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[摘要]文章从实际操作出发，从现行法律入手，分析了我国政府信息公开条例颁布两年多来出现的问题提出了政府在信息公开工作中不断自我完善，不断开拓新的工作方式方法的建议。
[关键词]政府信息公开； 实施程序； 法律关系； 存在问题； 解决方法建议
[中图分类号]D623 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)16-0034-03
一、我国的政府信息公开条例及信息公开实践
《中华人民共和国政府信息公开条例》(下文简称《条例》)于2007年1月17日国务院第165次常务会议通过，2007年4月5日温家宝总理签署公布，2008年5月1日起施行。《条例》是一部规范政府信息公开和利用行为，保障公民知情权的重要行政法规，是推行政务公开实践经验的系统总结。条例的发布和实施是推进社会主义民主、加快社会主义发展的重要举措，是进一步深化行政体制改革，加快政府职能转变，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的必然要求。
(一)政府、公民与信息的关系。
从根本上讲，政府在行使行政管理权的整个过程中产生和收集的信息以及收集、处理信息的权力，都是以纳税人的支持为成本的，加之政府是人民主权的代表，因此，政府信息从根本上具有为全体公民所有的公共属性。即政府信息的所有权最终归属于全体公民。公民也因此当然享有对政府信息的知情权，政府对信息的垄断不具有合法性。
公民与政府在任何时候都存在着一种互相对应的权利——责任关系，而在这种关系背后起作用的便是公民的利益需求。从一定意义上讲，正是人们的利益需求创造了政府，政府的存在价值就在于满足社会成员的需求。而政府满足社会成员需要的措施、过程、方式等都应当为成员们所了解。即对应于公民的知情权，政府在信息方面的一般职责是公开；对应于公民受保护的权利，政府对信息保密又是特殊的职责。
(二)政府信息公开与保密法、档案法的关系。
在我国，对于保密文件的定密范围一直没有一个科学的认识或统一的规定，结果使定密范围过大，保密范围偏宽，保密成本过高，解密程序不规范，并使非保密文件与保密文件一样，完全对公众封锁和保密。《保密法》与信息公开是对立统一的关系，应该用辩证法的要求来看待这一矛盾，处理具体事务。目前实施的《保密法》已有二十年的历史，已不能满足现在社会发展的需要，与信息公开制度在某些操作点上有冲突，有必要对其进行修改，真正使有限的人力、物力和财力保密核心内容。建立健全解密机制，适时检查密级内容，实现保密信息动态管理。《保密法》的修改草案近期已上报人大讨论，相信这次修改将对妥善解决信息公开与保密相互之间的关系，提供方向和指南。
与保守国家秘密法类似，政府信息公开与档案法的矛盾与冲突也非常突出。我们知道，归档是政府信息与档案信息的分水岭。在归档之前，它是以政府信息的形式存在的，而归档之后，就成为政府档案。在归档之前，政府信息是由政府机关保存的，归档之后，就归各级档案馆来保存了，相应的，就要由档案法来调整。对于专门档案各部门还出台了部门规章，对查询和利用设置了其他条件。从我国的档案法及其实施办法的规定内容上看，更多的是强调保存，对于档案的开放和利用则限制过多，规定严格。档案法规定，只要行政机关的信息材料形成档案，原则上30年内不得公开。法律的滞后或不协调使人们对行政机关、政府信息公开的认识产生了偏差。这就产生了信息在政府机关依照《条例》是公开的，按档案管理要求满10或20年上交、满30年对社会公开，在这10年或20年至30年期间是不公开的，且《档案法》是上位法，按照部门规章查阅专门档案，是有许多要求的。但《条例》未作限制，两者关系应如何调整?行政机关内部档案管理部门对往年形成的档案，是接受档案法调整，还是按《条例》来实施?为了解决这一系列问题，现行档案法和相关的部门规章亟须修改。
政府在信息公开方面首先应当在公民本位思想指导下摆正责任位置，之后在公民参与的情况下，从修改现行的保密、档案法律人手，建构系统的政府信息公开制度体系。
(三)政府信息公开的程序。
政府信息作为产品，与空间物质一样也有一个生命过程的属性，从酝酿、产生、发布、到归档立卷及后期利用、灭失，形成一个完整的生命周期。信息公开包含了它的全过程，从政府信息公开的内容、形式、结果上看他的运行程序如下：
二、政府信息公开工作中应当注意的问题
(一)信息公开的申请。
政府信息公开解决的是信息本身，即信息有无、能否公开，它不直接解决申请人的实际问题。由于申请的盲目性，申请人往往把政府信息公开当作救济渠道。通常让行政机关做出判断请求的，一般认为是咨询(如要求行政机关确认特定行为是否合法)；要求解决特定问题的请求。一般认为是信访，应当说服申请人走信访程序；复杂、重大问题，又无其他救济途径的，要尽力告知申请人如何进行行政复议、行政诉讼，属于民事行为或有刑事责任的要告知申请人及时声张权利。与申请人仔细、耐心沟通情况，了解申请目的，告知申请人政府信息公开作用，从帮助解决申请人的实际问题人手，引导申请人采取适当救济方式和途径。严把受理前的程序审查关，应当要求申请表内容完整、字迹清晰、描述准确。
申请人对所需信息的内容描述是否详尽、准确，将直接影响行政机关处理申请的效率。受理申请前要尽量引导申请人填写明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述；对申请人描述所需政府信息的文件名称、文号或者确切特征等有困难，向行政机关咨询的，行政机关应当提供必要的帮助。如果是函件、电子邮件提出申请的，申请的内容又不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。如申请公开的政府信息属于已经主动公开的，告知申请人获取信息的途径、方式即可，不进入依申请处理的流程。
(二)信息公开目录的建立。
编制信息公开的目录应该说是政府机关一项长期而艰巨的工作，它是约束政府行政行为的依据。政府信息公开目录与政务信息资源目录建设相结合，目录体系不能和业务应用系统捆绑在一起建设。目录编制工作本身不是软件工程，更多是一种信息内容的描述和组织工作，它应该是关系数据库或者是文件系统。政府信息目录编制的基本要求：一是系统化。编制政府信息公开目录，要做到全面，系统。所有系统不仅要求各个具体的机构编制的目录分类清晰、体系完整，更要求在一个系统、一个地区、一个行业、整个国家政府信息公开的目录要形成一个科学完整的体系。二是标准化。目录的编制工作要符合IS09000认证的要求。依照现有的标准，要建立编目等一系列规范，包括流程的规范、工具的规范、质量的规范，以实现对跨部门、 跨地区数据库的查询。三是电子化。目的是把复杂的工作简单化，重复的工作机器化，信息内容的数字化，服务形式网络化，信息检索智能化。这就要求人们从信息的元数据人手，元数据是数据的数据，它从信息内容、载体形态、信息资源集合及其组织体系、管理与服务机制以及过程与系统等方面去描述信息资源的特征和属性。借助元数据，人们可以采集、组织、识别、定位、发现、评估和选择信息资源，实现简单高效地检索、交换、管理海量数字化信息资源。运用XML(Xtensible Markup Language)可扩展标记语言，通过元数据与分类表、主题词表的结合，可以方便地按应用需要组织信息资源分类目录、主题目录和其他目录，实现对数字资源的导航、检索、定位和交换服务。对于政府信息要按产生的发源地建立各自的发布机制，同时又要建立全国或各地区的信息库和统一的检索平台。
编目的基本原则是：科学性(按管理属性或特征作为分类的基础和依据，进行合理分类)、系统性(按一定的系统顺序排列，使之形成一个合理的、有机的分类体系；分类层次清晰，有足够的深度)、可扩延性(确保增加新的编排对象、类目和属性时，不打乱已建立的分类体系)、唯一性(在目录编排中，一个目录一一对应一个对象)、合理性(编排结构与目录体系相适应)、简单性(目录结构编排应尽量简单，目录长度应尽量短)、适用性(目录反映了对象的组织结构特点，可以按一定规律实现目录检索排列，以便于检索和管理)、统一性(参照同类性质的目录，可以按著录条件组织编辑目录的结构)。利用现代信息技术完成对联机目录库的建设。
(三)信息公开是政府管理职能的体现。
政府信息公开是保障公民知情权、监督权、参与权的重要举措，是政府建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务政府的需要。“阳光是最好的消毒剂，路灯是最好的警察”，信息公开可以预防腐败，让政府在民众监督的目光下办事，让民众知道政府办事的来龙去脉。这对政府推进民主政治、科学决策、依法行政和和谐社会，以及政府本身的管理体制改革都有非常重要的意义。信息公开的程度是检验政府行政行为的重要管理目标。信息公开将改变政府原有运作模式和管理方式，促进政务管理的改进、优化和创新。政府与群众的沟通态度和内容将发生很大变化，政府对群众的服务方式将发生变化，从单纯事务性服务走向资讯前导式服务。
政府这次没有增加新部门或机构来实施《条例》，只在第三条中明确了主管部门，因为信息公开是全部政府的职能。但应该借鉴国外的一些成功经验和方法，如非专职的最高信息委员会制、首席信息官。首席信息官在国内的很多行业和企业都实行得很好，政府的改革要信息先行、信息主导。
(四)建立健全法规体系。
“政府公开制度就是打开了一扇永远也不可能再合上的闸门”，它会要求相关的制度都要跟上。这就需要制度创新、知识创新、管理创新、信息技术创新。这些创新内容需要积累和整理，并形成条例自身升级的基础，从而使条例升级为法律。信息公开是政府的义务和责任，而且公开的信息是以公开为原则，不公开为例外。所以作为政府的责任主体在条例里面已经明确了。另外，政府信息公开实际上还保障了公民的知情权。所以一定要由法律来解决。从各国的立法经验来看，政府信息公开作为国家的一项基本行政制度，应当以法律的形式来规定，行政法规层次上的规范只能是一种过渡。
在《条例》实施过程中，行政机关具有相当大的自由裁量权。具体到哪些信息是必须公开的，哪些是不能公开的，为什么不能公开。以及对于不公开信息有哪些纠错机制和制裁措施等，一定要有详细的规定和界定，而且要尽量有法律上的依据。这就必须要有具体细则出台。
构建政府信息公开制度的可行性策略首先是对现有法律进行修订和完善。由于政府信息公开涉及既得利益者、不同利益群体之间的艰难博弈。从现有法律制度的局部修订人手，如《保密法》的保密范围、解密程序、动态管理，《档案法》的归案范围、立档原则、利用时限、专门档案的管理等，酝酿中的《行政程序法》将对政府行政过程管理进行定位。
《条例》经过近两年的实践，无论对行政机关还是广大民众、特别是具体从事信息公开的践行者，都取得了不少成功经验。按照“基础工作信息化，信息工作基础化”的原则，信息公开的道路才刚起步，还有很多事要做。总之，方法总比问题多，相信信息公开将重塑政府形象、再造政府管理文化。我们完全有理由乐观地期待：在我们国家的政治生活和一切社会生活中，“例外”将越来越少，“公开”将肯定成为常态。
责任编辑 柳波
[关键词]政府信息公开； 实施程序； 法律关系； 存在问题； 解决方法建议
[中图分类号]D623 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)16-0034-03
一、我国的政府信息公开条例及信息公开实践
《中华人民共和国政府信息公开条例》(下文简称《条例》)于2007年1月17日国务院第165次常务会议通过，2007年4月5日温家宝总理签署公布，2008年5月1日起施行。《条例》是一部规范政府信息公开和利用行为，保障公民知情权的重要行政法规，是推行政务公开实践经验的系统总结。条例的发布和实施是推进社会主义民主、加快社会主义发展的重要举措，是进一步深化行政体制改革，加快政府职能转变，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的必然要求。
(一)政府、公民与信息的关系。
从根本上讲，政府在行使行政管理权的整个过程中产生和收集的信息以及收集、处理信息的权力，都是以纳税人的支持为成本的，加之政府是人民主权的代表，因此，政府信息从根本上具有为全体公民所有的公共属性。即政府信息的所有权最终归属于全体公民。公民也因此当然享有对政府信息的知情权，政府对信息的垄断不具有合法性。
公民与政府在任何时候都存在着一种互相对应的权利——责任关系，而在这种关系背后起作用的便是公民的利益需求。从一定意义上讲，正是人们的利益需求创造了政府，政府的存在价值就在于满足社会成员的需求。而政府满足社会成员需要的措施、过程、方式等都应当为成员们所了解。即对应于公民的知情权，政府在信息方面的一般职责是公开；对应于公民受保护的权利，政府对信息保密又是特殊的职责。
(二)政府信息公开与保密法、档案法的关系。
在我国，对于保密文件的定密范围一直没有一个科学的认识或统一的规定，结果使定密范围过大，保密范围偏宽，保密成本过高，解密程序不规范，并使非保密文件与保密文件一样，完全对公众封锁和保密。《保密法》与信息公开是对立统一的关系，应该用辩证法的要求来看待这一矛盾，处理具体事务。目前实施的《保密法》已有二十年的历史，已不能满足现在社会发展的需要，与信息公开制度在某些操作点上有冲突，有必要对其进行修改，真正使有限的人力、物力和财力保密核心内容。建立健全解密机制，适时检查密级内容，实现保密信息动态管理。《保密法》的修改草案近期已上报人大讨论，相信这次修改将对妥善解决信息公开与保密相互之间的关系，提供方向和指南。
与保守国家秘密法类似，政府信息公开与档案法的矛盾与冲突也非常突出。我们知道，归档是政府信息与档案信息的分水岭。在归档之前，它是以政府信息的形式存在的，而归档之后，就成为政府档案。在归档之前，政府信息是由政府机关保存的，归档之后，就归各级档案馆来保存了，相应的，就要由档案法来调整。对于专门档案各部门还出台了部门规章，对查询和利用设置了其他条件。从我国的档案法及其实施办法的规定内容上看，更多的是强调保存，对于档案的开放和利用则限制过多，规定严格。档案法规定，只要行政机关的信息材料形成档案，原则上30年内不得公开。法律的滞后或不协调使人们对行政机关、政府信息公开的认识产生了偏差。这就产生了信息在政府机关依照《条例》是公开的，按档案管理要求满10或20年上交、满30年对社会公开，在这10年或20年至30年期间是不公开的，且《档案法》是上位法，按照部门规章查阅专门档案，是有许多要求的。但《条例》未作限制，两者关系应如何调整?行政机关内部档案管理部门对往年形成的档案，是接受档案法调整，还是按《条例》来实施?为了解决这一系列问题，现行档案法和相关的部门规章亟须修改。
政府在信息公开方面首先应当在公民本位思想指导下摆正责任位置，之后在公民参与的情况下，从修改现行的保密、档案法律人手，建构系统的政府信息公开制度体系。
(三)政府信息公开的程序。
政府信息作为产品，与空间物质一样也有一个生命过程的属性，从酝酿、产生、发布、到归档立卷及后期利用、灭失，形成一个完整的生命周期。信息公开包含了它的全过程，从政府信息公开的内容、形式、结果上看他的运行程序如下：
二、政府信息公开工作中应当注意的问题
(一)信息公开的申请。
政府信息公开解决的是信息本身，即信息有无、能否公开，它不直接解决申请人的实际问题。由于申请的盲目性，申请人往往把政府信息公开当作救济渠道。通常让行政机关做出判断请求的，一般认为是咨询(如要求行政机关确认特定行为是否合法)；要求解决特定问题的请求。一般认为是信访，应当说服申请人走信访程序；复杂、重大问题，又无其他救济途径的，要尽力告知申请人如何进行行政复议、行政诉讼，属于民事行为或有刑事责任的要告知申请人及时声张权利。与申请人仔细、耐心沟通情况，了解申请目的，告知申请人政府信息公开作用，从帮助解决申请人的实际问题人手，引导申请人采取适当救济方式和途径。严把受理前的程序审查关，应当要求申请表内容完整、字迹清晰、描述准确。
申请人对所需信息的内容描述是否详尽、准确，将直接影响行政机关处理申请的效率。受理申请前要尽量引导申请人填写明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述；对申请人描述所需政府信息的文件名称、文号或者确切特征等有困难，向行政机关咨询的，行政机关应当提供必要的帮助。如果是函件、电子邮件提出申请的，申请的内容又不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。如申请公开的政府信息属于已经主动公开的，告知申请人获取信息的途径、方式即可，不进入依申请处理的流程。
(二)信息公开目录的建立。
编制信息公开的目录应该说是政府机关一项长期而艰巨的工作，它是约束政府行政行为的依据。政府信息公开目录与政务信息资源目录建设相结合，目录体系不能和业务应用系统捆绑在一起建设。目录编制工作本身不是软件工程，更多是一种信息内容的描述和组织工作，它应该是关系数据库或者是文件系统。政府信息目录编制的基本要求：一是系统化。编制政府信息公开目录，要做到全面，系统。所有系统不仅要求各个具体的机构编制的目录分类清晰、体系完整，更要求在一个系统、一个地区、一个行业、整个国家政府信息公开的目录要形成一个科学完整的体系。二是标准化。目录的编制工作要符合IS09000认证的要求。依照现有的标准，要建立编目等一系列规范，包括流程的规范、工具的规范、质量的规范，以实现对跨部门、 跨地区数据库的查询。三是电子化。目的是把复杂的工作简单化，重复的工作机器化，信息内容的数字化，服务形式网络化，信息检索智能化。这就要求人们从信息的元数据人手，元数据是数据的数据，它从信息内容、载体形态、信息资源集合及其组织体系、管理与服务机制以及过程与系统等方面去描述信息资源的特征和属性。借助元数据，人们可以采集、组织、识别、定位、发现、评估和选择信息资源，实现简单高效地检索、交换、管理海量数字化信息资源。运用XML(Xtensible Markup Language)可扩展标记语言，通过元数据与分类表、主题词表的结合，可以方便地按应用需要组织信息资源分类目录、主题目录和其他目录，实现对数字资源的导航、检索、定位和交换服务。对于政府信息要按产生的发源地建立各自的发布机制，同时又要建立全国或各地区的信息库和统一的检索平台。
编目的基本原则是：科学性(按管理属性或特征作为分类的基础和依据，进行合理分类)、系统性(按一定的系统顺序排列，使之形成一个合理的、有机的分类体系；分类层次清晰，有足够的深度)、可扩延性(确保增加新的编排对象、类目和属性时，不打乱已建立的分类体系)、唯一性(在目录编排中，一个目录一一对应一个对象)、合理性(编排结构与目录体系相适应)、简单性(目录结构编排应尽量简单，目录长度应尽量短)、适用性(目录反映了对象的组织结构特点，可以按一定规律实现目录检索排列，以便于检索和管理)、统一性(参照同类性质的目录，可以按著录条件组织编辑目录的结构)。利用现代信息技术完成对联机目录库的建设。
(三)信息公开是政府管理职能的体现。
政府信息公开是保障公民知情权、监督权、参与权的重要举措，是政府建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务政府的需要。“阳光是最好的消毒剂，路灯是最好的警察”，信息公开可以预防腐败，让政府在民众监督的目光下办事，让民众知道政府办事的来龙去脉。这对政府推进民主政治、科学决策、依法行政和和谐社会，以及政府本身的管理体制改革都有非常重要的意义。信息公开的程度是检验政府行政行为的重要管理目标。信息公开将改变政府原有运作模式和管理方式，促进政务管理的改进、优化和创新。政府与群众的沟通态度和内容将发生很大变化，政府对群众的服务方式将发生变化，从单纯事务性服务走向资讯前导式服务。
政府这次没有增加新部门或机构来实施《条例》，只在第三条中明确了主管部门，因为信息公开是全部政府的职能。但应该借鉴国外的一些成功经验和方法，如非专职的最高信息委员会制、首席信息官。首席信息官在国内的很多行业和企业都实行得很好，政府的改革要信息先行、信息主导。
(四)建立健全法规体系。
“政府公开制度就是打开了一扇永远也不可能再合上的闸门”，它会要求相关的制度都要跟上。这就需要制度创新、知识创新、管理创新、信息技术创新。这些创新内容需要积累和整理，并形成条例自身升级的基础，从而使条例升级为法律。信息公开是政府的义务和责任，而且公开的信息是以公开为原则，不公开为例外。所以作为政府的责任主体在条例里面已经明确了。另外，政府信息公开实际上还保障了公民的知情权。所以一定要由法律来解决。从各国的立法经验来看，政府信息公开作为国家的一项基本行政制度，应当以法律的形式来规定，行政法规层次上的规范只能是一种过渡。
在《条例》实施过程中，行政机关具有相当大的自由裁量权。具体到哪些信息是必须公开的，哪些是不能公开的，为什么不能公开。以及对于不公开信息有哪些纠错机制和制裁措施等，一定要有详细的规定和界定，而且要尽量有法律上的依据。这就必须要有具体细则出台。
构建政府信息公开制度的可行性策略首先是对现有法律进行修订和完善。由于政府信息公开涉及既得利益者、不同利益群体之间的艰难博弈。从现有法律制度的局部修订人手，如《保密法》的保密范围、解密程序、动态管理，《档案法》的归案范围、立档原则、利用时限、专门档案的管理等，酝酿中的《行政程序法》将对政府行政过程管理进行定位。
《条例》经过近两年的实践，无论对行政机关还是广大民众、特别是具体从事信息公开的践行者，都取得了不少成功经验。按照“基础工作信息化，信息工作基础化”的原则，信息公开的道路才刚起步，还有很多事要做。总之，方法总比问题多，相信信息公开将重塑政府形象、再造政府管理文化。我们完全有理由乐观地期待：在我们国家的政治生活和一切社会生活中，“例外”将越来越少，“公开”将肯定成为常态。
责任编辑 柳波