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摘 要：自 20 世纪 90 年代开始，我国的大中型水利水电工程建设相继实行了开发性移民，积累了丰富的经验。本文就开发性移民的内涵，开发性移民的前期工作，开发性移民应注意的问题进行了探讨。
关键词：开发性移民；前期工作；补偿原则
中图分类号：TV5文献标识码：A文章编号：
我国最早正式提出“开发性移民”一词，见诸于 1986 年 7 月 29 日国务院转发水利电力《关于抓紧处理水库移民问题的通知》。该《通知》指出：“水库移民工作必须从单纯安置补偿的传统中解脱出来，改消极赔偿为积极创业，变救济生活为扶助生产，要使移民安置与库区建设结合起来，合理使用移民经费，提高投资效益，走开发移民的路子”。第一次提出了实行开发性移民的办法，强调把移民安置与库区经济发展结合起来提高移民的自我发展能力。
1．开发性移民的内涵
1.1开发性移民的含义
开发性移民是利用移民投资作为开发资金，开发本地资源，发展生产力，为移民谋求一条新的生产、生活出路。政府的指导思想是要贯彻开发性移民方针，它将过去单纯的赔偿安置改变为开发性移民安置，把生产安置的重点放在帮助移民寻找新的生产门路上，即农村移民迁移到安置区后，由于受到环境条件的制约，不能依靠现成的生产措施，主要依靠自身力量开荒造地，改变土地质量(包括坡耕地改造梯田)，兴修水利工程，发展农、林、牧、副、渔各业以及第二、三产业等，既使安置区当地居民的生产生活不受或少受影响，也使移民的生活生产有切实的物质保障，对库区经济结构的调整，对社会经济发展的影响，对资源的重新分配等。
1.2开发性移民的特征
开发性移民的特征归纳为以下两方面：第一，资源的重新组合。首先，开发性移民强调要把移民的搬迁安置，库区资源的开发利用，库区经济结构的调整，经济的进一步发展，安置区的社会稳定与广大移民的脱贫致富作为首要任务，把搬迁安置与经济开发，实现可持续发展融为一体。第二，迁建、安置的可持续性。开发性移民坚持把库区和迁移地、移民生产生活及经济发展等作为一个系统工程统筹规划，采用经济、市场的手段迁建、安置移民，把它变成为一个有助于调整库区经济结构，加快产业换代升级，促进库区经济、社会、人口、环境、资源相互协调，可持续发展的积极因素。
1.3开发性移民的原则
1.3.1 开发性移民的一般原则
①恢复原则
开发性移民是利用淹没损失的补偿投资帮助移民进行生产和库区建设。故补偿是基础，是开发性移民的条件，没有补偿就谈不上开发、发展。补偿费用的计算应以移民区恢复至搬迁时的生产生活水平为标准，而不能仅以淹没损失的实物量为标准来计算补偿费用。
②发展原则
开发性移民的目标是妥善安排移民的生产生活，做到不降低移民原来正常年景实际的经济收入水平，并逐步有所提高。为了达到这一目标，在移民安置过程中，就必须将补偿和发展结合起来，通过各种措施，实现移民区社会经济的持续、稳定发展，走开发性移民之路。
1.3.2开发性移民安置的补偿原则
开发性移民方针的重要原则之一就是补偿原则。即不但要补足受水库淹没的公私财产的损失，对城市、县城、集镇的占地规模、基础设施的补偿，还考虑了适当的发展。具体来看，对三峡水库移民的补偿，大致可分为以下两种类型：
①新旧差价性补偿
对于淹没的民房、工厂厂房、公路、水电站等，无论其新旧程度如何，在原规模、原标准的前提下，都按新建筑物進行补偿。一座被淹没的旧建筑物现在(实物调查时)的价值属于赔偿部分，该座旧建筑物与同样规模、同样标准的新建筑物之间的差价，属于补助部分。
②适当发展性补偿
这类补偿主要体现在受淹城市、县城和集镇在搬迁后的新城镇的占地规模上，还体现在对新城镇供水、排水、用电容量、公共绿地及设施的补偿上。
2.开发性移民的前期工作
2.1 做好淹没实物指标调查
水库淹没线以下人口和实物数量的调查成果，是计算建设项目补偿资金数额和总概算的依据，是认定移民资格和编制分县移民安置规划的依据，是移民任务与资金实行项目“双包干”的依据。这项调查工作不但直接关系到千家万户移民群众和成百上千个单位、企业的切身利益，还直接关系到移民工作能否顺利有序地进行。因此，对这项工作必须谨慎而又细致，任何疏忽或马虎，都会在以后的工作中受到“惩罚”。
2.2做好水库淹没区和移民迁建区的地质勘察
水库库区往往是地质灾害的多发区，认真做好受水库蓄水影响的崩塌、滑坡、坍岸、泥石流的调查、监测和治理，是关系到库区人民群众生命财产安全、枢纽工程安全和社会稳定的大事。因此，我们应按照地质主管部门的有关规范、规定，把受水库蓄水影响、可能发生的地质灾害调查清楚，不同的设计阶段应当达到不同的调查质量和精度。需要搬迁的县城和集镇，从长远安全考虑，宁可迁移的距离远一点，也要避开大中型滑坡和坍岸。
2.3编制移民安置规划
制规划大纲和分县规划时，一是应当坚决贯彻执行开发性移民方针，这是编制规划大纲和分县规划的“纲”。二是参加编制分大类规划的工作人员，必须是精通该大类的专家，还要明确专家不能越位。三是对于重大问题，必须多方案比较和组织专家论证。每个县规划的附件中，一定要有分大类的项目清单，以便为实行项目管理，诸如移民任务资金“双包干”、前期工作和合同管理等奠定基础。
2.4编制移民补偿投资总概算
开发性移民的补偿原则是按照受淹公、私财产的重值价格补足受淹单位或自然人的损失。因此，各类、各种受淹公、私财产的补偿标准必须在广泛调查研究库区、邻近地区各类重值价格的基础上，慎重确定。
编制总概算所采用的某一时段的各种人工费单价、原材料单价、农产品单价等，即为该总概算的基础价格。基础价格要通过价格采集来取得，并且要得到省一级物价管理部门的正式认可和规划审批部门的批准。编制开发性移民补偿投资总概算，不但要提出各类财产重值价格的综合单价，还要对每一个综合单价进行多级分解。
3.开发性移民中应该注意的问题
3.1移民的教育培训
通过移民政策培训与各种专业技术及生产技能培训、综合培训与专项培训想结合，提高移民科技文化素质，引导迁建单位和移民树立市场观念，增强竞争意识，在学习现代科学技术知识和管理知识的基础上，合理使用移民补偿资金，按照统一规划，搞好生活设施的建设，并在生产条件的改善上下工夫，主动创业，成为移民开发的主体力量。大量的实证研究都已证明，通过投资于教育培训而带来的人力资本的积累，是扩大生产可能性边界最基本的因素，是可以获得边际报酬递增效果的唯一途径。它在大多数情况下都为经济增长提供了最主要的解释，并且赋予了经济增长的持续性。
3.2专业项目的复建
专业项目复建是原有基础设施的重建，直接关系到水库周边群众的生产生活和经济发展。开发性移民的专业项目复建，在“原规模、原标准、恢复原功能”的基础上，应当考虑适当的发展。比如，在人口相对稠密的库区，复建被淹没公路时，为了方便淹没影响区群众出行和库区经济发展，应当论证建设环库周公路的必要性。在编制供水、供电、通信、交通（公路、大型桥梁、港口码头）、水电站、抽水站等专业项目复建规划时，仍然要坚持方案比较、专家论证。实施过程中，要避免擅自提高标准、扩大规模；如遇不可抗拒因素造成超包干的，应如实向上级报告。
3.3文物保护
淹没区和迁建区内的文物，是中华民族的宝贵遗产和历史财富，应当根据《文物保护法》，按照“重点发掘、重点保护”、“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的方针，由文物保护部门在调查和勘探的基础上编制文物保护规划。内容包括地下文物发掘（遗址、墓葬、窑址等），地面文物保护（原地保护、搬迁保护、留取资料等）。实践证明，一个大型水工程的考古发掘，给解读当地历史提供了机遇，发掘成果往往能够填补当地考古学文化的诸多空白。因此，开发性移民十分重视文物保护工作。
鉴于文物保护工作的专业性很强，大型水工程的文物保护工作，要由国家文物局统一领导，省级文物管理部门具体负责，文物保护经费统一掌握，充分发挥县级文化部门的积极性。这与移民工作以县为基础的管理体制有所区别，县级部门应予理解。
4.结语
开发性移民是具有中国特色的水库移民方针,是我国政府结合我国实际情况的一种创造,开发性移民方针的提出具有强烈的时代性和针对性,是中国社会政治、经济形势发展和变化的产物,正确理解、探索和实践开发性水电工程移民工作是一项十分复杂的系统工程。
参考文献:
[1] 钟水映，李明泉： 工程性移民安置理论与实践. [M]北京：科学出版社，2003， 07.
[2] 翟贵德：水库移民. [M]郑州：黄河水利出版社，2005 ，10 .
[3] 钟水映，李明泉.工程性移民安置理论与实践 [M]北京：科学出版社，2003， 07.
关键词：开发性移民；前期工作；补偿原则
中图分类号：TV5文献标识码：A文章编号：
我国最早正式提出“开发性移民”一词，见诸于 1986 年 7 月 29 日国务院转发水利电力《关于抓紧处理水库移民问题的通知》。该《通知》指出：“水库移民工作必须从单纯安置补偿的传统中解脱出来，改消极赔偿为积极创业，变救济生活为扶助生产，要使移民安置与库区建设结合起来，合理使用移民经费，提高投资效益，走开发移民的路子”。第一次提出了实行开发性移民的办法，强调把移民安置与库区经济发展结合起来提高移民的自我发展能力。
1．开发性移民的内涵
1.1开发性移民的含义
开发性移民是利用移民投资作为开发资金，开发本地资源，发展生产力，为移民谋求一条新的生产、生活出路。政府的指导思想是要贯彻开发性移民方针，它将过去单纯的赔偿安置改变为开发性移民安置，把生产安置的重点放在帮助移民寻找新的生产门路上，即农村移民迁移到安置区后，由于受到环境条件的制约，不能依靠现成的生产措施，主要依靠自身力量开荒造地，改变土地质量(包括坡耕地改造梯田)，兴修水利工程，发展农、林、牧、副、渔各业以及第二、三产业等，既使安置区当地居民的生产生活不受或少受影响，也使移民的生活生产有切实的物质保障，对库区经济结构的调整，对社会经济发展的影响，对资源的重新分配等。
1.2开发性移民的特征
开发性移民的特征归纳为以下两方面：第一，资源的重新组合。首先，开发性移民强调要把移民的搬迁安置，库区资源的开发利用，库区经济结构的调整，经济的进一步发展，安置区的社会稳定与广大移民的脱贫致富作为首要任务，把搬迁安置与经济开发，实现可持续发展融为一体。第二，迁建、安置的可持续性。开发性移民坚持把库区和迁移地、移民生产生活及经济发展等作为一个系统工程统筹规划，采用经济、市场的手段迁建、安置移民，把它变成为一个有助于调整库区经济结构，加快产业换代升级，促进库区经济、社会、人口、环境、资源相互协调，可持续发展的积极因素。
1.3开发性移民的原则
1.3.1 开发性移民的一般原则
①恢复原则
开发性移民是利用淹没损失的补偿投资帮助移民进行生产和库区建设。故补偿是基础，是开发性移民的条件，没有补偿就谈不上开发、发展。补偿费用的计算应以移民区恢复至搬迁时的生产生活水平为标准，而不能仅以淹没损失的实物量为标准来计算补偿费用。
②发展原则
开发性移民的目标是妥善安排移民的生产生活，做到不降低移民原来正常年景实际的经济收入水平，并逐步有所提高。为了达到这一目标，在移民安置过程中，就必须将补偿和发展结合起来，通过各种措施，实现移民区社会经济的持续、稳定发展，走开发性移民之路。
1.3.2开发性移民安置的补偿原则
开发性移民方针的重要原则之一就是补偿原则。即不但要补足受水库淹没的公私财产的损失，对城市、县城、集镇的占地规模、基础设施的补偿，还考虑了适当的发展。具体来看，对三峡水库移民的补偿，大致可分为以下两种类型：
①新旧差价性补偿
对于淹没的民房、工厂厂房、公路、水电站等，无论其新旧程度如何，在原规模、原标准的前提下，都按新建筑物進行补偿。一座被淹没的旧建筑物现在(实物调查时)的价值属于赔偿部分，该座旧建筑物与同样规模、同样标准的新建筑物之间的差价，属于补助部分。
②适当发展性补偿
这类补偿主要体现在受淹城市、县城和集镇在搬迁后的新城镇的占地规模上，还体现在对新城镇供水、排水、用电容量、公共绿地及设施的补偿上。
2.开发性移民的前期工作
2.1 做好淹没实物指标调查
水库淹没线以下人口和实物数量的调查成果，是计算建设项目补偿资金数额和总概算的依据，是认定移民资格和编制分县移民安置规划的依据，是移民任务与资金实行项目“双包干”的依据。这项调查工作不但直接关系到千家万户移民群众和成百上千个单位、企业的切身利益，还直接关系到移民工作能否顺利有序地进行。因此，对这项工作必须谨慎而又细致，任何疏忽或马虎，都会在以后的工作中受到“惩罚”。
2.2做好水库淹没区和移民迁建区的地质勘察
水库库区往往是地质灾害的多发区，认真做好受水库蓄水影响的崩塌、滑坡、坍岸、泥石流的调查、监测和治理，是关系到库区人民群众生命财产安全、枢纽工程安全和社会稳定的大事。因此，我们应按照地质主管部门的有关规范、规定，把受水库蓄水影响、可能发生的地质灾害调查清楚，不同的设计阶段应当达到不同的调查质量和精度。需要搬迁的县城和集镇，从长远安全考虑，宁可迁移的距离远一点，也要避开大中型滑坡和坍岸。
2.3编制移民安置规划
制规划大纲和分县规划时，一是应当坚决贯彻执行开发性移民方针，这是编制规划大纲和分县规划的“纲”。二是参加编制分大类规划的工作人员，必须是精通该大类的专家，还要明确专家不能越位。三是对于重大问题，必须多方案比较和组织专家论证。每个县规划的附件中，一定要有分大类的项目清单，以便为实行项目管理，诸如移民任务资金“双包干”、前期工作和合同管理等奠定基础。
2.4编制移民补偿投资总概算
开发性移民的补偿原则是按照受淹公、私财产的重值价格补足受淹单位或自然人的损失。因此，各类、各种受淹公、私财产的补偿标准必须在广泛调查研究库区、邻近地区各类重值价格的基础上，慎重确定。
编制总概算所采用的某一时段的各种人工费单价、原材料单价、农产品单价等，即为该总概算的基础价格。基础价格要通过价格采集来取得，并且要得到省一级物价管理部门的正式认可和规划审批部门的批准。编制开发性移民补偿投资总概算，不但要提出各类财产重值价格的综合单价，还要对每一个综合单价进行多级分解。
3.开发性移民中应该注意的问题
3.1移民的教育培训
通过移民政策培训与各种专业技术及生产技能培训、综合培训与专项培训想结合，提高移民科技文化素质，引导迁建单位和移民树立市场观念，增强竞争意识，在学习现代科学技术知识和管理知识的基础上，合理使用移民补偿资金，按照统一规划，搞好生活设施的建设，并在生产条件的改善上下工夫，主动创业，成为移民开发的主体力量。大量的实证研究都已证明，通过投资于教育培训而带来的人力资本的积累，是扩大生产可能性边界最基本的因素，是可以获得边际报酬递增效果的唯一途径。它在大多数情况下都为经济增长提供了最主要的解释，并且赋予了经济增长的持续性。
3.2专业项目的复建
专业项目复建是原有基础设施的重建，直接关系到水库周边群众的生产生活和经济发展。开发性移民的专业项目复建，在“原规模、原标准、恢复原功能”的基础上，应当考虑适当的发展。比如，在人口相对稠密的库区，复建被淹没公路时，为了方便淹没影响区群众出行和库区经济发展，应当论证建设环库周公路的必要性。在编制供水、供电、通信、交通（公路、大型桥梁、港口码头）、水电站、抽水站等专业项目复建规划时，仍然要坚持方案比较、专家论证。实施过程中，要避免擅自提高标准、扩大规模；如遇不可抗拒因素造成超包干的，应如实向上级报告。
3.3文物保护
淹没区和迁建区内的文物，是中华民族的宝贵遗产和历史财富，应当根据《文物保护法》，按照“重点发掘、重点保护”、“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的方针，由文物保护部门在调查和勘探的基础上编制文物保护规划。内容包括地下文物发掘（遗址、墓葬、窑址等），地面文物保护（原地保护、搬迁保护、留取资料等）。实践证明，一个大型水工程的考古发掘，给解读当地历史提供了机遇，发掘成果往往能够填补当地考古学文化的诸多空白。因此，开发性移民十分重视文物保护工作。
鉴于文物保护工作的专业性很强，大型水工程的文物保护工作，要由国家文物局统一领导，省级文物管理部门具体负责，文物保护经费统一掌握，充分发挥县级文化部门的积极性。这与移民工作以县为基础的管理体制有所区别，县级部门应予理解。
4.结语
开发性移民是具有中国特色的水库移民方针,是我国政府结合我国实际情况的一种创造,开发性移民方针的提出具有强烈的时代性和针对性,是中国社会政治、经济形势发展和变化的产物,正确理解、探索和实践开发性水电工程移民工作是一项十分复杂的系统工程。
参考文献:
[1] 钟水映，李明泉： 工程性移民安置理论与实践. [M]北京：科学出版社，2003， 07.
[2] 翟贵德：水库移民. [M]郑州：黄河水利出版社，2005 ，10 .
[3] 钟水映，李明泉.工程性移民安置理论与实践 [M]北京：科学出版社，2003， 07.