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摘 要：住房公积金制度是在中国特殊的社会背景下建立的，其目的是发挥住房保障功能。本文从我国住房公积金制度发展现状着手，探讨其存在的“限高保低”的缴存原则难以缩小收入差距、对低收入群体的住房需求支持力度较小、提高覆盖率存在的局限性、提高管理效率存在的局限性等方面的问题，并提出设置科学合理的缴存基数与缴存比例、加大对中低收入群体住房需求的支持力度、加强法律建设、改革管理模式、大力宣传住房公积金制度等改进措施。
关键词：住房公积金 住房保障 住房需求
一、前言
2015年11月，国务院公布《住房公积金管理条例（修订送审稿）》（以下简称修订送审稿）并面向全社会公开征求意见，这一举动引起了社会各界群众的广泛讨论，也重新将住房公积金制度的改革问题引入众人的视野。经过十几年的发展，我国的住房公积金制度越来越完善，但在接下来的发展阶段中，住房公积金制度的发展依旧存在各种亟待解决的问题。
二、我国住房公积金制度的发展现状
（一）缴存基数和缴存比例不公平
我国公积金缴存基数一直被简单地规定为职工本人上一年度的月平均工资，直到2005年才在建金管[2005]号中补充规定缴存基数在原则上不能超过当地月平均工资的2倍或者3倍，但是实际上只有少数城市明确限定了其上限。由于不同的单位与行业之间，职工的实际工资差距较大，由此导致公积金缴存基数的差距也十分巨大。
2002年《住房公积金管理条例（修订版）》（以下简称修订版）一直没有限定公积金缴存比例上限，只限定了5%的下限。在建金管[2005]号中规定了5%—12%的缴存比例，但这个规定只是一个指导意见，并不具有很强的法律强制力，很多城市规定的上限仍然高于12%缴存基数和缴存比例，差异巨大直接导致的后果是住房公积金个人账户积累额差距较大，这对于职工来说是极其不公平的。
（二）住房公积金制度的覆盖率较低
据报道，到2017年末，实际缴纳公积金的职工人数为13737.22万人；2017年末全国城镇就业人员为42462.0万人，其中个体城镇就业人员为9348.0万人。根据2002年《修订版》规定的公积金制度的覆盖人群可知2017年全国应缴公积金的人数为33114万人。因此，依据应缴人数33114万和实缴人数13737.22万两个数据可以测算得到截至2017年年末我国住房公积金制度的覆盖率为41.48%。这一比例仍旧较低，实缴人数未达到一半。从理论上来说，我国的住房公积金制度是具有强制性的，但现实情况却不容乐观，全国各地存在很多应缴未缴的情况，这会阻碍该制度规模效应的发挥，从而限制该制度效率的提高。
（三）住房公积金的管理效率不高
我国住房公积金管理中心带有准政府部门的性质，在其行使权力的过程中很有可能就成为了寻租的对象，管理效率也会因为寻租行为而受到影响。此外，管理中心和商业银行之间存在着委托代理关系，但由于管理中心自身资源的限制和非金融机构的性质，它们之间的委托代理关系存在一些问题，导致委托效率低下。商业银行受管理中心的委托代其归集资金、发放贷款和进行财务核算。在进行实际委托时，由于交易环节的增多，会导致管理中心对受委托银行的监督不到位，从而造成环节中存在效率的损失。
三、我国住房公积金制度存在的问题
（一）“限高保低”的缴存原则，难以缩小收入差距
“上限12%下限5%”的住房公积金缴存比例限制并不是什么新的规定，早在建金管[2005]号文件中就有规定。并且，有关缴存基数“2倍或3倍”的上限和“不低于60%”的下限也存在一定的问题。事实上，这一限制的作用并不明显。比如，假定某个地区的平均工资为5000元，某位职工的月薪为3000元，按5%比例，每月公积金只有300元，而一个月薪1.5万的企业管理人员，按12%比例，公积金则可以高达3600元，两者的悬殊仍可以达到12倍。虽然设定了缴存比例及基数的上限，但差距依旧比较大。
（二）对低收入群体的住房需求支持力度较小
2016年之前，我国公积金存贷款利率一直遵循的是“低存低贷”的原则。由于不合理的缴存原则，很有可能造成住房公积金的缴存者和使用者之间出现资金错配的情况。具体来讲就是部分公积金缴存人可能一直都没有资格申请公积金贷款，这样他就遭受了低于同期市场利率的损失，而又无法享受到“低贷”所带来的对于“低存”的损失补贴，他的付出与收获并没有对等，是一种结果不公平的表现，缺乏对低收入群体住房需求的支持，且会降低住房公积金对低收入群体的吸引力，阻碍住房公积金覆盖率的提高。
（三）提高覆盖率存在的局限性
2002年修订版施行期间，我国住房公积金制度在公共部门的覆盖率是比较高的，而在私营部门的建立状况却不容乐观。这种分化情况在2002年修订版大修之后可能依旧存在。从法律角度来说，这种分化是由于相关法律规定存在相互制约的情况，如今这个问题并没有得到解决。企业在缴存住房公积金存在困难时可以申请降低缴存比例或缓缴，这表明缴纳公积金与企业的经营状况是相联系的，并不是强制性的。这一条规定实际上将缴纳公积金这一法定义务降低为了企业可以量力而行的情况，这也弱化了缴纳公积金义务的强制性，因此管理中心在实际执法中存在困难，也会阻碍住房公積金覆盖率的提高。
（四）提高管理效率存在的局限性
我国公积金制度以管理中心为中心，采用了类似于公司治理的管理结构，但其所采用的公司式管理并不完善，其内部的决策执行体系趋于行政化；另外，我国公积金的统筹层次过低，委托—代理链过长，这样一来就容易产生监管上的问题；同时，审计监督和社会监督方式也没有被充分运用起来。这些管理缺陷无疑会降低管理中心的运行效率。
四、完善我国住房公积金制度的政策建议
住房公积金制度的发展既要注重公平，也要重视效率。公平与效率的改进将会对该制度的持续健康发展产生无法替代的作用。接下来结合上面的分析，提出进一步完善该制度的政策建议。 （一）设置科学合理的缴存基数与缴存比例
我国公积金制度的价值理念是公平优先，那么，进一步缩小公积金个人账户积累额的差距就成了重要的议题。实践证明，“限高保低”无法明显缩小收入差距，需要对缴存基数和缴存比例进行重新考量。对于缴存基数，单位为职工缴存的部分可以以整个单位的平均工资为基数，这样单位为所有职工缴存的公积金就是一样的。为体现激励作用，职工个人缴存的部分还是可以遵循“限高保低”的原则。对于缴存比例，可以考虑缩小缴存比例的浮动区间，但具体的浮动区间还有待科学地研究与考证。
（二）加大对中低收入群体住房需求的支持力度
由于受到收入、房价、公积金账户累积额等各种因素的影响，一些个人或家庭会面临购房首付压力和贷款偿还压力过大的局面，这会影响他们对住房公积金的使用热情。对于这一问题，可以采用新加坡的做法，设立住房资助基金。可以考虑用部分住房公积金或住房公积金的增值收益来设立住房资助基金，对低于一定收入水平的首次购房者，根据不同的收入档次给予相应的资助。这一操作方法，需要确定一个收入水平，对低于这条收入线的人群进行资助；并且要确定不同的收入档次，根据档次的不同给予不同程度的资助。这样的补贴既有利于提高中低收入群体的首付能力，也有利于降低他们偿还贷款的负担。
中国人民银行曾在《2004年房地產金融报告》中就指出住房公积金应倾向于支持中低收入群体的住房贷款需求。但是，该意见在实际操作中并没有得到很好的体现，也并没有在相关法律规定中得到明确。在实际实施过程中，可以考虑适度放宽中低收入群体的贷款条件，支持中低收入群体使用公积金贷款购建房。这既能改善该制度在全体参与者之间的公平程度，也能提高住房公积金的吸引力，以提高覆盖率。
（三）加强法律建设，以提高覆盖率
由于相关法律不够完善，公积金制度在现实中出现了一系列的问题，如行政执法主体地位不明、执法力度不够，造成公积金制度的平均覆盖面较低，再如对缴存者利益的保障不明确，影响公众的缴存意愿等。要实现该制度的广覆盖，就必须提高住房公积金的征缴力度，其法律强制力也必须要得到提高。这样既能维护该制度的公平，也有利于其覆盖率的提高。
（四）改革管理模式，以提高管理效率
我国住房公积金管理中心是事业单位，不是专业化的资产管理机构，这样的单位运作规模日益庞大的住房公积金显然是会存在各种问题的。有研究提出，可以考虑引入信托管理模式，改革现有管理中心，对公积金进行科学有效的管理。
（五）大力宣传住房公积金制度
公积金制度的有关规定是比较繁杂的，加之现阶段我国的平均教育水平并不高，整个社会对该制度的认知并不全面。一方面，部分社会成员不了解公积金的相关政策，不知道他们能够从该制度中获得一定的优惠，从而降低了他们参与该制度的积极性；另一方面，部分企业认为缴纳公积金会影响自身的收入，忽视了公积金的税收优惠和对员工的激励作用。当今社会是一个网络十分发达的社会，人们可以从各种途径了解到公积金的有关内容，政府应该从这一现实出发，利用媒体、网络、报纸等载体，进行大力宣传，提高该制度的社会影响力，提高人们对它的认知程度，鼓励人们积极参与，以扩大该制度的覆盖面。
与住房公积金制度相关的可研究的内容极其丰富。本文着重研究的是该制度的公平与效率问题，希望对改善该制度的运行状况能有一定的作用。关于这个研究课题，还有一些值得关注的研究问题。比如，应该如何确定住房公积金的缴存比例和缴存基数、怎样的物业费提取办法才是科学可行的等。住房公积金制度是一个极其复杂的体系，这个体系的完善是一个渐进的过程，也是一个漫长的过程，如何使住房公积金制度符合社会的发展要求将会是一个始终值得探讨的问题。
参考文献：
[1]何谨.公积金条例大修，将怎样影响百姓生活[J].科技智囊，2016（01）.
[2]李运华，殷玉如.住房公积金制度设计：公平与效率探讨[J].当代经济管理，2015（10）.
[3]董登新，乐海燕.从多地公积金新政看我国住房保障制度的改革与创新[J].价格理论与实践，2015（10）.
[4]孙玥.实现住房公积金制度公平效率目标的路径探索[D].南京：南京大学，2014.
[5]姚程.住房公积金公平问题研究[D].武汉：华中师范大学，2014.
[6]路君平，李炎萍，糜云.我国住房公积金制度的发展现状与对策研究[J].中国社会科学院研究生院学报，2013（10）.
[7]孟艳.我国住房金融的体系重构与政策优化[M].北京：经济科学出版社，2013.
[8]李珍.社会保障理论[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2013.
[9]任海丹.公平视角下我国住房公积金公平问题研究——以延安市为例[D].延安：延安大学，2013.
[10]张贵峰.住房公积金管理条例修订的两个关键[EB/OL].http：//guancha.gmw.cn/2015-11/23/content_17830028.htm，2012—11—23.
[11]朱婷.我国住房公积金制度存在的问题[D].福州：福建师范大学，2011.
[12]姚周武.公平与效率视角下的中国住房公积金制度研究[D].长沙：湖南大学，2010.
[13]王凌云.试论住房公积金制度的公平问题[J].中国房地产金融，2007（06）.
[14]李勇辉，修泽睿.我国城镇住房制度改革对收入分配影响分析[J].当代经济研究，2005（05）.
（黄萍，武汉大学政治与公共管理学院）
关键词：住房公积金 住房保障 住房需求
一、前言
2015年11月，国务院公布《住房公积金管理条例（修订送审稿）》（以下简称修订送审稿）并面向全社会公开征求意见，这一举动引起了社会各界群众的广泛讨论，也重新将住房公积金制度的改革问题引入众人的视野。经过十几年的发展，我国的住房公积金制度越来越完善，但在接下来的发展阶段中，住房公积金制度的发展依旧存在各种亟待解决的问题。
二、我国住房公积金制度的发展现状
（一）缴存基数和缴存比例不公平
我国公积金缴存基数一直被简单地规定为职工本人上一年度的月平均工资，直到2005年才在建金管[2005]号中补充规定缴存基数在原则上不能超过当地月平均工资的2倍或者3倍，但是实际上只有少数城市明确限定了其上限。由于不同的单位与行业之间，职工的实际工资差距较大，由此导致公积金缴存基数的差距也十分巨大。
2002年《住房公积金管理条例（修订版）》（以下简称修订版）一直没有限定公积金缴存比例上限，只限定了5%的下限。在建金管[2005]号中规定了5%—12%的缴存比例，但这个规定只是一个指导意见，并不具有很强的法律强制力，很多城市规定的上限仍然高于12%缴存基数和缴存比例，差异巨大直接导致的后果是住房公积金个人账户积累额差距较大，这对于职工来说是极其不公平的。
（二）住房公积金制度的覆盖率较低
据报道，到2017年末，实际缴纳公积金的职工人数为13737.22万人；2017年末全国城镇就业人员为42462.0万人，其中个体城镇就业人员为9348.0万人。根据2002年《修订版》规定的公积金制度的覆盖人群可知2017年全国应缴公积金的人数为33114万人。因此，依据应缴人数33114万和实缴人数13737.22万两个数据可以测算得到截至2017年年末我国住房公积金制度的覆盖率为41.48%。这一比例仍旧较低，实缴人数未达到一半。从理论上来说，我国的住房公积金制度是具有强制性的，但现实情况却不容乐观，全国各地存在很多应缴未缴的情况，这会阻碍该制度规模效应的发挥，从而限制该制度效率的提高。
（三）住房公积金的管理效率不高
我国住房公积金管理中心带有准政府部门的性质，在其行使权力的过程中很有可能就成为了寻租的对象，管理效率也会因为寻租行为而受到影响。此外，管理中心和商业银行之间存在着委托代理关系，但由于管理中心自身资源的限制和非金融机构的性质，它们之间的委托代理关系存在一些问题，导致委托效率低下。商业银行受管理中心的委托代其归集资金、发放贷款和进行财务核算。在进行实际委托时，由于交易环节的增多，会导致管理中心对受委托银行的监督不到位，从而造成环节中存在效率的损失。
三、我国住房公积金制度存在的问题
（一）“限高保低”的缴存原则，难以缩小收入差距
“上限12%下限5%”的住房公积金缴存比例限制并不是什么新的规定，早在建金管[2005]号文件中就有规定。并且，有关缴存基数“2倍或3倍”的上限和“不低于60%”的下限也存在一定的问题。事实上，这一限制的作用并不明显。比如，假定某个地区的平均工资为5000元，某位职工的月薪为3000元，按5%比例，每月公积金只有300元，而一个月薪1.5万的企业管理人员，按12%比例，公积金则可以高达3600元，两者的悬殊仍可以达到12倍。虽然设定了缴存比例及基数的上限，但差距依旧比较大。
（二）对低收入群体的住房需求支持力度较小
2016年之前，我国公积金存贷款利率一直遵循的是“低存低贷”的原则。由于不合理的缴存原则，很有可能造成住房公积金的缴存者和使用者之间出现资金错配的情况。具体来讲就是部分公积金缴存人可能一直都没有资格申请公积金贷款，这样他就遭受了低于同期市场利率的损失，而又无法享受到“低贷”所带来的对于“低存”的损失补贴，他的付出与收获并没有对等，是一种结果不公平的表现，缺乏对低收入群体住房需求的支持，且会降低住房公积金对低收入群体的吸引力，阻碍住房公积金覆盖率的提高。
（三）提高覆盖率存在的局限性
2002年修订版施行期间，我国住房公积金制度在公共部门的覆盖率是比较高的，而在私营部门的建立状况却不容乐观。这种分化情况在2002年修订版大修之后可能依旧存在。从法律角度来说，这种分化是由于相关法律规定存在相互制约的情况，如今这个问题并没有得到解决。企业在缴存住房公积金存在困难时可以申请降低缴存比例或缓缴，这表明缴纳公积金与企业的经营状况是相联系的，并不是强制性的。这一条规定实际上将缴纳公积金这一法定义务降低为了企业可以量力而行的情况，这也弱化了缴纳公积金义务的强制性，因此管理中心在实际执法中存在困难，也会阻碍住房公積金覆盖率的提高。
（四）提高管理效率存在的局限性
我国公积金制度以管理中心为中心，采用了类似于公司治理的管理结构，但其所采用的公司式管理并不完善，其内部的决策执行体系趋于行政化；另外，我国公积金的统筹层次过低，委托—代理链过长，这样一来就容易产生监管上的问题；同时，审计监督和社会监督方式也没有被充分运用起来。这些管理缺陷无疑会降低管理中心的运行效率。
四、完善我国住房公积金制度的政策建议
住房公积金制度的发展既要注重公平，也要重视效率。公平与效率的改进将会对该制度的持续健康发展产生无法替代的作用。接下来结合上面的分析，提出进一步完善该制度的政策建议。 （一）设置科学合理的缴存基数与缴存比例
我国公积金制度的价值理念是公平优先，那么，进一步缩小公积金个人账户积累额的差距就成了重要的议题。实践证明，“限高保低”无法明显缩小收入差距，需要对缴存基数和缴存比例进行重新考量。对于缴存基数，单位为职工缴存的部分可以以整个单位的平均工资为基数，这样单位为所有职工缴存的公积金就是一样的。为体现激励作用，职工个人缴存的部分还是可以遵循“限高保低”的原则。对于缴存比例，可以考虑缩小缴存比例的浮动区间，但具体的浮动区间还有待科学地研究与考证。
（二）加大对中低收入群体住房需求的支持力度
由于受到收入、房价、公积金账户累积额等各种因素的影响，一些个人或家庭会面临购房首付压力和贷款偿还压力过大的局面，这会影响他们对住房公积金的使用热情。对于这一问题，可以采用新加坡的做法，设立住房资助基金。可以考虑用部分住房公积金或住房公积金的增值收益来设立住房资助基金，对低于一定收入水平的首次购房者，根据不同的收入档次给予相应的资助。这一操作方法，需要确定一个收入水平，对低于这条收入线的人群进行资助；并且要确定不同的收入档次，根据档次的不同给予不同程度的资助。这样的补贴既有利于提高中低收入群体的首付能力，也有利于降低他们偿还贷款的负担。
中国人民银行曾在《2004年房地產金融报告》中就指出住房公积金应倾向于支持中低收入群体的住房贷款需求。但是，该意见在实际操作中并没有得到很好的体现，也并没有在相关法律规定中得到明确。在实际实施过程中，可以考虑适度放宽中低收入群体的贷款条件，支持中低收入群体使用公积金贷款购建房。这既能改善该制度在全体参与者之间的公平程度，也能提高住房公积金的吸引力，以提高覆盖率。
（三）加强法律建设，以提高覆盖率
由于相关法律不够完善，公积金制度在现实中出现了一系列的问题，如行政执法主体地位不明、执法力度不够，造成公积金制度的平均覆盖面较低，再如对缴存者利益的保障不明确，影响公众的缴存意愿等。要实现该制度的广覆盖，就必须提高住房公积金的征缴力度，其法律强制力也必须要得到提高。这样既能维护该制度的公平，也有利于其覆盖率的提高。
（四）改革管理模式，以提高管理效率
我国住房公积金管理中心是事业单位，不是专业化的资产管理机构，这样的单位运作规模日益庞大的住房公积金显然是会存在各种问题的。有研究提出，可以考虑引入信托管理模式，改革现有管理中心，对公积金进行科学有效的管理。
（五）大力宣传住房公积金制度
公积金制度的有关规定是比较繁杂的，加之现阶段我国的平均教育水平并不高，整个社会对该制度的认知并不全面。一方面，部分社会成员不了解公积金的相关政策，不知道他们能够从该制度中获得一定的优惠，从而降低了他们参与该制度的积极性；另一方面，部分企业认为缴纳公积金会影响自身的收入，忽视了公积金的税收优惠和对员工的激励作用。当今社会是一个网络十分发达的社会，人们可以从各种途径了解到公积金的有关内容，政府应该从这一现实出发，利用媒体、网络、报纸等载体，进行大力宣传，提高该制度的社会影响力，提高人们对它的认知程度，鼓励人们积极参与，以扩大该制度的覆盖面。
与住房公积金制度相关的可研究的内容极其丰富。本文着重研究的是该制度的公平与效率问题，希望对改善该制度的运行状况能有一定的作用。关于这个研究课题，还有一些值得关注的研究问题。比如，应该如何确定住房公积金的缴存比例和缴存基数、怎样的物业费提取办法才是科学可行的等。住房公积金制度是一个极其复杂的体系，这个体系的完善是一个渐进的过程，也是一个漫长的过程，如何使住房公积金制度符合社会的发展要求将会是一个始终值得探讨的问题。
参考文献：
[1]何谨.公积金条例大修，将怎样影响百姓生活[J].科技智囊，2016（01）.
[2]李运华，殷玉如.住房公积金制度设计：公平与效率探讨[J].当代经济管理，2015（10）.
[3]董登新，乐海燕.从多地公积金新政看我国住房保障制度的改革与创新[J].价格理论与实践，2015（10）.
[4]孙玥.实现住房公积金制度公平效率目标的路径探索[D].南京：南京大学，2014.
[5]姚程.住房公积金公平问题研究[D].武汉：华中师范大学，2014.
[6]路君平，李炎萍，糜云.我国住房公积金制度的发展现状与对策研究[J].中国社会科学院研究生院学报，2013（10）.
[7]孟艳.我国住房金融的体系重构与政策优化[M].北京：经济科学出版社，2013.
[8]李珍.社会保障理论[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2013.
[9]任海丹.公平视角下我国住房公积金公平问题研究——以延安市为例[D].延安：延安大学，2013.
[10]张贵峰.住房公积金管理条例修订的两个关键[EB/OL].http：//guancha.gmw.cn/2015-11/23/content_17830028.htm，2012—11—23.
[11]朱婷.我国住房公积金制度存在的问题[D].福州：福建师范大学，2011.
[12]姚周武.公平与效率视角下的中国住房公积金制度研究[D].长沙：湖南大学，2010.
[13]王凌云.试论住房公积金制度的公平问题[J].中国房地产金融，2007（06）.
[14]李勇辉，修泽睿.我国城镇住房制度改革对收入分配影响分析[J].当代经济研究，2005（05）.
（黄萍，武汉大学政治与公共管理学院）