的公民参与一定程度上存在因公民代表的不完整性、强弱群体的力量差异导致公共价值的偏向：一般来说，经济状况好、文化程度高的公众参与意识强，参与方式也较为灵活。由于资源的有限性，参与度高的目标群体一般会获得更多的资源，而参与度低或无参与的目标群体可能分配到的资源会越来越少。所以公民代表的不完整性、强弱群体的力量差异导致公共价值更多向强势群体偏向。同时，公民参与政策制定会延长政策制定的流程，一定程度上增加了公共管理者日常工作的难度，降低了政策制定的效率，从而可能会导致公共项目运作成本的增加。
二、政策制定中公民参与途径
（一）我国政策制定中公民参与的途径
我国公众参与公共政策制定的传统途径主要有：人民代表大会、政治协商会议、群众来信来访、民主座谈等，近年来也又新兴了一些方式：一是重大事项决策听证制度。这是指政府在重大决策的酝酿阶段，政府相关领导和涉及部门深入到利益关系群体中进行调研，开展制度听证，当面听取群众的意见和要求作为政策制定的参考。主要内容包括民意咨询、听证、民众质询、民意调查评价等。二是领导热线、领导接待日制度。领导接待日制度的建立，使公众有更多的机会与政府的领导人面对面，提出自己的问题，并寻求解决。
（二）我国政策制定中公民参与的途径现状
我国政策制定中公民参与随着我国信息化、政治民主化的进程不断推进，途径和形式也进一步完善和多样化，大大增加了公民参与政策制定的广度和深度。比如，社情民意反映制度；政府信息公开制度；重大事项决策听证制度；网络等新媒体交流制度等途径，都已被确定为我国政府公共政策制定过程中的基本制度和原则，并借助于互联网、移动通工具等信息化手段，使公民参与的范围逐渐扩大，形成会内会外、跨部门、跨地区的广大公众共同参与的局面。但是，这些制度有的还处于探索和试验阶段，缺少成熟的经验和操作办法；有的制度缺少相应的程序规范，运作中呈现出较大的随意性；还有的制度缺乏必要的责任条款，流于形式，实际效果不佳。总而言之，现代公共政策制定的公民参与途径体系才开始起步，尚不完善。
三、政策制定中公民参与途径的对策建议
研究和分析政府公共政策的特点，探索影响公众参与政府公共政策制定的不利因素，其最终目的是探寻和完善公众参与的有效途径，提高政策制定的科学性、民主性。针对我国公共政策制定中公众参与存在的问题，提出以下几方面对策建议：
1.思想上：克服传统文化负面影响，提高公民参与效果
要加强现代民主政治思想建设，通过政治文化的软环境建设完善公众参与。从政治文化层面完善政府公共政策制定中的公众参与，绝不能照搬照抄西方国家经验，而是在借鉴的基础上形成适合于我国特殊国情的独特的政治文化，与我国的民主政治制度相适应，落实政府公共政策制定中公众参与的效果。一方面要加强宣传教育，提高公众自身的参与意识和素质能力。另一方面，政府要转变观念和角色，充分认识公众参与的重要价值，把公众利益放在首位，认真倾听公众所需，并为公众利益表达提供途径和保障。
2.程序上：建立开放的政策制定模式，保障公众知情权
要建立开放性的政策制定模式，扩大参与主体的范围，在政策制定的各个环节都注意引入公众参与的程序。公共问题的治理需要社会多方的参与，而不仅仅是“专家理性”的运用。要通过公众、利益集团、政策研究专家、政策研究组织、政府决策机构等多元主体的合作与博弈，寻求有共识的权力行使，由单一中心管理向多中心的治理型，走向多元的合作治理。此外，还应大力发展非政府组织，从而提高公民在政策制定中的参与作用。
3.制度上，完善制度设计，拓展公众参与途径
一方面，要完善民意调查、信息公开、听证会等制度设计。要注意政府听证代表的广泛性，加强对听证制度的监管，并尊重听证结果，将民意置于重要的決策位置上。另一方面，随着社会的进步和科技的发展，互联网的普及，传媒作用的壮大，使公民参与政策制定的方式日益多样，作用也日益凸显。要拓宽公民参与的方式，丰富现有的参与机制，从而提高公民政治参与的有效性。
【关键词】公共政策制定；公众参与；现状与对策
公共政策制中的政策制定环节则是指针对某个政策问题的提出、论证并抉择解决方案的整个过程。而公众参与作为一种制度化的民主，它是指公共政策制定主体之外的个人或组织，为表达和实现自身利益诉求，通过制度化或组织化的途径对政策制定过程产生影响的一系列行为的总和。在一定程度上，公众参与政策制定的过程是公民个体和政策体系的一个互动过程，是现代民主的一个体现。它反映了公民在社会中的地位和作用，体现了国家和公民的政治关系，其实质是公民的政治参与过程。
一、政策制定中的公民参与的影响
（一）政策制定中的公民参与的积极影响
1.对公民的积极影响。
从公民角度来说，公民参与政策制定可以培养公民的主人翁意识，从而提升其政治参与的能力与素养，并进一步增强公民与政府互信，提高公民对社会共同体的认同感等。具体包括以下两个方面：一是培养公民主人翁意识，培养良好的公民文化和公共精神。通过参与公共政策的制定，公民可以有效地参与到公共生活中，这种参与会潜移默化地改变人们的行为模式，并内化为人们的心理结构，成为公民对社会生活积极参与的自觉。人类社会政治法律实践证明，公民通过参与政策制定，能逐渐学习和接受民主法治的理念，从而成为具有现代意识的公民。二是进一步增强公民与政府互信，提高公民社会认同感。公民通过参与政府公共政策的决策过程，有利于提高人们对社会共同体的认同，增强公民利益表达的倾向。通过利益表达公民可以向社会政治系统输入信息，社会政治系统再对这些信息输入进行加工、论证、沟通并最终做出决策，[1]正是通过这种信息输入——政策论证——政策输出——信息反馈——政策调整的运行过程，公民才能认知政策的目标与自己的利益是紧密联系的，培养公民对于社会政治系统的归属感和依赖感。
2.对政府的积极影响。
从政府角度来说，公民参与政策制定，可以提高公共政策的质量、科学性，减少政策执行的阻力推进政治民主化进程。具体来说：一是有利于科学设计政策方案，提高公共政策质量。让公民参与到公共政策的制定过程当中，有利于政府部门快速、直接地了解目标群体的需求，从而在政策过程的开始阶段就找准问题和方向，从而科学设计政策方案，提高公共政策质量。二是有利于多元论证评估方案，推进政治民主化进程。公民、专家、利益集团等通过听证会、社情民意反映制度等形式参与政策制定，多元论证评估方案，从而是政策在制定之初就兼顾多方利益，保证公共政策的公平正义，从而推进社会政治民主化的进程。三是有利于有效抉择政策方案，监督政府行为，提高政策认同感。在公众参与政策制定的过程中，公众已经某种程度上认可了政策的合法性与权威性，为今后政策执行奠定基础。此外，在公共政策制定过程中引入公民角色，保证公民利益的表达，能够对政府部门起到制约、监督的作用，减少和防止公共权力“寻租”行为的发生。
（二）政策制定中的公民参与的消极影响
当然，不可避免的，政策制定中的公民参与一定程度上存在因公民代表的不完整性、强弱群体的力量差异导致公共价值的偏向：一般来说，经济状况好、文化程度高的公众参与意识强，参与方式也较为灵活。由于资源的有限性，参与度高的目标群体一般会获得更多的资源，而参与度低或无参与的目标群体可能分配到的资源会越来越少。所以公民代表的不完整性、强弱群体的力量差异导致公共价值更多向强势群体偏向。同时，公民参与政策制定会延长政策制定的流程，一定程度上增加了公共管理者日常工作的难度，降低了政策制定的效率，从而可能会导致公共项目运作成本的增加。
二、政策制定中公民参与途径
（一）我国政策制定中公民参与的途径
我国公众参与公共政策制定的传统途径主要有：人民代表大会、政治协商会议、群众来信来访、民主座谈等，近年来也又新兴了一些方式：一是重大事项决策听证制度。这是指政府在重大决策的酝酿阶段，政府相关领导和涉及部门深入到利益关系群体中进行调研，开展制度听证，当面听取群众的意见和要求作为政策制定的参考。主要内容包括民意咨询、听证、民众质询、民意调查评价等。二是领导热线、领导接待日制度。领导接待日制度的建立，使公众有更多的机会与政府的领导人面对面，提出自己的问题，并寻求解决。
（二）我国政策制定中公民参与的途径现状
我国政策制定中公民参与随着我国信息化、政治民主化的进程不断推进，途径和形式也进一步完善和多样化，大大增加了公民参与政策制定的广度和深度。比如，社情民意反映制度；政府信息公开制度；重大事项决策听证制度；网络等新媒体交流制度等途径，都已被确定为我国政府公共政策制定过程中的基本制度和原则，并借助于互联网、移动通工具等信息化手段，使公民参与的范围逐渐扩大，形成会内会外、跨部门、跨地区的广大公众共同参与的局面。但是，这些制度有的还处于探索和试验阶段，缺少成熟的经验和操作办法；有的制度缺少相应的程序规范，运作中呈现出较大的随意性；还有的制度缺乏必要的责任条款，流于形式，实际效果不佳。总而言之，现代公共政策制定的公民参与途径体系才开始起步，尚不完善。
三、政策制定中公民参与途径的对策建议
研究和分析政府公共政策的特点，探索影响公众参与政府公共政策制定的不利因素，其最终目的是探寻和完善公众参与的有效途径，提高政策制定的科学性、民主性。针对我国公共政策制定中公众参与存在的问题，提出以下几方面对策建议：
1.思想上：克服传统文化负面影响，提高公民参与效果
要加强现代民主政治思想建设，通过政治文化的软环境建设完善公众参与。从政治文化层面完善政府公共政策制定中的公众参与，绝不能照搬照抄西方国家经验，而是在借鉴的基础上形成适合于我国特殊国情的独特的政治文化，与我国的民主政治制度相适应，落实政府公共政策制定中公众参与的效果。一方面要加强宣传教育，提高公众自身的参与意识和素质能力。另一方面，政府要转变观念和角色，充分认识公众参与的重要价值，把公众利益放在首位，认真倾听公众所需，并为公众利益表达提供途径和保障。
2.程序上：建立开放的政策制定模式，保障公众知情权
要建立开放性的政策制定模式，扩大参与主体的范围，在政策制定的各个环节都注意引入公众参与的程序。公共问题的治理需要社会多方的参与，而不仅仅是“专家理性”的运用。要通过公众、利益集团、政策研究专家、政策研究组织、政府决策机构等多元主体的合作与博弈，寻求有共识的权力行使，由单一中心管理向多中心的治理型，走向多元的合作治理。此外，还应大力发展非政府组织，从而提高公民在政策制定中的参与作用。
3.制度上，完善制度设计，拓展公众参与途径
一方面，要完善民意调查、信息公开、听证会等制度设计。要注意政府听证代表的广泛性，加强对听证制度的监管，并尊重听证结果，将民意置于重要的決策位置上。另一方面，随着社会的进步和科技的发展，互联网的普及，传媒作用的壮大，使公民参与政策制定的方式日益多样，作用也日益凸显。要拓宽公民参与的方式，丰富现有的参与机制，从而提高公民政治参与的有效性。