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摘要 归纳总结了河北省农垦经济发展的现状，对农垦改革的主要模式进行了综合分析，指出河北省垦区存在数量多、布局分散、历史遗留问题多、相关管理体系不健全、发展定位不明确等问题。在此基础上，指出河北省农垦改革不能只重部门利益，应尊重经济发展规律，并提出农垦改革的政策建议。
关键词 农垦；改革；发展模式；问题；发展路径；政策建议；河北省
中图分类号 F324.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）20-0274-02
河北农垦是建立在土地国有性质基础上的组织形态，农垦的特殊特征决定了其在发展工农业生产的同时，也要承担区域性、社会性行为以及其他社会管理职能[1]。经过半个世纪的发展，河北农垦成为全国17个非集团化垦区中综合实力较强的垦区之一。近年，全国各地垦区为适应改革开放的要求，采取多种模式进行改革。这为河北省推进农垦改革与企业化发展模式提供了有益的借鉴。
1 河北省农垦经济发展现状
河北省农垦系统包括23个农场、9个牧场和1个省级农垦科学研究所，土地面积在全国17个非集团化垦区中排名第五。其中，草地面积9.67万hm2，耕地面积9.8万hm2，林地面积7.73万hm2[2]。河北省农垦总体经济实力较强。在2015年全国农垦经济总量排名前10位中，沧州中捷农场排名第2位，唐山曹妃甸区柏各庄农场排名第4位，南大港农场排名第6位。河北省垦区大多位于环京津经济圈内，随着京津冀一体化的发展更是促进了北戴河新区、曹妃甸区和渤海新区3处农垦经济的发展。
河北省农垦依托自身的自然与区位优势，形成了以粮食种植、马铃薯、水稻、棉花为主导产业的农垦发展模式。河北省农垦拥有全国最大的马铃薯研发基地；婴泊700、捷麦19、冀麦32等品种的小麦畅销全国。2014年形成了坝上草原与沿海湿地旅游为主的2 200 km2的京津生态农业基地。
2 河北省农垦改革主要模式
为促进河北省农垦发展，减轻农垦办社会的负担，须对农垦进行改革，其主要改革模式有以下方面。
2.1 企业化改革
企业化改革指对农场进行公司制改革，实现农垦企业向现代企业的转型。如内蒙古垦区大兴安岭管理局经过企业重组、改制，大兴安岭农垦总公司下属农牧场全部转型为子公司，实行企业集团式改组方式；另一种方式是直接改组为公司制企业，如新疆农垦通过股份制改选将辖区内的6个农场改组为有限公司。
2.2 行政化改革
行政化改革指强化农垦所属农场的行政和社会管理职能。农场内的行政事务由政府管理，农场内行政管理人员经政府统一考核，成绩合格者可获得公务员编制。其行政化改革主要包括撤场建政和撤场并乡2种方式。对农垦实行行政化改革，有利于农场辖区社会事业发展，减轻农垦办社会的负担。
2.3 事业化改革
事业化改革指保留垦区建制，将农垦企业改为以监管和服务为主的事业单位。如浙江萧山垦区，采用“公开拍卖，协议转让”的方式。将国有资本从垦区中退出，盘活垦区国有土地资源，与原来的生产经营活动脱钩，成立社区服务机构，与农垦职工建立新的用工关系。农垦所属的医院、学校、电信基础设施等移交政府管理。成立事业单位后的工作人员须经过省级统一考试，择优录用。
3 河北省农垦改革面临的问题
3.1 垦区国有农场数量多、布局分散
各垦区之间在改革程度、经济发展水平等方面存在较大差异，很难形成统一的改革模式。河北省一些经济发展落后的垦区还延用着计划经济的管理体制，效率低下，资产入不敷出。如果贸然对垦区农场进行改革，易造成农场债务无法过渡，职工身份、社保关系得不到处理，国有资产得不到有效处理等问题。
3.2 历史遗留问题多
由于河北省垦区属于非集团化垦区，其受自然灾害、政策调整等影响，在几十年的发展中遗留下许多社会问题。包括基础设施不完善，产业优势不突出，管理人才匮乏等。因此，在这样的发展背景下，河北农垦的改革需要政府在多方面给予支持，从而顺利完成改革[3]。
3.3 目前我国尚未出台涉及农垦农场社会管理体制等问题的相关政策
从地方发展情况看，河北省非集团化垦区与其他省份集团化垦区相比，发展规模较小，对当地发展的经济贡献率不高。而且河北农垦区多分布在边远、贫困地区，当地财政力量有限，不能为地方农垦改革提供有力的财政供给保障。
3.4 对农垦的发展定位仍不明确
河北省对农垦的定位包括3个方面：一是农垦要在河北省现代农业建设中发挥示范作用；二是要增加粮食作物的有效供给，保障国家粮食安全；三是农垦要在农业“走出去”战略中起到带头引领作用。然而就近几年农业经济发展情况来看，河北省对垦区经济发展定位仍不清晰，不符合河北农垦发展的实际情况。
除中捷农场等大垦区，河北省大部分垦区都在“压粮扩经”，大力发展二、三产业，忽视了农业的发展。农垦在河北省的整体带动效应不足，经营效益偏低，土地利用效率不高，且缺乏技术领先的企业。更为突出的状况是部分垦区的农场在农业种植业环节“与职工争利”，行政干预农业种植业发展，导致干群关系紧张，因此说农垦目前的定位不符合河北省农业发展的实际情况，这直接影响到河北农垦今后改革的发展与走向。
4 河北省农垦改革发展路径
河北省农垦改革的重点应放在处理好农场土地、农业产业集群与推进农垦企业化发展之间的关系上。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，因地制宜、分类推进。河北省农垦各垦区管理形式多样，资源禀赋差异大，经济发展水平差距大。因此，河北省农垦改革不能进行统一模式改革，而是要根据各垦区、农场发展现状，选择符合自身实际的改革路径。
4.1 企业化改革
对于经营管理好、区位资源优势明显的垦区，按照现代企业制度的要求，分离社会职能，改组为公司制企业。已经进行公司制改革的垦区则要完善法人治理结构，深化内部改革，推进股份制改造。逐渐做大做强农垦企业，在河北省现代农业建设中起到示范作用。 4.2 行政化改革
对于资源匮乏、垦区示范作用不强的农场，应在当地政府财政支持的前提下，进行撤销建制，建立独立的乡（镇）政府。对于“场代乡”为主的垦区、农场，采取撤场式改革，垦区撤销后直接退为农村，所属管理机构改为乡镇并入政府行政序列。农场干部进行统一考核，考核合格者录用为公务员，垦区村民按农村农民管理。对于已经“撤场建政”的垦区，按照政企分开的要求，经营原垦区的土地与国有资产。
4.3 河北省部分垦区存在“场政合一”的过渡期
这主要是由于垦区自身适应改革的能力有限，对于“场政合一”或设立“管理区”的垦区，应充分利用过渡期，加快培育经营垦区的经济实体。选择适当时间，按照改革要求，实行行政化改革，建立乡（镇）政府，或进行企业化改革，政企分开，将垦区的社会职能交给地方政府管理。
5 促进河北省农垦改革发展的政策建议
5.1 强化农垦土地权益保护
一方面加快农垦土地的确权登记工作，从而完善土地承包经营权管理；另一方面推进土地资源资本化，从而实现农垦土地的集约化经营[4]。对于侵占农垦土地或将农垦土地变作他用的非法行为给予惩处，保障农垦土地的合理用途。进一步推进土地确权登记工作，加强与村民的沟通。完善垦区土地承包经营管理制度，开展适度规模经营，实现集约化经营。推进土地资源资本化运作，解决农垦划拨土地的使用权问题，并以此为基础来增强垦区的资产规模和融资能力。
5.2 弱化农垦企业社会职能
当前河北省农垦企业不仅承担着繁重的农业生产任务，同时还要负担包括城镇建设、文教等在内的大量社会性事务。这给垦区发展带来了沉重的经济负担，为了解决这一问题，必须化解农垦目前存在的政企不分问题。一是在农垦农场内部实行生产经营职能与政社职能的分离；二是积极争取地方政府的支持，在农场设立精干的机构为政府的派出机构，以此实现农垦企业的政企分离，增强农场的企业属性，理顺企业与国家的关系。
5.3 制定与落实农垦农业发展专项政策
政策支持是河北农垦改革的重要保障，设定农垦发展专项支持基金，进行农业基础设施和物质装备能力建设，以及农业技术推广、职业农民培训[5-6]。设立农垦国有资产监管机构，赋予农垦国有农场用地抵押与担保，激活农场土地资产。
5.4 全民落实职工社会保障制度
无论河北农垦改革采取何种类型的改革路径，其原农场职工的身份不变，应继续执行企业职工的社会保障制度。按照属地管理原则，将农垦属地职工、居民分别纳入相应的社保体系。尤其是行政化改革的农场，应做好属地职工养老、社保的关系续接，按照政策规定足额支付职工身份置换补偿金。
6 参考文献
[1] 尤飞.新时期农垦改革问题研究[J].三农研究，2010（5）：21-25.
[2] 河北省农垦局.河北农垦改革发展情况[J].中国农垦，2015（2）：35-36.
[3] 刘江涛.经济新常态下农垦可持续发展战略研究[J].中国农垦，2015（10）：27-31.
[4] 陈进.关于推进农场企业化改革的思考与建议[J].中国农垦经济，2015（7）：26-30.
[5] 农业部农垦局课题组.非集团化垦区国有农场改革模式研究[J].中国农垦，2012（4）：30-36.
[6] 薛建良.农垦公司制农业发展中存在问题及对策研究[J].农业经济管理，2015（4）：38-44.
关键词 农垦；改革；发展模式；问题；发展路径；政策建议；河北省
中图分类号 F324.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）20-0274-02
河北农垦是建立在土地国有性质基础上的组织形态，农垦的特殊特征决定了其在发展工农业生产的同时，也要承担区域性、社会性行为以及其他社会管理职能[1]。经过半个世纪的发展，河北农垦成为全国17个非集团化垦区中综合实力较强的垦区之一。近年，全国各地垦区为适应改革开放的要求，采取多种模式进行改革。这为河北省推进农垦改革与企业化发展模式提供了有益的借鉴。
1 河北省农垦经济发展现状
河北省农垦系统包括23个农场、9个牧场和1个省级农垦科学研究所，土地面积在全国17个非集团化垦区中排名第五。其中，草地面积9.67万hm2，耕地面积9.8万hm2，林地面积7.73万hm2[2]。河北省农垦总体经济实力较强。在2015年全国农垦经济总量排名前10位中，沧州中捷农场排名第2位，唐山曹妃甸区柏各庄农场排名第4位，南大港农场排名第6位。河北省垦区大多位于环京津经济圈内，随着京津冀一体化的发展更是促进了北戴河新区、曹妃甸区和渤海新区3处农垦经济的发展。
河北省农垦依托自身的自然与区位优势，形成了以粮食种植、马铃薯、水稻、棉花为主导产业的农垦发展模式。河北省农垦拥有全国最大的马铃薯研发基地；婴泊700、捷麦19、冀麦32等品种的小麦畅销全国。2014年形成了坝上草原与沿海湿地旅游为主的2 200 km2的京津生态农业基地。
2 河北省农垦改革主要模式
为促进河北省农垦发展，减轻农垦办社会的负担，须对农垦进行改革，其主要改革模式有以下方面。
2.1 企业化改革
企业化改革指对农场进行公司制改革，实现农垦企业向现代企业的转型。如内蒙古垦区大兴安岭管理局经过企业重组、改制，大兴安岭农垦总公司下属农牧场全部转型为子公司，实行企业集团式改组方式；另一种方式是直接改组为公司制企业，如新疆农垦通过股份制改选将辖区内的6个农场改组为有限公司。
2.2 行政化改革
行政化改革指强化农垦所属农场的行政和社会管理职能。农场内的行政事务由政府管理，农场内行政管理人员经政府统一考核，成绩合格者可获得公务员编制。其行政化改革主要包括撤场建政和撤场并乡2种方式。对农垦实行行政化改革，有利于农场辖区社会事业发展，减轻农垦办社会的负担。
2.3 事业化改革
事业化改革指保留垦区建制，将农垦企业改为以监管和服务为主的事业单位。如浙江萧山垦区，采用“公开拍卖，协议转让”的方式。将国有资本从垦区中退出，盘活垦区国有土地资源，与原来的生产经营活动脱钩，成立社区服务机构，与农垦职工建立新的用工关系。农垦所属的医院、学校、电信基础设施等移交政府管理。成立事业单位后的工作人员须经过省级统一考试，择优录用。
3 河北省农垦改革面临的问题
3.1 垦区国有农场数量多、布局分散
各垦区之间在改革程度、经济发展水平等方面存在较大差异，很难形成统一的改革模式。河北省一些经济发展落后的垦区还延用着计划经济的管理体制，效率低下，资产入不敷出。如果贸然对垦区农场进行改革，易造成农场债务无法过渡，职工身份、社保关系得不到处理，国有资产得不到有效处理等问题。
3.2 历史遗留问题多
由于河北省垦区属于非集团化垦区，其受自然灾害、政策调整等影响，在几十年的发展中遗留下许多社会问题。包括基础设施不完善，产业优势不突出，管理人才匮乏等。因此，在这样的发展背景下，河北农垦的改革需要政府在多方面给予支持，从而顺利完成改革[3]。
3.3 目前我国尚未出台涉及农垦农场社会管理体制等问题的相关政策
从地方发展情况看，河北省非集团化垦区与其他省份集团化垦区相比，发展规模较小，对当地发展的经济贡献率不高。而且河北农垦区多分布在边远、贫困地区，当地财政力量有限，不能为地方农垦改革提供有力的财政供给保障。
3.4 对农垦的发展定位仍不明确
河北省对农垦的定位包括3个方面：一是农垦要在河北省现代农业建设中发挥示范作用；二是要增加粮食作物的有效供给，保障国家粮食安全；三是农垦要在农业“走出去”战略中起到带头引领作用。然而就近几年农业经济发展情况来看，河北省对垦区经济发展定位仍不清晰，不符合河北农垦发展的实际情况。
除中捷农场等大垦区，河北省大部分垦区都在“压粮扩经”，大力发展二、三产业，忽视了农业的发展。农垦在河北省的整体带动效应不足，经营效益偏低，土地利用效率不高，且缺乏技术领先的企业。更为突出的状况是部分垦区的农场在农业种植业环节“与职工争利”，行政干预农业种植业发展，导致干群关系紧张，因此说农垦目前的定位不符合河北省农业发展的实际情况，这直接影响到河北农垦今后改革的发展与走向。
4 河北省农垦改革发展路径
河北省农垦改革的重点应放在处理好农场土地、农业产业集群与推进农垦企业化发展之间的关系上。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，因地制宜、分类推进。河北省农垦各垦区管理形式多样，资源禀赋差异大，经济发展水平差距大。因此，河北省农垦改革不能进行统一模式改革，而是要根据各垦区、农场发展现状，选择符合自身实际的改革路径。
4.1 企业化改革
对于经营管理好、区位资源优势明显的垦区，按照现代企业制度的要求，分离社会职能，改组为公司制企业。已经进行公司制改革的垦区则要完善法人治理结构，深化内部改革，推进股份制改造。逐渐做大做强农垦企业，在河北省现代农业建设中起到示范作用。 4.2 行政化改革
对于资源匮乏、垦区示范作用不强的农场，应在当地政府财政支持的前提下，进行撤销建制，建立独立的乡（镇）政府。对于“场代乡”为主的垦区、农场，采取撤场式改革，垦区撤销后直接退为农村，所属管理机构改为乡镇并入政府行政序列。农场干部进行统一考核，考核合格者录用为公务员，垦区村民按农村农民管理。对于已经“撤场建政”的垦区，按照政企分开的要求，经营原垦区的土地与国有资产。
4.3 河北省部分垦区存在“场政合一”的过渡期
这主要是由于垦区自身适应改革的能力有限，对于“场政合一”或设立“管理区”的垦区，应充分利用过渡期，加快培育经营垦区的经济实体。选择适当时间，按照改革要求，实行行政化改革，建立乡（镇）政府，或进行企业化改革，政企分开，将垦区的社会职能交给地方政府管理。
5 促进河北省农垦改革发展的政策建议
5.1 强化农垦土地权益保护
一方面加快农垦土地的确权登记工作，从而完善土地承包经营权管理；另一方面推进土地资源资本化，从而实现农垦土地的集约化经营[4]。对于侵占农垦土地或将农垦土地变作他用的非法行为给予惩处，保障农垦土地的合理用途。进一步推进土地确权登记工作，加强与村民的沟通。完善垦区土地承包经营管理制度，开展适度规模经营，实现集约化经营。推进土地资源资本化运作，解决农垦划拨土地的使用权问题，并以此为基础来增强垦区的资产规模和融资能力。
5.2 弱化农垦企业社会职能
当前河北省农垦企业不仅承担着繁重的农业生产任务，同时还要负担包括城镇建设、文教等在内的大量社会性事务。这给垦区发展带来了沉重的经济负担，为了解决这一问题，必须化解农垦目前存在的政企不分问题。一是在农垦农场内部实行生产经营职能与政社职能的分离；二是积极争取地方政府的支持，在农场设立精干的机构为政府的派出机构，以此实现农垦企业的政企分离，增强农场的企业属性，理顺企业与国家的关系。
5.3 制定与落实农垦农业发展专项政策
政策支持是河北农垦改革的重要保障，设定农垦发展专项支持基金，进行农业基础设施和物质装备能力建设，以及农业技术推广、职业农民培训[5-6]。设立农垦国有资产监管机构，赋予农垦国有农场用地抵押与担保，激活农场土地资产。
5.4 全民落实职工社会保障制度
无论河北农垦改革采取何种类型的改革路径，其原农场职工的身份不变，应继续执行企业职工的社会保障制度。按照属地管理原则，将农垦属地职工、居民分别纳入相应的社保体系。尤其是行政化改革的农场，应做好属地职工养老、社保的关系续接，按照政策规定足额支付职工身份置换补偿金。
6 参考文献
[1] 尤飞.新时期农垦改革问题研究[J].三农研究，2010（5）：21-25.
[2] 河北省农垦局.河北农垦改革发展情况[J].中国农垦，2015（2）：35-36.
[3] 刘江涛.经济新常态下农垦可持续发展战略研究[J].中国农垦，2015（10）：27-31.
[4] 陈进.关于推进农场企业化改革的思考与建议[J].中国农垦经济，2015（7）：26-30.
[5] 农业部农垦局课题组.非集团化垦区国有农场改革模式研究[J].中国农垦，2012（4）：30-36.
[6] 薛建良.农垦公司制农业发展中存在问题及对策研究[J].农业经济管理，2015（4）：38-44.