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摘 要：随着经济发展，城市化进程不断推进，政府承担着越来越重要的责任。本文以西安城市改造为例，分析了该地区城改现状及政府角色问题，并提出建议。
关键词：城市化进程；城市改造；角色错位
一、西安城市改造现状
西安作为全国城中村数量较多的城市之一，2007年开始，西安旧城改造就已高速发展并使一部分村民过上富足的生活。据西安城改办数据显示，截至2013年9月底，西安已有196个城中村和42个棚户区取得改造方案批复，但6年间，大规模的城改更新了城市面貌的同时也引发巨大争议。
（一）城改过程中的问题
问题一：开发商仍用于经营，回迁难。据报道，10月24日，西安北郊未央区大明宫街办北邻，是约3年前在城中村改造中被整村拆迁的西安十里铺村所在地。2008年前后，村北200亩地被一个开发商征走了，后来还有103亩城改用地，虽然政府文件有明文规定但还是被建成小区出售，2010年把剩下的全部拆完，到现在都该回迁了安置楼却只挖了一个坑。
问题二：城改房的隐患：一些开发商资金不足、手续不全且安置楼质量令人堪忧。许多城改开发商并不具备相应资金实力，在拆迁安置上采取拖瞒骗，同时把手续没有办全的城改房推到市场套取资金，搅乱了市场。开发商手续不完备，业主有可能拿不到房产证，或者需要补交许多费用，另外没有土地证的城改房不能网签也不能办按揭，很多纠纷不受法律保护。西安最大安置点南郊曲江新区北池头小区内，自今年5月回迁之后，约600多户村民安置房出现了墙体裂缝、大梁疏松、承重墙钢筋裸露等质量问题，至今仍有近百户村民拒绝回迁。这种安置房无疑在对人们的正常生活中埋下了安全隐患。
问题三：“安置房”改为“经适房”。拆迁时向北池头村承诺的“可以进入市场交易的、所有权限没有年限限制的安置房”已被“偷梁换柱”成经济适用房，且其建房资金主要来源是建设银行的公积金项目贷款。也就是说原本可由村民出售的安置房，变为经适房，这意味着经济适用住房购房人拥有有限产权且购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易。
（二）城改过程中参与方的博弈
首先，地方政府与开发商之间。地方政府在城改过程中另外获得大量土地收储，这也许成地方政府追求政绩GDP的最好帮凶，而开发商在竞争土地开发权时，可能会以利益为诱饵，滋生一些地方官员腐败。各自以自身利益最大化为前提，形成共谋；其次，开发商与村民之间。开发商在项目投资建设时始终是以获取利润最大化为核心，开发商要考虑到与设计单位、承建商、物业管理公司的利益关系，不得不压低成本，而压低成本直接影响到村民的利益，如安置房钢筋外露、墙体裂缝等现象，直接影响到村民对这种安置房的认可；最后，政府与村民之间。如果安置房出现问题，回迁数不高，则说明城市改造这一政策在执行过程出现问题，百姓不能安居乐业则折射出该地方政府失职、无能。换句话说就是政府在这一政策执行过程中可能存在角色错位。
二、地方政府在城改中的角色分析
（一）西安城改中政府存在的问题分析
在项目开发问题上，政府对开发商利益权衡欠缺。城中村改造属于地方政策，有时政府在没有拿到每年建设用地分到省里的指标就给城改开发商在土地证上开了绿灯，只要规划、拆迁安置等方面办完就允许先建，最后土地这一块等省和国土资源部每年建设用地指标下来后再完善。由于每年建设用地指标分到省里的数量有限，况且要优先保证大项目、大工程的需求可能最后会所剩无几，可能会使开发商拿不到土地证、无法到银行抵押贷款，卖出去的房也办不了按揭，无法更好回笼资金。所以，看似政府给开发商开了绿灯，并兼顾各方利益，但实质上并没有为开发商的利益考虑周全，可能会使开发商陷入更大的风险。
在村民的安置问题上，政府在安置工作上缺失。如家住西安北郊十里铺村村民所说，2010年拆迁前很一般的人家每月房租也能收8000元左右，拆迁后他们每人每月过渡费为420元。到今年7月1日满30个月回迁楼未盖好，按政策过渡费应该要翻倍，但由于开发商资金问题到现在仍未领到过渡费。大量被拆迁的失地村民因得不到妥善安置生活水平急剧降低，甚至没有保障，这充分说明政府未能有效落实拆迁安置工作，使被拆迁者陷入困境，属于政府失职。
在利益诉求表达机制上，政府并没有给民众提供一个完善的表达自己利益诉求的平台。笔者登录了“西安市城中村（棚户区）改造办公室”网站，发现该网站的优点在于有在线投诉、在线咨询及网上建议，经观察，回复速度较快，民政互动版下的领导信箱、纪检信箱、征集调查这些更能直接解决矛盾冲突的版块俨然成为摆设。且市城改办与民众的互动过于简单，且缺乏一个追踪反馈的机制，到底问题有没有解决，不得而知。
（二）地方政府在城改中的角色分析
1、城市改造的规划者。如何改造？怎样改造？这需要政府作为一个规划者深入思考，作为规划者应从优化资源配置角度来考虑，政府必须着眼长远利益和公共利益，权衡经济利益和社会利益，使城市改造的良性运行，有利于城市改造兼顾公私利益、同时避免只强调公共利益而抹杀利益的多元性。
2、公私利益的协调者。政府应着力搭建一个良好的对话协商平台即一个表达自身利益诉求的平台，如公众参与的重要手段：听证和公示。使开发商与被拆迁户对等协商，通过契约的方式达成协议，按市场经济的法则去实施拆迁，保障双方的交易在法律规定范围内进行，其他则不宜进行过多干预。
3、改造行为的许可者。这一角色是行使监督管理职权的需要，也是展示政府是作为一个宏观掌控者的把控全局的需要，从宏观上保护被拆迁人和拆迁人双方的合法权益，维护公益、保护私益并保障建设项目顺利进行。
4、改造过程的保障者。政府应在有关法律条例的支撑下，对改造方以及整个过程进行监督，对城市改造各个参与方的行为进行规范，进而保障改造过程的顺利进行，并保障各方的合法权益。
参考文献：
[1] 户邑.城市房屋拆迁的制度分析[J].改革，2005（2）.
[2]彭小兵.城市拆迁的制度性问题及政策设计[J].求索，2007（4）.
关键词：城市化进程；城市改造；角色错位
一、西安城市改造现状
西安作为全国城中村数量较多的城市之一，2007年开始，西安旧城改造就已高速发展并使一部分村民过上富足的生活。据西安城改办数据显示，截至2013年9月底，西安已有196个城中村和42个棚户区取得改造方案批复，但6年间，大规模的城改更新了城市面貌的同时也引发巨大争议。
（一）城改过程中的问题
问题一：开发商仍用于经营，回迁难。据报道，10月24日，西安北郊未央区大明宫街办北邻，是约3年前在城中村改造中被整村拆迁的西安十里铺村所在地。2008年前后，村北200亩地被一个开发商征走了，后来还有103亩城改用地，虽然政府文件有明文规定但还是被建成小区出售，2010年把剩下的全部拆完，到现在都该回迁了安置楼却只挖了一个坑。
问题二：城改房的隐患：一些开发商资金不足、手续不全且安置楼质量令人堪忧。许多城改开发商并不具备相应资金实力，在拆迁安置上采取拖瞒骗，同时把手续没有办全的城改房推到市场套取资金，搅乱了市场。开发商手续不完备，业主有可能拿不到房产证，或者需要补交许多费用，另外没有土地证的城改房不能网签也不能办按揭，很多纠纷不受法律保护。西安最大安置点南郊曲江新区北池头小区内，自今年5月回迁之后，约600多户村民安置房出现了墙体裂缝、大梁疏松、承重墙钢筋裸露等质量问题，至今仍有近百户村民拒绝回迁。这种安置房无疑在对人们的正常生活中埋下了安全隐患。
问题三：“安置房”改为“经适房”。拆迁时向北池头村承诺的“可以进入市场交易的、所有权限没有年限限制的安置房”已被“偷梁换柱”成经济适用房，且其建房资金主要来源是建设银行的公积金项目贷款。也就是说原本可由村民出售的安置房，变为经适房，这意味着经济适用住房购房人拥有有限产权且购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易。
（二）城改过程中参与方的博弈
首先，地方政府与开发商之间。地方政府在城改过程中另外获得大量土地收储，这也许成地方政府追求政绩GDP的最好帮凶，而开发商在竞争土地开发权时，可能会以利益为诱饵，滋生一些地方官员腐败。各自以自身利益最大化为前提，形成共谋；其次，开发商与村民之间。开发商在项目投资建设时始终是以获取利润最大化为核心，开发商要考虑到与设计单位、承建商、物业管理公司的利益关系，不得不压低成本，而压低成本直接影响到村民的利益，如安置房钢筋外露、墙体裂缝等现象，直接影响到村民对这种安置房的认可；最后，政府与村民之间。如果安置房出现问题，回迁数不高，则说明城市改造这一政策在执行过程出现问题，百姓不能安居乐业则折射出该地方政府失职、无能。换句话说就是政府在这一政策执行过程中可能存在角色错位。
二、地方政府在城改中的角色分析
（一）西安城改中政府存在的问题分析
在项目开发问题上，政府对开发商利益权衡欠缺。城中村改造属于地方政策，有时政府在没有拿到每年建设用地分到省里的指标就给城改开发商在土地证上开了绿灯，只要规划、拆迁安置等方面办完就允许先建，最后土地这一块等省和国土资源部每年建设用地指标下来后再完善。由于每年建设用地指标分到省里的数量有限，况且要优先保证大项目、大工程的需求可能最后会所剩无几，可能会使开发商拿不到土地证、无法到银行抵押贷款，卖出去的房也办不了按揭，无法更好回笼资金。所以，看似政府给开发商开了绿灯，并兼顾各方利益，但实质上并没有为开发商的利益考虑周全，可能会使开发商陷入更大的风险。
在村民的安置问题上，政府在安置工作上缺失。如家住西安北郊十里铺村村民所说，2010年拆迁前很一般的人家每月房租也能收8000元左右，拆迁后他们每人每月过渡费为420元。到今年7月1日满30个月回迁楼未盖好，按政策过渡费应该要翻倍，但由于开发商资金问题到现在仍未领到过渡费。大量被拆迁的失地村民因得不到妥善安置生活水平急剧降低，甚至没有保障，这充分说明政府未能有效落实拆迁安置工作，使被拆迁者陷入困境，属于政府失职。
在利益诉求表达机制上，政府并没有给民众提供一个完善的表达自己利益诉求的平台。笔者登录了“西安市城中村（棚户区）改造办公室”网站，发现该网站的优点在于有在线投诉、在线咨询及网上建议，经观察，回复速度较快，民政互动版下的领导信箱、纪检信箱、征集调查这些更能直接解决矛盾冲突的版块俨然成为摆设。且市城改办与民众的互动过于简单，且缺乏一个追踪反馈的机制，到底问题有没有解决，不得而知。
（二）地方政府在城改中的角色分析
1、城市改造的规划者。如何改造？怎样改造？这需要政府作为一个规划者深入思考，作为规划者应从优化资源配置角度来考虑，政府必须着眼长远利益和公共利益，权衡经济利益和社会利益，使城市改造的良性运行，有利于城市改造兼顾公私利益、同时避免只强调公共利益而抹杀利益的多元性。
2、公私利益的协调者。政府应着力搭建一个良好的对话协商平台即一个表达自身利益诉求的平台，如公众参与的重要手段：听证和公示。使开发商与被拆迁户对等协商，通过契约的方式达成协议，按市场经济的法则去实施拆迁，保障双方的交易在法律规定范围内进行，其他则不宜进行过多干预。
3、改造行为的许可者。这一角色是行使监督管理职权的需要，也是展示政府是作为一个宏观掌控者的把控全局的需要，从宏观上保护被拆迁人和拆迁人双方的合法权益，维护公益、保护私益并保障建设项目顺利进行。
4、改造过程的保障者。政府应在有关法律条例的支撑下，对改造方以及整个过程进行监督，对城市改造各个参与方的行为进行规范，进而保障改造过程的顺利进行，并保障各方的合法权益。
参考文献：
[1] 户邑.城市房屋拆迁的制度分析[J].改革，2005（2）.
[2]彭小兵.城市拆迁的制度性问题及政策设计[J].求索，2007（4）.