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如果“重审批、轻监管”的现状得不到根本性解决,审批权再次调整后的项目环评仍难逃有名无实的尴尬
《财经》记者 张瑞丹
2月24日,中国环境保護部(下称环保部)终于在其官方网站上,公布了最新版本的直接审批和委托省级环保部门审批的建设项目环境影响评价文件目录。
此时,距新的《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》(下称《环评分级审批规定》)正式实施,只有不足一个星期。1月16日,经过数年修改的《环评分级审批规定》终于公布,并决定自今年3月1日起施行。
尽管姗姗来迟,但终究让人松了口气。因为在此之前,一些地方环保部门在接受《财经》记者采访时就表示,如果与规定相配套的新目录无法及时出台,很可能在具体操作中难以把握。
面对刺激内需的振兴政策,中国各地涌起新一轮投资热潮。执行审批权新规后的项目环评,能否真正做到“收”与“放”之间的平衡,依然是一个未知数。
放时容易规范难
1998年11月18日,为了防止建设项目产生新的污染,破坏生态环境,国务院第十次常务会议正式通过了《建设项目环境保护管理条例》。
根据该条例,中国实行建设项目环境影响评价制度,并对建设项目的环境保护实行分类管理。具体而言,即依据对环境可能造成的影响从大到小,要求项目必须分别编制环境影响报告书、报告表或填写环境影响登记表;并根据建设项目性质,由各级环境保护行政主管部门负责审批。
在这一条例中,各地方政府被最大程度地赋予了建设项目环评的审批权限。但在地方政府“先发展,后治理”的传统模式下,这种审批分权模式很快暴露出明显缺陷。环保部国家环境工程评估中心研究员于敬文告诉《财经》记者,很多地方为了招商引资,不惜以牺牲环境为代价,对焦化、电石等高污染建设项目“大开绿灯”;有些省为了加快项目审批进程,甚至将这一权限下放至市、县级。
2002年11月1日,原国家环境保护总局出台了《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》,以对建设项目的环评审批权进行规范。次年9月1日开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》(下称《环评法》),也在第二章中针对环评分级审批,做出了原则性规定。
但这些规定仍然难以从根本上改变之前的乱象。环保部环境影响评价司(下称环评司)司长祝兴祥接受《财经》记者采访时指出,一个很重要的原因,就是当时环评审批的分级依据,主要不是建设项目的性质和其对环境影响的大小,而是项目的投资规模。
比如,对于有色金属的开采,只有总投资在2亿元以上的,环保总局(后为环保部)才拥有环评的直接审批权。很多投资总额不足这个限度但污染较重的建设项目,如有色金属冶炼及矿山开发、钢铁加工等,其审批权限仍然掌握在省级或地市级环保行政主管部门手中。
即使投资规模的限制,在实践上也常常被地方政府“曲线突围”。不少企业在地方政府的默许甚至鼓励下,往往采取“化整为零”的方式,把一个投资巨大的单一项目分解成多个子项目来报批,从而绕过环保部的门槛。
一波三折
早在2005年初始,原国家环保总局环评司已意识到,当时的法律法规对分级审批的规定较为原则,且未突出建设项目的性质对环境影响的重要性。之后,开始着手对《环评分级审批规定》进行修订。
修订工作主要负责人、环保部环评司环评一处处长刘贵云告诉《财经》记者,按照环评司最初的设想,最好能够从法律的源头上进行修改。也就是说,首先修改《环评法》中针对环评分级审批的条款,这样《环评分级审批规定》就可以顺理成章得到修改。然而,由于各种部门间的利益冲突和矛盾十分尖锐,且法律条款的修改程序过于繁琐,修改《环评法》并未实现。
知情人士告诉《财经》记者,修改《环评法》针对分级审批的条款的提议,在国家发改委、交通部、水利部、建设部等方面遭到反对。上述部门几乎无一例外拥有大量的建设项目审批权。虽然环境影响评价仅是从环境影响的角度做出考量,但环评报告书是否达标,则决定着建设项目能否最终落地。
在这种情况下,环评司决定暂时放弃修改《环评法》,单纯从修改《环评分级审批规定》入手。不过,刘贵云在接受《财经》记者采访时承认,《环评分级审批规定》的修订也多有波折。
其中最为微妙的,仍是与发改委的协调。根据《环评法》的规定,国家环境保护行政主管部门需要审批由国务院审批或核准的建设项目;而为了进一步明确权责,细化不同行业的建设项目的审批权限,《环评分级审批规定》修订的同时,也必须发布修订过的《环境保护部直接审批环境影响评价文件的建设项目目录》及其他有关目录。这些目录的制订,则必须依照国家发改委发布的《政府核准的投资项目目录》进行。
况且,2007年发改委亦准备修订自己的核准目录。刘贵云告诉《财经》记者,在多次沟通后,2007年11月,《环评分级审批规定》的征求意见稿草案终于完成。此后,这一草案也通过了原国家环保总局的专题会审议通过,并于2008年1月最终形成修订送审稿。
环评司司长祝兴祥对《财经》记者透露,在草案修订稿的形成过程中,他们广泛征求了电力、钢铁、有色、化工石化等八个行业协会,以及部分省级、地市级环保局和有关部门的意见。期间,又三次书面征求了国务院有关部门、地方政府和环保部门的意见,两次提交部常务会审议。
收放之间求平衡
在新的《环评分级审批规定》中,最大的调整是,不再单独根据建设项目的投资规模来确定审批主体,而是根据不同行业、不同建设项目种类可能对环境造成的影响大小,作为重新划分审批权限的标尺。
例如,根据2002年的规定,凡是总投资10亿元及以上的水利工程建设项目,其环评报告书都需交由环保部进行审批。而即将施行的《目录》则规定,除了国际河流和跨省(区、市)河流上的水库项目,其他水利工程项目的环评报告一律下放至地方进行审批。
实际上,修订后的《目录》,将电信(除国内干线传输网、国际电信传输线路等个别项目)、农业、林业以及垃圾焚烧发电、农药、氯乙烯、化学制药等22类项目的审批权,都依法调整为地方环保部门审批。
在环保部环评司环评一处处长刘贵云看来,按照行业性质来划分审批权限,远比过去依照投资规模来确定要合理得多。投资规模大的项目并不一定环境影响很大,但是有一些行业中投资规模非常小的项目,“环境影响却不一定很小。”环评司司长祝兴祥对《财经》记者表示,此次调整,仍然是以下放权力为主;此外,还进一步修订了地方人民政府制定辖区内分级审批规定的参照原则。
例如,修订后的《环评分级审批规定》明确规定,除环境保护部负责审批的对环境可能造成重大影响的项目,其他有色金属冶炼及矿山开发、钢铁加工、电石、铁合金、焦炭、垃圾焚烧及发电、制浆等对环境可能造成较大影响的建设项目环境影响评价文件,均由省级环境保护部门负责审批,地市级环保部门不再享有任何审批权。而此前的规定,仅将审批权限下放给省市级环境保护部门,到底是该由省级部门还是市级部门审批,并无明确界定。
进入2008年下半年以来,随着国务院“保增长,扩内需,调结构”等措施出台,各地基础设施、“民生工程”、生态环境建设和灾后重建等建设项目纷纷上马。一些业内人士对《财经》记者表示,目前地方上报的建设项目中,估计有20%到30%,实际上都属于“两高一资”(高污染,高耗能,资源性)项目。
因应这种新的变化,新版的《环评分级审批规定》及目录也做了相应的调整。在对一般性行业放权的同时,环保部上收了部分环境影响重大的“两高一资”行业建设项目的环评审批权。
例如,原本本期装机20万千瓦以下的火电站项目,可由省(市)级环保局进行审批。考虑到火电站项目属于典型的“两高一资”行业,在新规中,无论规模大小、装机容量多少,其环评审批的权限一律上收环保部。此外,备受公众关注的煤制油、玉米深加工以及风电、制盐等12类建设项目,也全部调整为环保部审批。
此次修订另一个明显的变化,是新增了“委托审批”的条款。环保部可以将法定由其负责审批的部分建设项目环评文件的审批权限,委托给该项目所在地的省级环保部门。但受委托的省级环保部门不得再将此权限委托他人。
刘贵云对《财经》记者解释说,这一条款主要是为了更有效地利用现有的环保资源,因此环保部仍要对委托审批行为进行监督,并对此审批行为的后果承担相应的法律责任。这也就意味着,一旦审批后出现问题,全部责任将由环保部承担。
北京大学法学院环境资源法教授汪劲在接受《财经》记者采访时表示,修订过的《环评分级审批规定》是一个不小的进步,因为它明晰了各级环保主管部门在环评上“谁应该干什么,不应该干什么”的职责关系。不过,他也坦言,新规的出台和实施,很难从根本上解决目前国内建设项目环评“名不副实”的现状。
早在去年10月27日,全国人大常委会副委员长陈至立向全国人大常委会作《关于检查中华人民共和国环境影响评价法实施情况的报告》时,就已在报告中指出,在环评过程中,强调审批而忽视全程监管的情况比较突出。
汪劲对《财经》记者强调,更为艰难的,也许是如何建立起可以追究责任的后续监督机制。因为建设项目的环评报告本身应当具有行政合同性质,如果做不到的话,理应受到相应的制裁。
对此,刘贵云解释说,目前环保部与各地环保部门并不属于“垂直管理”模式,只是“业务指导”关系。因此,发现违规情况后,环保部往往也只能向地方政府提出处罚建议,并不能直接进行处罚。
不过,据《财经》记者了解,为了防止出现地方政府施压、环保局越权违规的情况发生,目前《环评分级审批规定》也已对此做出规定。一旦出现问题,将会立刻派出监察部门进行处罚,并对有关人员进行处理。■
《财经》记者 张瑞丹
2月24日,中国环境保護部(下称环保部)终于在其官方网站上,公布了最新版本的直接审批和委托省级环保部门审批的建设项目环境影响评价文件目录。
此时,距新的《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》(下称《环评分级审批规定》)正式实施,只有不足一个星期。1月16日,经过数年修改的《环评分级审批规定》终于公布,并决定自今年3月1日起施行。
尽管姗姗来迟,但终究让人松了口气。因为在此之前,一些地方环保部门在接受《财经》记者采访时就表示,如果与规定相配套的新目录无法及时出台,很可能在具体操作中难以把握。
面对刺激内需的振兴政策,中国各地涌起新一轮投资热潮。执行审批权新规后的项目环评,能否真正做到“收”与“放”之间的平衡,依然是一个未知数。
放时容易规范难
1998年11月18日,为了防止建设项目产生新的污染,破坏生态环境,国务院第十次常务会议正式通过了《建设项目环境保护管理条例》。
根据该条例,中国实行建设项目环境影响评价制度,并对建设项目的环境保护实行分类管理。具体而言,即依据对环境可能造成的影响从大到小,要求项目必须分别编制环境影响报告书、报告表或填写环境影响登记表;并根据建设项目性质,由各级环境保护行政主管部门负责审批。
在这一条例中,各地方政府被最大程度地赋予了建设项目环评的审批权限。但在地方政府“先发展,后治理”的传统模式下,这种审批分权模式很快暴露出明显缺陷。环保部国家环境工程评估中心研究员于敬文告诉《财经》记者,很多地方为了招商引资,不惜以牺牲环境为代价,对焦化、电石等高污染建设项目“大开绿灯”;有些省为了加快项目审批进程,甚至将这一权限下放至市、县级。
2002年11月1日,原国家环境保护总局出台了《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》,以对建设项目的环评审批权进行规范。次年9月1日开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》(下称《环评法》),也在第二章中针对环评分级审批,做出了原则性规定。
但这些规定仍然难以从根本上改变之前的乱象。环保部环境影响评价司(下称环评司)司长祝兴祥接受《财经》记者采访时指出,一个很重要的原因,就是当时环评审批的分级依据,主要不是建设项目的性质和其对环境影响的大小,而是项目的投资规模。
比如,对于有色金属的开采,只有总投资在2亿元以上的,环保总局(后为环保部)才拥有环评的直接审批权。很多投资总额不足这个限度但污染较重的建设项目,如有色金属冶炼及矿山开发、钢铁加工等,其审批权限仍然掌握在省级或地市级环保行政主管部门手中。
即使投资规模的限制,在实践上也常常被地方政府“曲线突围”。不少企业在地方政府的默许甚至鼓励下,往往采取“化整为零”的方式,把一个投资巨大的单一项目分解成多个子项目来报批,从而绕过环保部的门槛。
一波三折
早在2005年初始,原国家环保总局环评司已意识到,当时的法律法规对分级审批的规定较为原则,且未突出建设项目的性质对环境影响的重要性。之后,开始着手对《环评分级审批规定》进行修订。
修订工作主要负责人、环保部环评司环评一处处长刘贵云告诉《财经》记者,按照环评司最初的设想,最好能够从法律的源头上进行修改。也就是说,首先修改《环评法》中针对环评分级审批的条款,这样《环评分级审批规定》就可以顺理成章得到修改。然而,由于各种部门间的利益冲突和矛盾十分尖锐,且法律条款的修改程序过于繁琐,修改《环评法》并未实现。
知情人士告诉《财经》记者,修改《环评法》针对分级审批的条款的提议,在国家发改委、交通部、水利部、建设部等方面遭到反对。上述部门几乎无一例外拥有大量的建设项目审批权。虽然环境影响评价仅是从环境影响的角度做出考量,但环评报告书是否达标,则决定着建设项目能否最终落地。
在这种情况下,环评司决定暂时放弃修改《环评法》,单纯从修改《环评分级审批规定》入手。不过,刘贵云在接受《财经》记者采访时承认,《环评分级审批规定》的修订也多有波折。
其中最为微妙的,仍是与发改委的协调。根据《环评法》的规定,国家环境保护行政主管部门需要审批由国务院审批或核准的建设项目;而为了进一步明确权责,细化不同行业的建设项目的审批权限,《环评分级审批规定》修订的同时,也必须发布修订过的《环境保护部直接审批环境影响评价文件的建设项目目录》及其他有关目录。这些目录的制订,则必须依照国家发改委发布的《政府核准的投资项目目录》进行。
况且,2007年发改委亦准备修订自己的核准目录。刘贵云告诉《财经》记者,在多次沟通后,2007年11月,《环评分级审批规定》的征求意见稿草案终于完成。此后,这一草案也通过了原国家环保总局的专题会审议通过,并于2008年1月最终形成修订送审稿。
环评司司长祝兴祥对《财经》记者透露,在草案修订稿的形成过程中,他们广泛征求了电力、钢铁、有色、化工石化等八个行业协会,以及部分省级、地市级环保局和有关部门的意见。期间,又三次书面征求了国务院有关部门、地方政府和环保部门的意见,两次提交部常务会审议。
收放之间求平衡
在新的《环评分级审批规定》中,最大的调整是,不再单独根据建设项目的投资规模来确定审批主体,而是根据不同行业、不同建设项目种类可能对环境造成的影响大小,作为重新划分审批权限的标尺。
例如,根据2002年的规定,凡是总投资10亿元及以上的水利工程建设项目,其环评报告书都需交由环保部进行审批。而即将施行的《目录》则规定,除了国际河流和跨省(区、市)河流上的水库项目,其他水利工程项目的环评报告一律下放至地方进行审批。
实际上,修订后的《目录》,将电信(除国内干线传输网、国际电信传输线路等个别项目)、农业、林业以及垃圾焚烧发电、农药、氯乙烯、化学制药等22类项目的审批权,都依法调整为地方环保部门审批。
在环保部环评司环评一处处长刘贵云看来,按照行业性质来划分审批权限,远比过去依照投资规模来确定要合理得多。投资规模大的项目并不一定环境影响很大,但是有一些行业中投资规模非常小的项目,“环境影响却不一定很小。”环评司司长祝兴祥对《财经》记者表示,此次调整,仍然是以下放权力为主;此外,还进一步修订了地方人民政府制定辖区内分级审批规定的参照原则。
例如,修订后的《环评分级审批规定》明确规定,除环境保护部负责审批的对环境可能造成重大影响的项目,其他有色金属冶炼及矿山开发、钢铁加工、电石、铁合金、焦炭、垃圾焚烧及发电、制浆等对环境可能造成较大影响的建设项目环境影响评价文件,均由省级环境保护部门负责审批,地市级环保部门不再享有任何审批权。而此前的规定,仅将审批权限下放给省市级环境保护部门,到底是该由省级部门还是市级部门审批,并无明确界定。
进入2008年下半年以来,随着国务院“保增长,扩内需,调结构”等措施出台,各地基础设施、“民生工程”、生态环境建设和灾后重建等建设项目纷纷上马。一些业内人士对《财经》记者表示,目前地方上报的建设项目中,估计有20%到30%,实际上都属于“两高一资”(高污染,高耗能,资源性)项目。
因应这种新的变化,新版的《环评分级审批规定》及目录也做了相应的调整。在对一般性行业放权的同时,环保部上收了部分环境影响重大的“两高一资”行业建设项目的环评审批权。
例如,原本本期装机20万千瓦以下的火电站项目,可由省(市)级环保局进行审批。考虑到火电站项目属于典型的“两高一资”行业,在新规中,无论规模大小、装机容量多少,其环评审批的权限一律上收环保部。此外,备受公众关注的煤制油、玉米深加工以及风电、制盐等12类建设项目,也全部调整为环保部审批。
此次修订另一个明显的变化,是新增了“委托审批”的条款。环保部可以将法定由其负责审批的部分建设项目环评文件的审批权限,委托给该项目所在地的省级环保部门。但受委托的省级环保部门不得再将此权限委托他人。
刘贵云对《财经》记者解释说,这一条款主要是为了更有效地利用现有的环保资源,因此环保部仍要对委托审批行为进行监督,并对此审批行为的后果承担相应的法律责任。这也就意味着,一旦审批后出现问题,全部责任将由环保部承担。
北京大学法学院环境资源法教授汪劲在接受《财经》记者采访时表示,修订过的《环评分级审批规定》是一个不小的进步,因为它明晰了各级环保主管部门在环评上“谁应该干什么,不应该干什么”的职责关系。不过,他也坦言,新规的出台和实施,很难从根本上解决目前国内建设项目环评“名不副实”的现状。
早在去年10月27日,全国人大常委会副委员长陈至立向全国人大常委会作《关于检查中华人民共和国环境影响评价法实施情况的报告》时,就已在报告中指出,在环评过程中,强调审批而忽视全程监管的情况比较突出。
汪劲对《财经》记者强调,更为艰难的,也许是如何建立起可以追究责任的后续监督机制。因为建设项目的环评报告本身应当具有行政合同性质,如果做不到的话,理应受到相应的制裁。
对此,刘贵云解释说,目前环保部与各地环保部门并不属于“垂直管理”模式,只是“业务指导”关系。因此,发现违规情况后,环保部往往也只能向地方政府提出处罚建议,并不能直接进行处罚。
不过,据《财经》记者了解,为了防止出现地方政府施压、环保局越权违规的情况发生,目前《环评分级审批规定》也已对此做出规定。一旦出现问题,将会立刻派出监察部门进行处罚,并对有关人员进行处理。■