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摘 要 在经济发展的过程中，城乡之间、地区之间出现一定的差距是很正常的。但如果这种差距过大，就不可避免地会影响整个经济的发展速度和质量，并带来政治、经济、社会等很多方面的问题。目前， 我国城乡在多方面存在着十分明显的差距，造成这一现状的原因是多方面的。因此，要采取多方面的措施，切实缩小城乡之间的差距。
关键词 差距 现状 原因 措施
中图分类号：G648文献标识码：A
一、我国城乡居民差距的现状
（一）城乡居民收入差距大。
据新华社消息，2007年农村居民人均纯收入4140元，扣除价格上涨因素，比上年实际增长9．5%；城镇居民人均可支配收入13786元，实际增长12．2%。从这两个指标来看，我国城乡居民的收入差距相当大，并且呈现出两个特点。
（1）城乡收入差距逐年扩大。改革开放1978年时，城乡居民人均收入比是2．57：1，农村改革开始后这一比例逐步降低，可到了2007年，城镇人均收入是农民人均收入的3．3倍，扩大到3．33：1。（2）城乡居民收入增长速度仍存在一定差距。2002年农村人均纯收入增长速度为3．7%，城镇居民人均可支配收入增长速度为19．3%，城乡增速相差5倍之多；2007年全国农村居民人均纯收入比上年增长15．4%，扣除物价因素，实际增长9．5%；城镇居民人均可支配收入扣除物价因素后，实际增长约12．2%，城乡增速差距扩大为2．7%。
（二）城乡居民消费差距大。
一般来说，随着收入水平的提高，恩格尔系数呈减小的趋势。从整体上看，改革开放以来，城乡居民恩格尔系数都在逐年下降。但城镇恩格尔系数下降趋势稳定，几乎没有反弹。而农村恩格尔系数在1978 - 1989年间下降很快，从 1978年的67．7%下降为 1989年的 54．8%。到2007年国家统计局发布的公报显示农村居民家庭恩格尔系数为43．1%，城镇居民家庭恩格尔系数为36．3%，比城镇高出6．8个百分点。也就是说，农村居民已达到“小康”，而城镇居民却已经过上了“富裕”生活，二者相比，后者生活水平明显优于前者。
（三）城乡居民教育差距大。
2005年，“我国高等教育公平问题的研究”课题组发布的研结果表明，城乡之间存在显著的教育差距: 城市人口高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农业人口的11315倍、1615倍、5515倍、281155倍、323倍。更为重要的是，近年来农村辍学率、流失率反弹。有关研究报告显示，在农村，实际完成初中教育的不足30%，目前在校大学生中，城镇居民的子女约占70%，农村子女约占30%，这与全国总人口中农村占70%、城镇居民占30%的格局刚好反过来。
（四）城乡居民社会保障差距大。
根据国家劳动和社会保障部数据，目前我国的社会保障制度主要覆盖城镇居民，占总人口近70%的农村居民则基本被排除在外。已参加社会养老保险的农民仅占农村人口的9．6%左右，农村养老基本上仍是传统的家庭养老模式，只有少数经济发达地区开始探索建立农村社会保障制度。在医疗卫生方面，农村人口占全国人口的近70%，而公共卫生资源不足全国总量30%。近几年来，农村实行了新型农村合作医疗制度，这一制度尽管在解决农民看病难、看病贵等方面发挥了积极作用，但从其实际运行情况看，由于其覆盖面窄、报销率低，并不能从根本上解决农民的医疗问题。目前，农村人口医疗保险覆盖率只有9．58%，城市则为42．09%。近几年，由于公共卫生供给短缺，医疗价格大幅度攀升，农村因病致贫、因病返贫的现象并未得到改观。
二、造成城乡差距的原因探析
导致城乡差距悬殊的原因有很多，既有政治方面的因素，也有经济、观念等方面的原因；既有历史因素，也有现实原因；既有体制方面的因素，也有政策方面的原因。本文将从多个角度来解析城乡差距的原因。
（一）长期存在的“二元户籍制度”。
1958年 1月 9日通过了《中华人民共和国户口登记条例》，该条例的颁布标志着“二元户籍制度”的形成。“二元户籍制度”的建立，人为地将城市和农村割裂开来，将公民分为“农村居民”和“城市居民”两个部分，事实上以户籍制度为基础形成了两个在政治、经济和社会权利上有重大差别的社会等级，形成了“城乡分治”的局面。这两种不同的社会地位不是虚的，而是由一系列的制度安排支撑的。比如，在就业制度方面，国家只负责城市非农业人口在城市的就业安置，不允许农村人口进入城市寻找职业。在社会福利制度方面，城市人口可享有名目繁多的补贴。在社会保障方面，农民需要交纳大量的保障资金。即使是在改革已经进行了20多年的今天，国家每年为城镇居民提供上千亿元的各类社会保障，而农民几乎没有任何保障，还要上交乡村统筹为五保户、烈军属提供补助救济。据统计，1999年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占88．6%，农村社会保障支出126亿元，占11．46%，城市人均413元，农村人均14元，相差29．5倍。
（二）长期存在的“二元经济结构”。
建国后，尤其是我国完成了社会主义改造之后，我国实行了完全的计划经济体制，基于对社会主义建设阶段的曲解，在经济领域持续推行了以城市为中心的赶超型工业化战略，并优先发展资本密集型的重工业，各种资源和生产要素一律向重工业部门集中和转移，忽视了对农业和农村的支持，逐步形成了社会经济的“城乡二元经济结构。在当时的历史条件下，实现工业化的途径和手段，只能是从农业中取得资本的原始积累，政府通过政策和制度手段，通过工农业产品价格的“剪刀差”，将资本从农业转向工业。从1950年—1994年的45年时间内，国家通过工农业剪刀差大约取得20 100亿元收入，加上同期的农业税收入2 733亿元，减去国家向农业投入的 5 346亿元，国家一共提取农业剩余净额1 7487亿元，总计占第一产业GDP的25．2%。改革开放以来，国有企业改革一直是整个经济体制改革的中心环节，“三农”方面长期积累下来的结构问题、体制问题、机制问题没有从根本上得到解决，造成我国城乡差距扩大的许多因素至今仍然存在，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观，城乡改革不配套、发展不平衡的问题更加突出。近几年尽管国家加大了“三农”支持力度，农村基础设施、医疗卫生、基础教育、社会保障等有了较大的发展和改观，但是与城市相比，城乡之间的差距不是缩小，而是扩大了。如果过去农村为企业发展所能提供的环境和条件与城市相差不大的话，那么今天城市在基础设施齐全、资金密集、信息畅通、市场活跃等方面优势已经将农村远远抛在后面。
（三）长期存在的“二元税收政策”。
收入分配包括初次分配和再分配两个环节。在市场经济条件下，初次分配主要由市场机制发挥主导作用，坚持效率优先的原则。因此，不可避免地会产生收入差距。再分配是以政府为主导而进行的二次分配，是在社会收入初次分配的基础上所进行的一种宏观调节，主要是依靠税收杠杆。通过税收可以调节收入差距，实现社会公平。但是，由于税收政策的不公平，使得再分配却进一步扩大了我国的城乡收入差距。农村居民的税务负担高于城市居民。据统计，1990～2000年，我国从农民那里征缴的各种税收总额由87．9 亿元迅速增加至465．3 亿元；农民人均税额高达146元，而城镇居民的人均税务负担仅为37元。在城镇居民收入已是农民实际收入数倍的情况下，农民缴纳的税额却是城镇居民的4倍。由此可见，我国税收并没有起到“抽肥补瘦”的作用，而是一种“逆向再分配”。同时，转移支付扩大了城乡差距。我国目前的社会保障、义务教育等经费主要来源于转移支付。但通过对我国转移支付的分析可以发现，我国的转移支付不仅没有实现缩小城乡差距的作用，反而扩大了城乡差距。
三、城乡差距的解决之道
（一）要下决心改革户籍制度。
现行的户籍制度把公民人为地分成农业户口和非农业户口，阻碍了劳动力的顺利转移，损害了社会效率。为了适应市场经济的发展，自20世纪 80年代以来我国的户籍制度不断改革与调整。在90年代，户籍制度的改革与松动继续进行，但步伐十分缓慢，人口的自由流动依然受到很大的限制。进入 21世纪，我国户籍制度改革迈出了历史性步伐，2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。但是户籍制度改革还不够彻底，我们应该顺应经济发展的需求，尽快建立城乡一体化的户籍制度 ，并转换户籍管理的功能，削弱其控制人口流动的功能，加快我国农业规模生产和经营的步伐。
（二）改革税收政策。
我国农民收入水平低，长期以来农民负担重，农村需要休养生息，不应把从农业中征税作为增加财政收入的来源。在税收政策上对农民应该有所倾斜，通过“以税补农”使农民负担从总体上降下来，使农民实际收入得到实实在在的提高。目前农村税费改革是在旧的城乡利益格局还没有从根本上得到改变的背景下进行的，仍然没有解决农民税费负担沉重的局面。因此，应通过收入转移政策和税收政策调节城乡的收入规模分配，在全面废除农业税基础上，逐步统一城乡税制，实行统一的收入税制和收入申报制度。对低收入和贫困人口，采取收入转移方式为其提供收入支持；对于高收入阶层，采取累进所得税制度来调节不同阶层的收入分配，进一步为农民减赋。
（三）实现公共服务均等化。
促进公共服务均等化，缩小城乡差距不是简单地缩小城乡经济总量的差距，更重要的是逐步缩小城乡居民在公共服务方面的过大差距，并通过改善公共服务来提高农民素质，推动农村经济社会和谐发展。然而实现城乡公共服务均等化的关键在于加强制度建设。针对当前城乡差距不断扩大的现实，积极构建城乡均等化的公共服务制度，最大程度地保证公共产品的公平有效供给。首先，要通过公共投资政策改善农村人口的收入功能分配，公共投资政策改革重点是扭转公共投资的城市偏向政策，加大对农村的公共投资。农村公共投资包括三方面内容：一是对农业生产基础设施投资。二是对农村教育、卫生医疗和社会保障体系建设的投资。三是对农村基本生活设施的投资。前两个方面投资可以提高农村人口的收入创造潜力，后一种投资可以直接改善农村人口的生活福利。其次，要建立多元化的公共产品供给模式和机制。构建多元化的公共产品供给机制，引入民间资本，动员社会各方力量，形成以公共财政为主体、社会各方共同参与的公共产品供给机制。尤其要针对农村公共产品供给缺乏足够的资金保障的现状，按照农村公共产品的不同属性，实施多主体、多渠道和多方式的供给模式，努力拓宽农村公共产品的融资渠道。
（四）大力发展农村经济，推动农村城镇化进程。
首先，要大力发展现代农业。要用现代工业部门提供的物质技术条件装备农业，全面实现农业生产机械化，彻底改变以人力为主的农业耕作方式。其次，要深化农业结构调整，大力发展特色农业、畜牧业、林果业、水产业和蔬菜业等，优化农产品品质结构，提高农产品质量安全水平和市场竞争力。三是，要积极扶持乡镇企业，加快发展农村二、三产业，尤其是乡镇企业中的农产品加工业。拓展农业的多种功能和农民的就业领域，改善农村就业结构。最后，还要发挥城市的带动效应，形成农业支持工业，工业反哺农业，城乡协调发展、共同繁荣的局面。
（作者单位：华东师范大学公共管理学院）
参考文献：
[1]樊继达，公共服务均等化是缩小城乡差距的重要途径生态文明．理论专题．2007．11．
[2]刘维政，我国城乡差距现状分析及对策思路．内蒙古统计．2008．05．
[3]郭建华，缩小城乡差距应发挥再分配的功能．安徽农业科学．2007．
关键词 差距 现状 原因 措施
中图分类号：G648文献标识码：A
一、我国城乡居民差距的现状
（一）城乡居民收入差距大。
据新华社消息，2007年农村居民人均纯收入4140元，扣除价格上涨因素，比上年实际增长9．5%；城镇居民人均可支配收入13786元，实际增长12．2%。从这两个指标来看，我国城乡居民的收入差距相当大，并且呈现出两个特点。
（1）城乡收入差距逐年扩大。改革开放1978年时，城乡居民人均收入比是2．57：1，农村改革开始后这一比例逐步降低，可到了2007年，城镇人均收入是农民人均收入的3．3倍，扩大到3．33：1。（2）城乡居民收入增长速度仍存在一定差距。2002年农村人均纯收入增长速度为3．7%，城镇居民人均可支配收入增长速度为19．3%，城乡增速相差5倍之多；2007年全国农村居民人均纯收入比上年增长15．4%，扣除物价因素，实际增长9．5%；城镇居民人均可支配收入扣除物价因素后，实际增长约12．2%，城乡增速差距扩大为2．7%。
（二）城乡居民消费差距大。
一般来说，随着收入水平的提高，恩格尔系数呈减小的趋势。从整体上看，改革开放以来，城乡居民恩格尔系数都在逐年下降。但城镇恩格尔系数下降趋势稳定，几乎没有反弹。而农村恩格尔系数在1978 - 1989年间下降很快，从 1978年的67．7%下降为 1989年的 54．8%。到2007年国家统计局发布的公报显示农村居民家庭恩格尔系数为43．1%，城镇居民家庭恩格尔系数为36．3%，比城镇高出6．8个百分点。也就是说，农村居民已达到“小康”，而城镇居民却已经过上了“富裕”生活，二者相比，后者生活水平明显优于前者。
（三）城乡居民教育差距大。
2005年，“我国高等教育公平问题的研究”课题组发布的研结果表明，城乡之间存在显著的教育差距: 城市人口高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农业人口的11315倍、1615倍、5515倍、281155倍、323倍。更为重要的是，近年来农村辍学率、流失率反弹。有关研究报告显示，在农村，实际完成初中教育的不足30%，目前在校大学生中，城镇居民的子女约占70%，农村子女约占30%，这与全国总人口中农村占70%、城镇居民占30%的格局刚好反过来。
（四）城乡居民社会保障差距大。
根据国家劳动和社会保障部数据，目前我国的社会保障制度主要覆盖城镇居民，占总人口近70%的农村居民则基本被排除在外。已参加社会养老保险的农民仅占农村人口的9．6%左右，农村养老基本上仍是传统的家庭养老模式，只有少数经济发达地区开始探索建立农村社会保障制度。在医疗卫生方面，农村人口占全国人口的近70%，而公共卫生资源不足全国总量30%。近几年来，农村实行了新型农村合作医疗制度，这一制度尽管在解决农民看病难、看病贵等方面发挥了积极作用，但从其实际运行情况看，由于其覆盖面窄、报销率低，并不能从根本上解决农民的医疗问题。目前，农村人口医疗保险覆盖率只有9．58%，城市则为42．09%。近几年，由于公共卫生供给短缺，医疗价格大幅度攀升，农村因病致贫、因病返贫的现象并未得到改观。
二、造成城乡差距的原因探析
导致城乡差距悬殊的原因有很多，既有政治方面的因素，也有经济、观念等方面的原因；既有历史因素，也有现实原因；既有体制方面的因素，也有政策方面的原因。本文将从多个角度来解析城乡差距的原因。
（一）长期存在的“二元户籍制度”。
1958年 1月 9日通过了《中华人民共和国户口登记条例》，该条例的颁布标志着“二元户籍制度”的形成。“二元户籍制度”的建立，人为地将城市和农村割裂开来，将公民分为“农村居民”和“城市居民”两个部分，事实上以户籍制度为基础形成了两个在政治、经济和社会权利上有重大差别的社会等级，形成了“城乡分治”的局面。这两种不同的社会地位不是虚的，而是由一系列的制度安排支撑的。比如，在就业制度方面，国家只负责城市非农业人口在城市的就业安置，不允许农村人口进入城市寻找职业。在社会福利制度方面，城市人口可享有名目繁多的补贴。在社会保障方面，农民需要交纳大量的保障资金。即使是在改革已经进行了20多年的今天，国家每年为城镇居民提供上千亿元的各类社会保障，而农民几乎没有任何保障，还要上交乡村统筹为五保户、烈军属提供补助救济。据统计，1999年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占88．6%，农村社会保障支出126亿元，占11．46%，城市人均413元，农村人均14元，相差29．5倍。
（二）长期存在的“二元经济结构”。
建国后，尤其是我国完成了社会主义改造之后，我国实行了完全的计划经济体制，基于对社会主义建设阶段的曲解，在经济领域持续推行了以城市为中心的赶超型工业化战略，并优先发展资本密集型的重工业，各种资源和生产要素一律向重工业部门集中和转移，忽视了对农业和农村的支持，逐步形成了社会经济的“城乡二元经济结构。在当时的历史条件下，实现工业化的途径和手段，只能是从农业中取得资本的原始积累，政府通过政策和制度手段，通过工农业产品价格的“剪刀差”，将资本从农业转向工业。从1950年—1994年的45年时间内，国家通过工农业剪刀差大约取得20 100亿元收入，加上同期的农业税收入2 733亿元，减去国家向农业投入的 5 346亿元，国家一共提取农业剩余净额1 7487亿元，总计占第一产业GDP的25．2%。改革开放以来，国有企业改革一直是整个经济体制改革的中心环节，“三农”方面长期积累下来的结构问题、体制问题、机制问题没有从根本上得到解决，造成我国城乡差距扩大的许多因素至今仍然存在，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观，城乡改革不配套、发展不平衡的问题更加突出。近几年尽管国家加大了“三农”支持力度，农村基础设施、医疗卫生、基础教育、社会保障等有了较大的发展和改观，但是与城市相比，城乡之间的差距不是缩小，而是扩大了。如果过去农村为企业发展所能提供的环境和条件与城市相差不大的话，那么今天城市在基础设施齐全、资金密集、信息畅通、市场活跃等方面优势已经将农村远远抛在后面。
（三）长期存在的“二元税收政策”。
收入分配包括初次分配和再分配两个环节。在市场经济条件下，初次分配主要由市场机制发挥主导作用，坚持效率优先的原则。因此，不可避免地会产生收入差距。再分配是以政府为主导而进行的二次分配，是在社会收入初次分配的基础上所进行的一种宏观调节，主要是依靠税收杠杆。通过税收可以调节收入差距，实现社会公平。但是，由于税收政策的不公平，使得再分配却进一步扩大了我国的城乡收入差距。农村居民的税务负担高于城市居民。据统计，1990～2000年，我国从农民那里征缴的各种税收总额由87．9 亿元迅速增加至465．3 亿元；农民人均税额高达146元，而城镇居民的人均税务负担仅为37元。在城镇居民收入已是农民实际收入数倍的情况下，农民缴纳的税额却是城镇居民的4倍。由此可见，我国税收并没有起到“抽肥补瘦”的作用，而是一种“逆向再分配”。同时，转移支付扩大了城乡差距。我国目前的社会保障、义务教育等经费主要来源于转移支付。但通过对我国转移支付的分析可以发现，我国的转移支付不仅没有实现缩小城乡差距的作用，反而扩大了城乡差距。
三、城乡差距的解决之道
（一）要下决心改革户籍制度。
现行的户籍制度把公民人为地分成农业户口和非农业户口，阻碍了劳动力的顺利转移，损害了社会效率。为了适应市场经济的发展，自20世纪 80年代以来我国的户籍制度不断改革与调整。在90年代，户籍制度的改革与松动继续进行，但步伐十分缓慢，人口的自由流动依然受到很大的限制。进入 21世纪，我国户籍制度改革迈出了历史性步伐，2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。但是户籍制度改革还不够彻底，我们应该顺应经济发展的需求，尽快建立城乡一体化的户籍制度 ，并转换户籍管理的功能，削弱其控制人口流动的功能，加快我国农业规模生产和经营的步伐。
（二）改革税收政策。
我国农民收入水平低，长期以来农民负担重，农村需要休养生息，不应把从农业中征税作为增加财政收入的来源。在税收政策上对农民应该有所倾斜，通过“以税补农”使农民负担从总体上降下来，使农民实际收入得到实实在在的提高。目前农村税费改革是在旧的城乡利益格局还没有从根本上得到改变的背景下进行的，仍然没有解决农民税费负担沉重的局面。因此，应通过收入转移政策和税收政策调节城乡的收入规模分配，在全面废除农业税基础上，逐步统一城乡税制，实行统一的收入税制和收入申报制度。对低收入和贫困人口，采取收入转移方式为其提供收入支持；对于高收入阶层，采取累进所得税制度来调节不同阶层的收入分配，进一步为农民减赋。
（三）实现公共服务均等化。
促进公共服务均等化，缩小城乡差距不是简单地缩小城乡经济总量的差距，更重要的是逐步缩小城乡居民在公共服务方面的过大差距，并通过改善公共服务来提高农民素质，推动农村经济社会和谐发展。然而实现城乡公共服务均等化的关键在于加强制度建设。针对当前城乡差距不断扩大的现实，积极构建城乡均等化的公共服务制度，最大程度地保证公共产品的公平有效供给。首先，要通过公共投资政策改善农村人口的收入功能分配，公共投资政策改革重点是扭转公共投资的城市偏向政策，加大对农村的公共投资。农村公共投资包括三方面内容：一是对农业生产基础设施投资。二是对农村教育、卫生医疗和社会保障体系建设的投资。三是对农村基本生活设施的投资。前两个方面投资可以提高农村人口的收入创造潜力，后一种投资可以直接改善农村人口的生活福利。其次，要建立多元化的公共产品供给模式和机制。构建多元化的公共产品供给机制，引入民间资本，动员社会各方力量，形成以公共财政为主体、社会各方共同参与的公共产品供给机制。尤其要针对农村公共产品供给缺乏足够的资金保障的现状，按照农村公共产品的不同属性，实施多主体、多渠道和多方式的供给模式，努力拓宽农村公共产品的融资渠道。
（四）大力发展农村经济，推动农村城镇化进程。
首先，要大力发展现代农业。要用现代工业部门提供的物质技术条件装备农业，全面实现农业生产机械化，彻底改变以人力为主的农业耕作方式。其次，要深化农业结构调整，大力发展特色农业、畜牧业、林果业、水产业和蔬菜业等，优化农产品品质结构，提高农产品质量安全水平和市场竞争力。三是，要积极扶持乡镇企业，加快发展农村二、三产业，尤其是乡镇企业中的农产品加工业。拓展农业的多种功能和农民的就业领域，改善农村就业结构。最后，还要发挥城市的带动效应，形成农业支持工业，工业反哺农业，城乡协调发展、共同繁荣的局面。
（作者单位：华东师范大学公共管理学院）
参考文献：
[1]樊继达，公共服务均等化是缩小城乡差距的重要途径生态文明．理论专题．2007．11．
[2]刘维政，我国城乡差距现状分析及对策思路．内蒙古统计．2008．05．
[3]郭建华，缩小城乡差距应发挥再分配的功能．安徽农业科学．2007．