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摘要：文章研究阐述了平凉市最低生活保障的基本情况，依据调研数据分析了平凉市崆峒区最低生活保障对象的瞄准存在的问题并提出建立完善信息核对平台及提高基层低保工作人员素质的建议。
关键词：城市最低生活保障制度；农村最低生活保障制度；低保对象瞄准
一、引言
最低生活保障制度（以下简称“低保”）救助对象瞄准是政府、学术界及普通民众共同关注的焦点问题。因为低保对象的瞄准是低保工作的核心环节，只有准确认定低保对象才能确保困难群众的基本生活真正得到了保障，才能确保“应保尽保”的制度目标的顺利实现。作为社会救助体系的核心部分，它为维护居民最基本的生存权利建立了最后一道安全网，为保障贫困人口的基本生活方面起到了重要作用。但是基于中国人口基数大，贫困人口多以及中国的人情社会等一些现实因素，低保制度在推行过程中不可避免的出现“人情保”，“关系保”，致使低保救助对象瞄偏，瞄准结果不尽人意。
二、研究方法
本研究所用数据来源于国家社科“甘肃省社会救助瞄准与居民家庭经济状况核对体系研究”项目，项目团队于2016年12月24日～2016年12月30日期间在平凉市崆峒区开展最低生活保障对象瞄准调研工作。主要利用参与结构式与半结构式访谈，对低保户、村干部（街道办事处干部）、民政局负责人进行调研。在本次调研工作中采用随机抽样方法，随机选取平凉市崆峒区3个农村2个社区，其中每个社区（村）随机抽取4户低保户、2户普通居民（村民）进行入户调研，了解社会救助制度对象瞄准情况，收集一手数据及资料，并对调查搜集到的大量资料进行分析、综合、比较、归纳，从而为项目的研究提供真实有效的数据。
三、基本概况
崆峒区截止2016年12月共有低保户9724户22042人，2016年1～12月为城市低保对象发放低保金8617.3万元（其中：补发1～4月份提标部分318.3万元）。崆峒区截止2016年12月农村低保户8776户22684人，2016年为农村低保对象发放农村低保金4103.9万元（其中补发1～3月提标部分131.8万元），为1218名五保供养对象发放农村五保供养金599.1万元（其中补发1～3月提标部分16.9万元）。
2016年崆峒区全区城市最低生活保障标准由352元提高到388元，较上年提高了10%，月补助水平由294元提高到323元。根据甘肃省农村低保保障标准的三类划分，一类对象月补助水平由275元提高到285元，二类对象月补助水平由234元提高到249元，三类对象月补助水平仍按月84元补助水平执行。农村五保集中供养对象年补助由4454元提高到5940元，分散供养对象年补助由4270元提高到4681元。
四、低保存在的問题
（一）农村
1. 低保名额有限
不同于城市低保，农村低保有名额限制，每个村有固定的低保指标，低保名额由村干部及各社社长分配，基本不召开村民代表大会，农村低保名额是否公平分配完全取决于村干部。这就使得村干部权利过大，很多人通过贿赂村干部而享受到低保，而一些真正困难的人却拿不到低保。
在所调研的Y村、M村、Q村，低保名额都由村干部确定，所调研的三个村中Q村问题较为严重。M农户家里有价值4万元的小轿车一辆，价值3万元的旋耕机一辆，价值1.6万的三轮车一辆，玉米种植20亩，小麦，胡麻，油菜种植将近10亩，养了7头牛，家里总人口数7人，其中有两人吃一类低保。
2. 农民教育水平低
被调查的Q村、M村、Y村被访者都是文盲或半文盲或小学文化程度，其中文盲半文盲占66.7%，小学文化程度占33.3%。他们只知道自己享受低保，但对于低保政策、低保的申批程序，自己的低保类型及每月发放多少补助缺乏基本的了解，一类、二类、三类的标准是多少也不知道。因为不识字，对村里的公示也置若罔闻，极度缺乏权利意识，这就为村干部受贿提供了便利条件。
3. 农民欠缺民主意识
农村有村民代表大会但却不经常召开或在会中村民基本不发表意见。因为就中国目前基层民主来看，村民的发声基本不会得到回应，甚至有时可能还会因为发声得罪村干部，过后村干部会利用职务之便为难村民，久而久之村民在公开场合基本不提意见或完全不去参会。同时家族势力强大，很多评选对象会抱团排斥外姓人。在Q村某农户为招亲，家里是两女户，由于是招亲受到村里排斥，低保的和两女户的评选从不考虑他，村里的低保补贴以及两女户补贴都是自己多次向村委会“要”来的名额。
4. 低保名额分配不合理
在我们调查的D乡不论村子、大小人口多少，均为100个低保指标（2017开始为80人），甚至还规定了户数不超过40户的限制。对于一些大村这个指标刚好甚至不足，但也不能保证真正穷的人享受到低保；相反，对于一些小村这些指标又过多，一些家庭收入水平足以维持基本生活的家庭也被纳入低保体系，而这部分人在村里是绝大多数，这就造成村民之间的一些矛盾，村干部只能用轮流吃低保的办法来缓解矛盾。
同时，国家新政策规定，要求按户口本人数进行低保发放，即家中一人符合低保要求条件，全家均可享受低保，在受访村中老人是普遍的低保受益群体，这就导致无论家里是否有劳动力人口，只要有老人享受低保，全家均可享受低保的现象，致使低保指标不足，使一些真正需要救助的人享受不到低保政策。在调研中发现，崆峒区的低保户87.5%为老年人，全家一起吃低保的现象很多。为了公平，M村每年调整低保户，保证每户都能吃到低保，即每年轮换评为低保户。Y村还进行创新，整户享受低保的只能老人拿低保金，其余低保金由村委会监督分配给其他老人。
（二）城市
1. 资产难以核查
很多城市人口的资产无法核查，尤其是银行存款，根本查不到。且涉及核对的相关部门不配合导致核对工作很难进行，在大数据平台没有建立的情况下，资产核对成本大，二次核对基本不可能。同时，核对体系也只能核对这一户的住房、车辆、养老金及住房公积金等情况，而这些并不能完全反应一个家庭全部的资产情况。很多人钻这个核查体系漏洞，转移资产或隐瞒收入以获得低保。此外，城市人口居住分散，很多具体情况也无法通过入户或邻居询问得到真实情况。 2. 低保户与工作人员之间的相互不信任
很多非低保户因为固化的思想，不去了解真实情况，先入为主的认为很多低保户都是人情保。在他们的固化思维里中国是关系社会，低保完全可以靠走后门获取，但是对于我国低保的新政策完全不了解。崆峒区Z 街道一被访户因病不能出门，不看公示，却认为低保户至少有50%为关系户。
3. 农村失地农民的低保并未纳入城镇低保体系
农村失地农民大多居住在城乡结合部，没有土地，基本靠在城里打工维持生活，他们其实属于城市的一部分，但是确实是农村户口，只能申请农村低保，而农村低保受到指标的限制，实际上很多真正需要低保的人家无法申请到低保。崆峒区L镇一妇女为失地农民，老公户口是非农业户口，她的户口为农业户口，她患有癫痫病，四级残疾，两女户，因农村低保名额限制，无法申请到低保。
4. 低保体系的缺陷
低保政策规定具有养老金、住房公积金的人不能纳入低保，但实际上很多人（如下岗工人）的养老金根本无法维持基本生活。下岗工人以前在单位交过住房公积金，但他们现在完全没有能力买房，这部分住房公积金也取不出来，低保也无法申请，导致生活困难，应引起重视。崆峒区Z社区一调研对象X奶奶是五七工，以前是低保户，分配了一套52平方米的廉租房，后因五七工每个月有600元的退休工资而去掉了其低保户名额。
五、对策建议
（一）部门间的信息共享需要顶层推动
大数据平台的建立，并不仅仅是一个口号，而是要让建立的大数据平台发挥它真正的作用，实现其价值。虽然目前已建立了大数据平台，但處于大数据平台的起步阶段，不可避免会出现各种各样的问题，因此在起步阶段采取相应的措施是至关重要的。制定相关的法律法规，克服信息跨部门共享的障碍，让公安户籍、车辆、税务、工商等需要省级数据平台建成专网对接，金融、保险、证券等部门为国家直管的信息能够为市、县（区）级民政核对部门使用，建议省级民政部门能够为市、县（区）级民政部门投入资金，加大支持力度，建立共享平台，拓宽信息渠道，加快推进市级信息管理部门和市级信息系统数据库建设，提高地方民政部门信息核对的效率与准确性。准确核实居民家庭经济状况需要政府各部门的数据作为基础，要从政府层面进行全面、细致、强力的规划推动，这样才能打通政府各部门间数据交换共享的渠道，将原本分散存储在不同部门、行业的公共数据陆续汇集到统一的公共数据中心，强力推进政府各部门数据共建共享。
（二）提高基层工作人员的业务能力，完善基层硬件设施
居民家庭经济状况核对工作是一项新工作，工作的内容、程序和细节都在不断的探索和摸索当中，核对中心是一个要面向多个科室、部门开展业务的机构，针对核对机构新、人员新、业务新，核对工作人员年轻化，应加强对各级核对工作人员的培训，对核对政策、系统运用、系统管理、系统使用开展、数据安全、相关法规的培训。核对中心所涉业务范围较广，需经常同信息共享单位进行大量的沟通和协商。核对工作人员不仅要熟悉日常的社会救助业务工作还要有熟练的计算机操作水平。核对工作人员需要有更多的培训和学习机会，来全面提升核对工作的质量和水平，组建一支高素质高能力的人才队伍。为了进一步提高基层工作人员的工作积极性，建立合理的激励制度，完善硬件设施，即配备电脑、打印机、办公桌等，改善办公条件，提高办公质量。
（三）救助对象的核对能够实现全覆盖
建议核对平台与其他社会救助系统数据共享，并在后台设置定期核对。目前，社会救助系统与核对平台相对独立，在数据共享连接后，可对在册救助对象进行定期核查，方便社会救助管理部门掌握救助对象情况并及时调整，促进社会救助公平、公正，提升社会救助政策实施的公信力。
（作者单位：甘肃农业大学管理学院）
关键词：城市最低生活保障制度；农村最低生活保障制度；低保对象瞄准
一、引言
最低生活保障制度（以下简称“低保”）救助对象瞄准是政府、学术界及普通民众共同关注的焦点问题。因为低保对象的瞄准是低保工作的核心环节，只有准确认定低保对象才能确保困难群众的基本生活真正得到了保障，才能确保“应保尽保”的制度目标的顺利实现。作为社会救助体系的核心部分，它为维护居民最基本的生存权利建立了最后一道安全网，为保障贫困人口的基本生活方面起到了重要作用。但是基于中国人口基数大，贫困人口多以及中国的人情社会等一些现实因素，低保制度在推行过程中不可避免的出现“人情保”，“关系保”，致使低保救助对象瞄偏，瞄准结果不尽人意。
二、研究方法
本研究所用数据来源于国家社科“甘肃省社会救助瞄准与居民家庭经济状况核对体系研究”项目，项目团队于2016年12月24日～2016年12月30日期间在平凉市崆峒区开展最低生活保障对象瞄准调研工作。主要利用参与结构式与半结构式访谈，对低保户、村干部（街道办事处干部）、民政局负责人进行调研。在本次调研工作中采用随机抽样方法，随机选取平凉市崆峒区3个农村2个社区，其中每个社区（村）随机抽取4户低保户、2户普通居民（村民）进行入户调研，了解社会救助制度对象瞄准情况，收集一手数据及资料，并对调查搜集到的大量资料进行分析、综合、比较、归纳，从而为项目的研究提供真实有效的数据。
三、基本概况
崆峒区截止2016年12月共有低保户9724户22042人，2016年1～12月为城市低保对象发放低保金8617.3万元（其中：补发1～4月份提标部分318.3万元）。崆峒区截止2016年12月农村低保户8776户22684人，2016年为农村低保对象发放农村低保金4103.9万元（其中补发1～3月提标部分131.8万元），为1218名五保供养对象发放农村五保供养金599.1万元（其中补发1～3月提标部分16.9万元）。
2016年崆峒区全区城市最低生活保障标准由352元提高到388元，较上年提高了10%，月补助水平由294元提高到323元。根据甘肃省农村低保保障标准的三类划分，一类对象月补助水平由275元提高到285元，二类对象月补助水平由234元提高到249元，三类对象月补助水平仍按月84元补助水平执行。农村五保集中供养对象年补助由4454元提高到5940元，分散供养对象年补助由4270元提高到4681元。
四、低保存在的問题
（一）农村
1. 低保名额有限
不同于城市低保，农村低保有名额限制，每个村有固定的低保指标，低保名额由村干部及各社社长分配，基本不召开村民代表大会，农村低保名额是否公平分配完全取决于村干部。这就使得村干部权利过大，很多人通过贿赂村干部而享受到低保，而一些真正困难的人却拿不到低保。
在所调研的Y村、M村、Q村，低保名额都由村干部确定，所调研的三个村中Q村问题较为严重。M农户家里有价值4万元的小轿车一辆，价值3万元的旋耕机一辆，价值1.6万的三轮车一辆，玉米种植20亩，小麦，胡麻，油菜种植将近10亩，养了7头牛，家里总人口数7人，其中有两人吃一类低保。
2. 农民教育水平低
被调查的Q村、M村、Y村被访者都是文盲或半文盲或小学文化程度，其中文盲半文盲占66.7%，小学文化程度占33.3%。他们只知道自己享受低保，但对于低保政策、低保的申批程序，自己的低保类型及每月发放多少补助缺乏基本的了解，一类、二类、三类的标准是多少也不知道。因为不识字，对村里的公示也置若罔闻，极度缺乏权利意识，这就为村干部受贿提供了便利条件。
3. 农民欠缺民主意识
农村有村民代表大会但却不经常召开或在会中村民基本不发表意见。因为就中国目前基层民主来看，村民的发声基本不会得到回应，甚至有时可能还会因为发声得罪村干部，过后村干部会利用职务之便为难村民，久而久之村民在公开场合基本不提意见或完全不去参会。同时家族势力强大，很多评选对象会抱团排斥外姓人。在Q村某农户为招亲，家里是两女户，由于是招亲受到村里排斥，低保的和两女户的评选从不考虑他，村里的低保补贴以及两女户补贴都是自己多次向村委会“要”来的名额。
4. 低保名额分配不合理
在我们调查的D乡不论村子、大小人口多少，均为100个低保指标（2017开始为80人），甚至还规定了户数不超过40户的限制。对于一些大村这个指标刚好甚至不足，但也不能保证真正穷的人享受到低保；相反，对于一些小村这些指标又过多，一些家庭收入水平足以维持基本生活的家庭也被纳入低保体系，而这部分人在村里是绝大多数，这就造成村民之间的一些矛盾，村干部只能用轮流吃低保的办法来缓解矛盾。
同时，国家新政策规定，要求按户口本人数进行低保发放，即家中一人符合低保要求条件，全家均可享受低保，在受访村中老人是普遍的低保受益群体，这就导致无论家里是否有劳动力人口，只要有老人享受低保，全家均可享受低保的现象，致使低保指标不足，使一些真正需要救助的人享受不到低保政策。在调研中发现，崆峒区的低保户87.5%为老年人，全家一起吃低保的现象很多。为了公平，M村每年调整低保户，保证每户都能吃到低保，即每年轮换评为低保户。Y村还进行创新，整户享受低保的只能老人拿低保金，其余低保金由村委会监督分配给其他老人。
（二）城市
1. 资产难以核查
很多城市人口的资产无法核查，尤其是银行存款，根本查不到。且涉及核对的相关部门不配合导致核对工作很难进行，在大数据平台没有建立的情况下，资产核对成本大，二次核对基本不可能。同时，核对体系也只能核对这一户的住房、车辆、养老金及住房公积金等情况，而这些并不能完全反应一个家庭全部的资产情况。很多人钻这个核查体系漏洞，转移资产或隐瞒收入以获得低保。此外，城市人口居住分散，很多具体情况也无法通过入户或邻居询问得到真实情况。 2. 低保户与工作人员之间的相互不信任
很多非低保户因为固化的思想，不去了解真实情况，先入为主的认为很多低保户都是人情保。在他们的固化思维里中国是关系社会，低保完全可以靠走后门获取，但是对于我国低保的新政策完全不了解。崆峒区Z 街道一被访户因病不能出门，不看公示，却认为低保户至少有50%为关系户。
3. 农村失地农民的低保并未纳入城镇低保体系
农村失地农民大多居住在城乡结合部，没有土地，基本靠在城里打工维持生活，他们其实属于城市的一部分，但是确实是农村户口，只能申请农村低保，而农村低保受到指标的限制，实际上很多真正需要低保的人家无法申请到低保。崆峒区L镇一妇女为失地农民，老公户口是非农业户口，她的户口为农业户口，她患有癫痫病，四级残疾，两女户，因农村低保名额限制，无法申请到低保。
4. 低保体系的缺陷
低保政策规定具有养老金、住房公积金的人不能纳入低保，但实际上很多人（如下岗工人）的养老金根本无法维持基本生活。下岗工人以前在单位交过住房公积金，但他们现在完全没有能力买房，这部分住房公积金也取不出来，低保也无法申请，导致生活困难，应引起重视。崆峒区Z社区一调研对象X奶奶是五七工，以前是低保户，分配了一套52平方米的廉租房，后因五七工每个月有600元的退休工资而去掉了其低保户名额。
五、对策建议
（一）部门间的信息共享需要顶层推动
大数据平台的建立，并不仅仅是一个口号，而是要让建立的大数据平台发挥它真正的作用，实现其价值。虽然目前已建立了大数据平台，但處于大数据平台的起步阶段，不可避免会出现各种各样的问题，因此在起步阶段采取相应的措施是至关重要的。制定相关的法律法规，克服信息跨部门共享的障碍，让公安户籍、车辆、税务、工商等需要省级数据平台建成专网对接，金融、保险、证券等部门为国家直管的信息能够为市、县（区）级民政核对部门使用，建议省级民政部门能够为市、县（区）级民政部门投入资金，加大支持力度，建立共享平台，拓宽信息渠道，加快推进市级信息管理部门和市级信息系统数据库建设，提高地方民政部门信息核对的效率与准确性。准确核实居民家庭经济状况需要政府各部门的数据作为基础，要从政府层面进行全面、细致、强力的规划推动，这样才能打通政府各部门间数据交换共享的渠道，将原本分散存储在不同部门、行业的公共数据陆续汇集到统一的公共数据中心，强力推进政府各部门数据共建共享。
（二）提高基层工作人员的业务能力，完善基层硬件设施
居民家庭经济状况核对工作是一项新工作，工作的内容、程序和细节都在不断的探索和摸索当中，核对中心是一个要面向多个科室、部门开展业务的机构，针对核对机构新、人员新、业务新，核对工作人员年轻化，应加强对各级核对工作人员的培训，对核对政策、系统运用、系统管理、系统使用开展、数据安全、相关法规的培训。核对中心所涉业务范围较广，需经常同信息共享单位进行大量的沟通和协商。核对工作人员不仅要熟悉日常的社会救助业务工作还要有熟练的计算机操作水平。核对工作人员需要有更多的培训和学习机会，来全面提升核对工作的质量和水平，组建一支高素质高能力的人才队伍。为了进一步提高基层工作人员的工作积极性，建立合理的激励制度，完善硬件设施，即配备电脑、打印机、办公桌等，改善办公条件，提高办公质量。
（三）救助对象的核对能够实现全覆盖
建议核对平台与其他社会救助系统数据共享，并在后台设置定期核对。目前，社会救助系统与核对平台相对独立，在数据共享连接后，可对在册救助对象进行定期核查，方便社会救助管理部门掌握救助对象情况并及时调整，促进社会救助公平、公正，提升社会救助政策实施的公信力。
（作者单位：甘肃农业大学管理学院）