论文部分内容阅读
当代中国政治的一个显著特点可以概括为“文件政治”。当代中国的文件大致可以分为政治文件、管理文件和信息文件三类。政治文件基本上都是执政党发出的，是行政活动的基本指南，它是执政党对政府和社会实施领导的主要方式。管理文件大多由政府机构发出，都是针对具体问题和具体工作的，有一部分管理文件直接面对社会公众，它是党政机关实施管理、开展工作的依据。信息文件是用来通报情况、沟通信息的，执政党、政府机关都可以发布，而且不仅在政治系统内部运行，也可以面向社会。
一、当代中国文件制度的特点
文件，俗称“红头文件”。虽然今天的“红头文件”早已不是“朱出墨入”，“红头文件”泛化到了所有法定社会组织制发的文件，但是从古至今，文件是权力化身的特征并没有改变。当代中国的文件制度是为当代政治服务的，自然具有自己的特点。
1.文件具有法定权威。文件代表权力。国家机关的权力，是由宪法和法律赋予的。各级行政机关按照宪法和法律行使职权、实施管理、开展工作的主要方式是会议和文件，其中承载会议结果的载体依然是文件。因此，文件与生俱来的具有法定权威。党政机关用文件发布政策、法规，指挥布置工作，传递信息沟通情况，任何受文机关必须按照文件的要求执行或办理。
2.党的文件权威高。中国共产党的领导地位决定了党的文件的地位。会议形成的文件大多是政治文件。中共中央的法定会议有中共中央政治局会议、中央政治局会议、中央工作会议、中央委员会全体会议、党的全国代表大会和全国代表大会。除了工作会议是贯彻型会议，对决策作出部署、安排，其他五种会议都具有实际决策功能。政治文件是制发管理文件的政策依据，是政府工作的依据。每年的中央一号文件往往强调党和政府工作的中心和重点。
3.注重公文法规建设。党和政府历来注重文件制度建设。1951年9月，中央人民政府政务院颁布了新中国第一个公文处理行政法规《公文处理暂行办法》。1955年和1956年中共中央先后制定了党内规章《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》《中国共产党县级机关文书处理工作和档案工作暂行办法》，由此带动了各级各类机关的公文法规的建设，党的机关、人大机关、行政机关以及军队机关等均制定发布了公文法规。2012年4月16日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《党政机关公文处理条例》（下称《条例》）于2012年7月1日正式实施。为配合《条例》的发布实施，国家标准化管理委员会组织了有关单位组成的起草组，对原国家标准GB/T 9704—1999《国家行政机关公文格式》进行修订，形成了新版国家标准GB/T 9704—2012《党政机关公文格式》，并于2012年7月1日发布实施。
与公文法规相关的制度建设也在逐步加强。2001年12月14日，朱镕基总理签署第337号中华人民共和国国务院令，公布《法规规章备案条例》。2004年3月22日国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号），确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是进一步推进我国社会主义政治文明建设的重要政策文件。2010年，国务院出台《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），明确规定，对不符合经济社会发展要求，与上位法相抵触、不一致，或者相互之间不协调的行政法规、规章和规范性文件，要及时修改或者废止。这一规定，使得全国各地掀起新一轮清理“红头文件”的热潮。
4.制发文件实行领导负责制。当代中国政治制度实行责任制，责任制体现在文件制度中既有文件程式要求，又有文件程序要求，具体说就是领导人签署、签发文件，因为文件是以法定机关的名义制发的，法定机关的代表是其领导人。《条例》第十九条规定：机关负责人应当主持、指导重要公文起草工作。第二十二条要求：公文应当经本机关负责人审批签发。重要公文和上行文由机关主要负责人签发。党委、政府的办公厅（室）根据党委、政府授权制发的公文，由受权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发。这些都是领导责任制在公文处理工作中的具体要求。
二、文件制度的缺陷
文件是当代中国政治系统维持运转的重要工具。但是文件制度本身存在一些缺陷，使得文件往往不能准确为政治过程服务，甚至出现沟通偏差，不仅直接影响行政效率，还会影响党和政府的威信和形象，影响政务诚信。文件制度的缺陷主要集中在以下几方面：
一是文件传递过程中的沟通偏差。《条例》有“一般不得越级行文”的规定，逐级行文是基本规则。由于现行行政架构的层级较多，沟通偏差主要集中在文件传递过程中对源头信息的层层过滤。对政治文件的不同解读，实际情况的多样、复杂等原因，都会导致管理文件在不同层级的沟通偏差。
二是发文弹性大。《条例》第十三条规定：行文应当确有必要，讲求实效，注重针对性和可操作性。但是，现实工作中重复发文、超范围发文，发文违规的现象时有发生。一方面是行文规则约束力弱，另一方面“确有必要，讲求实效”等要求缺乏操作的标准，发文机关各有各的解读，越是基层机关的文件问题越多。“红头文件”乱象丛生，痼疾难除。
三是缺乏有效监管机制。对文件的监管与约束，在有关法律、法规中虽有相关规定，但是缺乏实际操作规范。《宪法》第六十七条规定，全国人民代表大会常务委员会的职权，可以“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；”“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。第八十九条规定，国务院行使的职权包括“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；”“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”。而现行公文法规，只是在办文程序上有审核把关的规定，缺乏与《宪法》衔接的操作规范。目前，对文件的监督主要来自媒体曝光、网络“拍砖”，文件失范救济制度还不健全，行政系统的有效监管机制尚待完善。《法规规章备案条例》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）等相关文件还需要与之相配套的具体措施和行之有效的机制。 三、完善文件制度，助力诚信建设
随着社会的发展和政治改革的深入，传统的“命令式”管理模式不能适应市场经济的多元化网络结构，文件制度存在的弊端，影响了政治沟通的效率，由文件引发的政务失信甚至违法违规行为，严重损害了党和政府的形象，助长了不良社会风气。完善文件制度，充分发挥文件制度的功能，建立文件制度诚信，不仅是政治体制改革的需要，也是政务诚信建设的必要，是政治建设的必要。
第一，解决思想层面的问题。要牢固树立“以人为本，立党为公、执政为民，全心全意为人民服务”的执政理念，并贯穿于执政主体的全部执政活动之中， 融入执政目标、执政方略、执政体制、执政方式等所有构成执政活动的要素之中。文件制度要为政治过程服务，就要坚持“一切权力属于人民”的宪法精神，坚持“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，坚持依法行政。只有真正理解了“权力”与“权利”的关系，才能自觉用好“权力”。
第二，解决管理层面的问题。强化领导责任制，要求各级领导干部高度重视公文处理工作，真正把公文处理工作当做管理工作的重要内容，切实加强组织领导，强化队伍建设。要完善公文处理工作的学习培训制度、 考核评比制度以及责任追究制度，使公文处理工作能力成为每一位公务人员的基本能力，各级领导干部的领导能力。
第三，解决操作层面的问题。改变发文习惯，不以文件的形式发布法规规章，凡法律、法规明确规定的，不再制发相同规定的文件；凡可以公开的法规规章，一律在信息公开平台公布。改变办文习惯，文件的审签不仅要在语言文字、文种、格式上把关，而且必须经过法制部门或专业人员的把关，确保文件的内容符合依法行政的要求。改变工作习惯，坚持和完善先调研后决策的重要决策调研论证制度。必须把调查研究贯穿于决策的全过程，真正成为决策的必经程序。改变考核习惯，把公文工作纳入考核内容，一是加强对领导干部的考核力度，强化责任制；二是开放考核程序，专家学者和公众代表参与评估。
第四，解决保障层面的问题。一是强化行政系统内的监督，《条例》第七条规定，“各级党政机关办公厅（室）主管本机关的公文处理工作，对下级机关的公文处理工作进行业务指导和督促检查。”同时，利用“条块”间的监督，以“条条”约束“块块”，用“块块”监督“条条”。二是利用媒体及网络，主动设置议程，主动接受社会的监督。三是强化政府网站政治沟通的功能，利用信息公开平台，从制定方案、执行过程，到实施结果全程公开，自觉接受舆论监督。
（作者单位：中共天津市委党校）
一、当代中国文件制度的特点
文件，俗称“红头文件”。虽然今天的“红头文件”早已不是“朱出墨入”，“红头文件”泛化到了所有法定社会组织制发的文件，但是从古至今，文件是权力化身的特征并没有改变。当代中国的文件制度是为当代政治服务的，自然具有自己的特点。
1.文件具有法定权威。文件代表权力。国家机关的权力，是由宪法和法律赋予的。各级行政机关按照宪法和法律行使职权、实施管理、开展工作的主要方式是会议和文件，其中承载会议结果的载体依然是文件。因此，文件与生俱来的具有法定权威。党政机关用文件发布政策、法规，指挥布置工作，传递信息沟通情况，任何受文机关必须按照文件的要求执行或办理。
2.党的文件权威高。中国共产党的领导地位决定了党的文件的地位。会议形成的文件大多是政治文件。中共中央的法定会议有中共中央政治局会议、中央政治局会议、中央工作会议、中央委员会全体会议、党的全国代表大会和全国代表大会。除了工作会议是贯彻型会议，对决策作出部署、安排，其他五种会议都具有实际决策功能。政治文件是制发管理文件的政策依据，是政府工作的依据。每年的中央一号文件往往强调党和政府工作的中心和重点。
3.注重公文法规建设。党和政府历来注重文件制度建设。1951年9月，中央人民政府政务院颁布了新中国第一个公文处理行政法规《公文处理暂行办法》。1955年和1956年中共中央先后制定了党内规章《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》《中国共产党县级机关文书处理工作和档案工作暂行办法》，由此带动了各级各类机关的公文法规的建设，党的机关、人大机关、行政机关以及军队机关等均制定发布了公文法规。2012年4月16日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《党政机关公文处理条例》（下称《条例》）于2012年7月1日正式实施。为配合《条例》的发布实施，国家标准化管理委员会组织了有关单位组成的起草组，对原国家标准GB/T 9704—1999《国家行政机关公文格式》进行修订，形成了新版国家标准GB/T 9704—2012《党政机关公文格式》，并于2012年7月1日发布实施。
与公文法规相关的制度建设也在逐步加强。2001年12月14日，朱镕基总理签署第337号中华人民共和国国务院令，公布《法规规章备案条例》。2004年3月22日国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号），确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是进一步推进我国社会主义政治文明建设的重要政策文件。2010年，国务院出台《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），明确规定，对不符合经济社会发展要求，与上位法相抵触、不一致，或者相互之间不协调的行政法规、规章和规范性文件，要及时修改或者废止。这一规定，使得全国各地掀起新一轮清理“红头文件”的热潮。
4.制发文件实行领导负责制。当代中国政治制度实行责任制，责任制体现在文件制度中既有文件程式要求，又有文件程序要求，具体说就是领导人签署、签发文件，因为文件是以法定机关的名义制发的，法定机关的代表是其领导人。《条例》第十九条规定：机关负责人应当主持、指导重要公文起草工作。第二十二条要求：公文应当经本机关负责人审批签发。重要公文和上行文由机关主要负责人签发。党委、政府的办公厅（室）根据党委、政府授权制发的公文，由受权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发。这些都是领导责任制在公文处理工作中的具体要求。
二、文件制度的缺陷
文件是当代中国政治系统维持运转的重要工具。但是文件制度本身存在一些缺陷，使得文件往往不能准确为政治过程服务，甚至出现沟通偏差，不仅直接影响行政效率，还会影响党和政府的威信和形象，影响政务诚信。文件制度的缺陷主要集中在以下几方面：
一是文件传递过程中的沟通偏差。《条例》有“一般不得越级行文”的规定，逐级行文是基本规则。由于现行行政架构的层级较多，沟通偏差主要集中在文件传递过程中对源头信息的层层过滤。对政治文件的不同解读，实际情况的多样、复杂等原因，都会导致管理文件在不同层级的沟通偏差。
二是发文弹性大。《条例》第十三条规定：行文应当确有必要，讲求实效，注重针对性和可操作性。但是，现实工作中重复发文、超范围发文，发文违规的现象时有发生。一方面是行文规则约束力弱，另一方面“确有必要，讲求实效”等要求缺乏操作的标准，发文机关各有各的解读，越是基层机关的文件问题越多。“红头文件”乱象丛生，痼疾难除。
三是缺乏有效监管机制。对文件的监管与约束，在有关法律、法规中虽有相关规定，但是缺乏实际操作规范。《宪法》第六十七条规定，全国人民代表大会常务委员会的职权，可以“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；”“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。第八十九条规定，国务院行使的职权包括“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；”“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”。而现行公文法规，只是在办文程序上有审核把关的规定，缺乏与《宪法》衔接的操作规范。目前，对文件的监督主要来自媒体曝光、网络“拍砖”，文件失范救济制度还不健全，行政系统的有效监管机制尚待完善。《法规规章备案条例》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）等相关文件还需要与之相配套的具体措施和行之有效的机制。 三、完善文件制度，助力诚信建设
随着社会的发展和政治改革的深入，传统的“命令式”管理模式不能适应市场经济的多元化网络结构，文件制度存在的弊端，影响了政治沟通的效率，由文件引发的政务失信甚至违法违规行为，严重损害了党和政府的形象，助长了不良社会风气。完善文件制度，充分发挥文件制度的功能，建立文件制度诚信，不仅是政治体制改革的需要，也是政务诚信建设的必要，是政治建设的必要。
第一，解决思想层面的问题。要牢固树立“以人为本，立党为公、执政为民，全心全意为人民服务”的执政理念，并贯穿于执政主体的全部执政活动之中， 融入执政目标、执政方略、执政体制、执政方式等所有构成执政活动的要素之中。文件制度要为政治过程服务，就要坚持“一切权力属于人民”的宪法精神，坚持“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，坚持依法行政。只有真正理解了“权力”与“权利”的关系，才能自觉用好“权力”。
第二，解决管理层面的问题。强化领导责任制，要求各级领导干部高度重视公文处理工作，真正把公文处理工作当做管理工作的重要内容，切实加强组织领导，强化队伍建设。要完善公文处理工作的学习培训制度、 考核评比制度以及责任追究制度，使公文处理工作能力成为每一位公务人员的基本能力，各级领导干部的领导能力。
第三，解决操作层面的问题。改变发文习惯，不以文件的形式发布法规规章，凡法律、法规明确规定的，不再制发相同规定的文件；凡可以公开的法规规章，一律在信息公开平台公布。改变办文习惯，文件的审签不仅要在语言文字、文种、格式上把关，而且必须经过法制部门或专业人员的把关，确保文件的内容符合依法行政的要求。改变工作习惯，坚持和完善先调研后决策的重要决策调研论证制度。必须把调查研究贯穿于决策的全过程，真正成为决策的必经程序。改变考核习惯，把公文工作纳入考核内容，一是加强对领导干部的考核力度，强化责任制；二是开放考核程序，专家学者和公众代表参与评估。
第四，解决保障层面的问题。一是强化行政系统内的监督，《条例》第七条规定，“各级党政机关办公厅（室）主管本机关的公文处理工作，对下级机关的公文处理工作进行业务指导和督促检查。”同时，利用“条块”间的监督，以“条条”约束“块块”，用“块块”监督“条条”。二是利用媒体及网络，主动设置议程，主动接受社会的监督。三是强化政府网站政治沟通的功能，利用信息公开平台，从制定方案、执行过程，到实施结果全程公开，自觉接受舆论监督。
（作者单位：中共天津市委党校）