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摘要：由于全球危机事件的频繁发生，特别是危机事件的突发性和不确定性，对政府应对危机的能力提出了严峻的挑战，凸现出众多问题，引发了对公共危机管理中的“政府失效性”的研究。要有效的解决这一问题，应注重公民社会的全面参与，提高社会自我救助能力，注意发挥非政府组织在公共危机管理中的作用，建立有效的公共危机沟通团队，加强公共危机管理人才的开发与建设。
关键词：危机管理 政府失效性 解决方法
20世纪90年代以来，各种危机事件频繁发生，特别是“9·11”事件、SARS危机及自然灾害的爆发，使公共危机管理成为各国政府都非常关注的问题。如何减少危机事件给人类社会带来的灾难是每个国家所面临的一个重大课题，尤其是在突发状态下，危机事件的不可预知性造成了政府在公共危机管理中的失效性。
一、公共危机管理中的“政府失效性”
美国学者罗森豪尔对于危机的界定是：“危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。”公共危机是相对于人类生活中正常的社会秩序而引入的一个概念，是指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。如海啸、地震、飞机失事、恶性疾病流行、恐怖事件、民族冲突等。与一般危机相比，公共危机具有极大的社会危害性、不可控制性、重大性和广泛性。公共危机管理作为公共管理的一个重要领域，它是政府及其它社会组织，在科学的公共管理理念指导下，对危机进行监控和预警，在危机发生之后采取应急处理等措施，控制和减轻公共危机危害的活动。
在公共危机管理过程中，“政府失效性”是指当危机发生时，政府在短期内所能提供的公共资源有限、空间分配密度有限，而导致对某些危机事件无法采取及时和有效的应急措施而造成损失。“政府失效性”的产生源自于危机事件的发生具有时间的不确定性、危害对象的不确定性以及处置的紧迫性等特点。“政府失效性”的存在，表明政府的危机管理能力要受到客观条件的限制。
二、公共危机管理“政府失效性”的解决方法
有效的解决危机管理中的“政府失效性”，必须建立政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动，政府除自身积极参与并发挥主导作用外，更应该注重公民社会乃至市场的全面参与，提高社会自我救助能力，注意发挥非政府组织在公共危机管理中的作用，加强与公众及社会组织的沟通，建立有效的公共危机沟通团队，同时加强公共危机管理人才的开发与建设。
(一)培育全民危机意识，提高社会自我救助能力
危机管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。因而危机意识的具备非常重要。社会危机意识是全社会共有价值观的有机组成部分，它不是哪一阶层或者哪一部门的事情。危机管理重在危机预警，整个社会公民的危机意识，是应对危机的十分重要的因素。
在政府危机管理过程中，公众既是危机管理的直接受众，同时也是至关重要的管理主体。在危机事件的自然灾害、技术事故、人为灾难等三种表现形态中，除了自然灾害以外，其他类型的危机事件都是可以预防和避免爆发的。实际上很多技术事故和人为灾难的爆发，都与公众自身的安全意识和安全防范能力薄弱有关。因此，提高公众的危机意识和危机应对能力，可以在很大程度上减少危机事件爆发的频率。当危机事件发生后，公众良好的安全意识和危机应对能力，将有助于提高社会自我救助能力，极大地减少危机可能造成的混乱和损失。因此要对公众进行危机应急知识的宣传和应急能力的教育培训与演习，把塑造发达的社会应急文化、以提高社会自救能力作为政府危机管理系统的一项基础工程。
(二)发挥非政府组织的作用，实现危机状态下政府与非政府组织之间的紧密合作
公共危机管理是一个复杂的、系统的社会工程，需要危机管理主体的多元化，最大可能地吸纳各种社会力量，使公共危机管理具有更大的灵活性和高效性。非政府组织在专业技术、灵活性、组织机制上等具有优势，在一些突发状态下，尤其是危机事件的不可预知性，非政府组织的作用得以最大限度地彰显。
非政府组织是连接政府与群众的纽带。一方面可将政府的政策、信息传递到基层群众身边，利用本身的专业优势，向社会解释危机发生的原因及危害，以帮助提高广大群众的危机意识和消除恐惧心理，增强公众战胜危机的信心，保证政府的各项政策有效的、顺利的执行；另一方面还能及时将群众的利益与需求信息传递给政府，帮助政府及时了解民情、发现问题、解决问题，从而降低政府信息收集的成本，提高行政效率，减少矛盾。这样就容易形成共同应对危机的社会环境，也促使各种资源更能真接有效的运用到公共危机事件管理中。
当危机发生时，正常的社会秩序遭到破坏，社会受到严重的损失，公众处于恐慌期中，而非政府组织由于其民间性和草根性的特点，可以有效地整合各种社会资源，凝聚民间资本，调动公众力量投入到危机应对工作中。同时非政府组织大多采用具有弹性的组织结构，能迅速地做出反应，就近开展互救，灵活地调整自己具体的工作方法和工作内容，控制事态的扩大，防止造成更大的损失，从而有效的保障受害群众的根本利益，维护社会的稳定。
(三)建立有效的公共危机沟通团队
建立一支精干的公共危机沟通团队进行有效的危机沟通、危机管理至关重要。“人无远虑，必有近忧”，这样的危机沟通团队应该在平时就着手建立，因为现代社会是风险社会，当今世界进入了全球化时代，危机的发生具有普遍性、连动性、不确定性、突发性、社会性，任何组织和部门都有可能发生危机，即使自身不发生危机，也难免不受其他危机的影响。通过一定的竞争机制，严格选拔不同层次和类型的人员组成团队，他们拥有不同的背景和文化，不同的经验和知识，拥有娴熟的沟通技能和专业技能，能够应对各个层面和领域发生的问题。一般来说，这个团队大约可以由6－8人组成，他们各自分担不同的角色，并根据角色进行合理分工，各司其职，各负其责，并且协调合作，同心同德。这些角色包括队长、队员，队员包括答个领域和部门的代表，如政府关系的代表，内部关系的代表，媒体关系的代表，资源管理方面的代表，咨询顾问代表等。在危机爆发后，这个团队的每一个人既分工负责，履行好自己承担的职责，同时彼此合作，互通、共享信息，在危机管理中发挥核心战斗堡垒作用。作为国家来说，应该从中央到地方各层级都建立这种危机沟 通团队，依靠团队的智慧和力量，有效地应对危机，从而提高政府应对危机的能力，减少政府的失效性行为。
(四)加强公共危机管理人才的开发与建设
公共危机管理人才就是在诸如各种自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等突发事件出现时，能够针对具体的情况，运用相关知识和经验，制定相应的处理计划与实施战略，指挥、协调并参与危机处理的各个方面人才的一个统称。公共危机管理人才主要包括：危机管理战略决策的制定者、危机管理协调公关的实施者、公共危机处理的执行者、危机管理信息系统的构建者和公共危机管理意识的倡导者。他们一般具有的共同素质有：良好的危机感知能力、广博的知识和缜密活跃的思维能力以及较强的组织活动能力和冷静的处事能力。
按照在危机处理中他们承担的职能，我国公共危机管理人才结构层次可分为：高层次公共危机管理人才。一是危机管理体系中的决策指挥人员，由政府的核心成员和政治精英组成，其主要职责是保证国家社会和人民群众的安全，制定危机防范、危机状态控制的目标、原则和选择危机应对行动方案，二是危机管理体系中的参谋智囊人员，主要为决策者出谋划策；三是危机管理体系中的技术专家。危机的形态日趋多元化与专业化，需要技术专家和专业危机处理人员提供比较专业的指导意见和解救措施。中等层次公共危机管理人才。主要包括危机管理体系中的媒体公关人员和信息人员。危机事件的突发性、变异性以及巨大的破坏力容易导致公众心理恐慌以及社会秩序的紊乱失衡，因此，媒体和信息人员在危机处理过程中的主要职责是：以负责的态度公开危机信息，引导公众情绪，帮助政府塑造形象。低层次公共危机管理人才。一是危机管理体系中后勤辅助人员。危机管理中后勤辅助人员主要是指政府系统内拥有某种特定的资源、设备和能力，主管着特殊的事务，担负着紧急事务应对中的某些特殊任务的人员。他们负责提供危机管理过程中所需的各种服务；二是危机管理体系中的非政府组织成员。非政府组织可以在危机突发时帮助政府提供公共物品或者服务，它们可以填补政府在危机管理中资源配置、人员结构、组织职能体系等方面的不足，满足公民的多元化需求。
公共危机管理人才开发要以培训为手段，首先，要加强现有党政人才的公共危机处理能力。加大公共管理人才队伍的内部培养和外部培训力度，帮助提升，带动其管理突发难题的素质和能力。同时，要充分利用社会资源，有计划地安排现有党政人才参加相关应急培训和模拟训练，补充新的应对理论知识，壮大公共危机管理人才队伍。其次，要从政府组织的战略发展目标与危机处理任务出发，建立公共危机管理人才群体结构。要发展危机管理专业，培养高素质的公共危机管理人才，增加培育或者引进中等层次公共危机管理人才和高层次人才。第三，加强对非政府组织人才资源的调配。公共危机的解决需要非政府组织人才资源的参与。实践证明：非政府组织本身并不具有行政权力，但它们在危机中完全可以与政府机构取长补短，发挥重要的作用。第四，建立公共危机管理人才数据信息库。危机管理是一个涉及到方方面面内容的复杂的系统工程，需要一大批诸如建筑设计师、工程师、地质专家、水利专家、医疗专家、飞行专家、计算机专家、反恐专家、消防人员、医护人员、海上救护人员等各个行业的专家。因此，建立一个比较详尽的，信息齐全的公共危机管理人才数据信息库就显得尤为必要。这个数据信息库应该包括：各个行业的专业技术专家；经验丰富的高级危机管理决策人才；在以往危机管理中取得成功的相关人员信息；国外一些危机管理的知名专家信息等。公共危机管理人才数据信息库建立之后，要及时的对其进行维护与更新，这样才能为公共危机的处理提供坚实的保障。
在公共危机管理中，由于危机事件涉及范围的广度，影响日益严重，进行危机管理所消耗资源以及所需的信息也是日趋增多，危机事件已不是单靠政府的力量就能妥善处理好，因此在公共危机管理中要解决政府的失效性问题有赖于政府、社会公众、其他社会组织各方的合力，需要政府与各种社会力量相互配合和协作，共同应对危机。危机是没有边界的，受危机影响的是各种利害关系人。任何一个社会管理主体都不拥有充足的知识和资源来独自解决一切问题，危机应对需要调动、整合各种资源，强调的是一种统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的危机管理机制。总的来说，有效的危机管理需要政府的承诺和支持，需要全社会的共识和危机管理意识，需要整合各级政府、各种组织乃至于整个社会的力量，在地区、区域的协作的基础上进行，同时注意处理好与这些团体合作所产生的问题，从而全面提高危机管理的能力和效率。
关键词：危机管理 政府失效性 解决方法
20世纪90年代以来，各种危机事件频繁发生，特别是“9·11”事件、SARS危机及自然灾害的爆发，使公共危机管理成为各国政府都非常关注的问题。如何减少危机事件给人类社会带来的灾难是每个国家所面临的一个重大课题，尤其是在突发状态下，危机事件的不可预知性造成了政府在公共危机管理中的失效性。
一、公共危机管理中的“政府失效性”
美国学者罗森豪尔对于危机的界定是：“危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。”公共危机是相对于人类生活中正常的社会秩序而引入的一个概念，是指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。如海啸、地震、飞机失事、恶性疾病流行、恐怖事件、民族冲突等。与一般危机相比，公共危机具有极大的社会危害性、不可控制性、重大性和广泛性。公共危机管理作为公共管理的一个重要领域，它是政府及其它社会组织，在科学的公共管理理念指导下，对危机进行监控和预警，在危机发生之后采取应急处理等措施，控制和减轻公共危机危害的活动。
在公共危机管理过程中，“政府失效性”是指当危机发生时，政府在短期内所能提供的公共资源有限、空间分配密度有限，而导致对某些危机事件无法采取及时和有效的应急措施而造成损失。“政府失效性”的产生源自于危机事件的发生具有时间的不确定性、危害对象的不确定性以及处置的紧迫性等特点。“政府失效性”的存在，表明政府的危机管理能力要受到客观条件的限制。
二、公共危机管理“政府失效性”的解决方法
有效的解决危机管理中的“政府失效性”，必须建立政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动，政府除自身积极参与并发挥主导作用外，更应该注重公民社会乃至市场的全面参与，提高社会自我救助能力，注意发挥非政府组织在公共危机管理中的作用，加强与公众及社会组织的沟通，建立有效的公共危机沟通团队，同时加强公共危机管理人才的开发与建设。
(一)培育全民危机意识，提高社会自我救助能力
危机管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。因而危机意识的具备非常重要。社会危机意识是全社会共有价值观的有机组成部分，它不是哪一阶层或者哪一部门的事情。危机管理重在危机预警，整个社会公民的危机意识，是应对危机的十分重要的因素。
在政府危机管理过程中，公众既是危机管理的直接受众，同时也是至关重要的管理主体。在危机事件的自然灾害、技术事故、人为灾难等三种表现形态中，除了自然灾害以外，其他类型的危机事件都是可以预防和避免爆发的。实际上很多技术事故和人为灾难的爆发，都与公众自身的安全意识和安全防范能力薄弱有关。因此，提高公众的危机意识和危机应对能力，可以在很大程度上减少危机事件爆发的频率。当危机事件发生后，公众良好的安全意识和危机应对能力，将有助于提高社会自我救助能力，极大地减少危机可能造成的混乱和损失。因此要对公众进行危机应急知识的宣传和应急能力的教育培训与演习，把塑造发达的社会应急文化、以提高社会自救能力作为政府危机管理系统的一项基础工程。
(二)发挥非政府组织的作用，实现危机状态下政府与非政府组织之间的紧密合作
公共危机管理是一个复杂的、系统的社会工程，需要危机管理主体的多元化，最大可能地吸纳各种社会力量，使公共危机管理具有更大的灵活性和高效性。非政府组织在专业技术、灵活性、组织机制上等具有优势，在一些突发状态下，尤其是危机事件的不可预知性，非政府组织的作用得以最大限度地彰显。
非政府组织是连接政府与群众的纽带。一方面可将政府的政策、信息传递到基层群众身边，利用本身的专业优势，向社会解释危机发生的原因及危害，以帮助提高广大群众的危机意识和消除恐惧心理，增强公众战胜危机的信心，保证政府的各项政策有效的、顺利的执行；另一方面还能及时将群众的利益与需求信息传递给政府，帮助政府及时了解民情、发现问题、解决问题，从而降低政府信息收集的成本，提高行政效率，减少矛盾。这样就容易形成共同应对危机的社会环境，也促使各种资源更能真接有效的运用到公共危机事件管理中。
当危机发生时，正常的社会秩序遭到破坏，社会受到严重的损失，公众处于恐慌期中，而非政府组织由于其民间性和草根性的特点，可以有效地整合各种社会资源，凝聚民间资本，调动公众力量投入到危机应对工作中。同时非政府组织大多采用具有弹性的组织结构，能迅速地做出反应，就近开展互救，灵活地调整自己具体的工作方法和工作内容，控制事态的扩大，防止造成更大的损失，从而有效的保障受害群众的根本利益，维护社会的稳定。
(三)建立有效的公共危机沟通团队
建立一支精干的公共危机沟通团队进行有效的危机沟通、危机管理至关重要。“人无远虑，必有近忧”，这样的危机沟通团队应该在平时就着手建立，因为现代社会是风险社会，当今世界进入了全球化时代，危机的发生具有普遍性、连动性、不确定性、突发性、社会性，任何组织和部门都有可能发生危机，即使自身不发生危机，也难免不受其他危机的影响。通过一定的竞争机制，严格选拔不同层次和类型的人员组成团队，他们拥有不同的背景和文化，不同的经验和知识，拥有娴熟的沟通技能和专业技能，能够应对各个层面和领域发生的问题。一般来说，这个团队大约可以由6－8人组成，他们各自分担不同的角色，并根据角色进行合理分工，各司其职，各负其责，并且协调合作，同心同德。这些角色包括队长、队员，队员包括答个领域和部门的代表，如政府关系的代表，内部关系的代表，媒体关系的代表，资源管理方面的代表，咨询顾问代表等。在危机爆发后，这个团队的每一个人既分工负责，履行好自己承担的职责，同时彼此合作，互通、共享信息，在危机管理中发挥核心战斗堡垒作用。作为国家来说，应该从中央到地方各层级都建立这种危机沟 通团队，依靠团队的智慧和力量，有效地应对危机，从而提高政府应对危机的能力，减少政府的失效性行为。
(四)加强公共危机管理人才的开发与建设
公共危机管理人才就是在诸如各种自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等突发事件出现时，能够针对具体的情况，运用相关知识和经验，制定相应的处理计划与实施战略，指挥、协调并参与危机处理的各个方面人才的一个统称。公共危机管理人才主要包括：危机管理战略决策的制定者、危机管理协调公关的实施者、公共危机处理的执行者、危机管理信息系统的构建者和公共危机管理意识的倡导者。他们一般具有的共同素质有：良好的危机感知能力、广博的知识和缜密活跃的思维能力以及较强的组织活动能力和冷静的处事能力。
按照在危机处理中他们承担的职能，我国公共危机管理人才结构层次可分为：高层次公共危机管理人才。一是危机管理体系中的决策指挥人员，由政府的核心成员和政治精英组成，其主要职责是保证国家社会和人民群众的安全，制定危机防范、危机状态控制的目标、原则和选择危机应对行动方案，二是危机管理体系中的参谋智囊人员，主要为决策者出谋划策；三是危机管理体系中的技术专家。危机的形态日趋多元化与专业化，需要技术专家和专业危机处理人员提供比较专业的指导意见和解救措施。中等层次公共危机管理人才。主要包括危机管理体系中的媒体公关人员和信息人员。危机事件的突发性、变异性以及巨大的破坏力容易导致公众心理恐慌以及社会秩序的紊乱失衡，因此，媒体和信息人员在危机处理过程中的主要职责是：以负责的态度公开危机信息，引导公众情绪，帮助政府塑造形象。低层次公共危机管理人才。一是危机管理体系中后勤辅助人员。危机管理中后勤辅助人员主要是指政府系统内拥有某种特定的资源、设备和能力，主管着特殊的事务，担负着紧急事务应对中的某些特殊任务的人员。他们负责提供危机管理过程中所需的各种服务；二是危机管理体系中的非政府组织成员。非政府组织可以在危机突发时帮助政府提供公共物品或者服务，它们可以填补政府在危机管理中资源配置、人员结构、组织职能体系等方面的不足，满足公民的多元化需求。
公共危机管理人才开发要以培训为手段，首先，要加强现有党政人才的公共危机处理能力。加大公共管理人才队伍的内部培养和外部培训力度，帮助提升，带动其管理突发难题的素质和能力。同时，要充分利用社会资源，有计划地安排现有党政人才参加相关应急培训和模拟训练，补充新的应对理论知识，壮大公共危机管理人才队伍。其次，要从政府组织的战略发展目标与危机处理任务出发，建立公共危机管理人才群体结构。要发展危机管理专业，培养高素质的公共危机管理人才，增加培育或者引进中等层次公共危机管理人才和高层次人才。第三，加强对非政府组织人才资源的调配。公共危机的解决需要非政府组织人才资源的参与。实践证明：非政府组织本身并不具有行政权力，但它们在危机中完全可以与政府机构取长补短，发挥重要的作用。第四，建立公共危机管理人才数据信息库。危机管理是一个涉及到方方面面内容的复杂的系统工程，需要一大批诸如建筑设计师、工程师、地质专家、水利专家、医疗专家、飞行专家、计算机专家、反恐专家、消防人员、医护人员、海上救护人员等各个行业的专家。因此，建立一个比较详尽的，信息齐全的公共危机管理人才数据信息库就显得尤为必要。这个数据信息库应该包括：各个行业的专业技术专家；经验丰富的高级危机管理决策人才；在以往危机管理中取得成功的相关人员信息；国外一些危机管理的知名专家信息等。公共危机管理人才数据信息库建立之后，要及时的对其进行维护与更新，这样才能为公共危机的处理提供坚实的保障。
在公共危机管理中，由于危机事件涉及范围的广度，影响日益严重，进行危机管理所消耗资源以及所需的信息也是日趋增多，危机事件已不是单靠政府的力量就能妥善处理好，因此在公共危机管理中要解决政府的失效性问题有赖于政府、社会公众、其他社会组织各方的合力，需要政府与各种社会力量相互配合和协作，共同应对危机。危机是没有边界的，受危机影响的是各种利害关系人。任何一个社会管理主体都不拥有充足的知识和资源来独自解决一切问题，危机应对需要调动、整合各种资源，强调的是一种统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的危机管理机制。总的来说，有效的危机管理需要政府的承诺和支持，需要全社会的共识和危机管理意识，需要整合各级政府、各种组织乃至于整个社会的力量，在地区、区域的协作的基础上进行，同时注意处理好与这些团体合作所产生的问题，从而全面提高危机管理的能力和效率。