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摘 要：通过对新中国成立以来我国生育政策的变迁与发展历程进行梳理，最终发现，三十多年来我国生育政策经历了一个复杂的曲折发展过程。“全面二孩”政策是我国人口与社会发展的必然结果，其对提升公民的生育权、弥补劳动人口短缺、平衡出生性别比、积极应对人口老龄化是有重要意义的。从生育政策的发展趋势来看，其作为基本国策的地位不可动摇，同时，“全面二孩”的提出也对生育政策的落实提出了新的要求，依托法治是未来开创计生工作新局面的基础。
关键词：生育政策；变迁；发展
中图分类号：C923 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）18-0046-04
我国的生育政策与其他社会政策一样，必然随着社会的发展而变化，生育政策变迁的依据是人口自身的发展规律以及社会的发展需求。人口变化具有渐变性、过程性、周期性、相对性、滞后性、适应性和强惯性等特点，从不同角度反映了人口发展规律。不同分人口的增长具有不同的社会经济含义。人口发展的基本规律就是要保持分人口之间的平衡性和总人口增长的持续性，为此要保持适度生育水平[1]。
一、我国生育政策的变迁
新中国成立后，1978年之前我国的生育政策虽未写入《宪法》，这段时期内，“人多力量大”的观念深入人心，需要大量的劳动人口参与社会建设之中，同时较为紧张的国际环境和“打大仗”的判断，我国的人口政策实际是鼓励生育的。1962—1965 年期间，我国人口处于快速增长阶段，而此时的经济因严重受挫处于逐渐恢复时期，人口的过快增长给社会经济发展及人民生活水平的提高带来了严重影响，此时控制人口增长开始了从无计划逐渐走向有计划的状态，政府提出在城市和人口稠密的农村提倡节制生育。1966—1977 年期间，我国开始处于人口持续快速增长时期，平均每年净增人口 2 000 万人以上，20世纪70年代初期，毛泽东提出：“人口非控制不行。”[2] 1973 年，周恩来总理又提出“计划生育属于国家计划范围，不是卫生问题，而是计划问题”的论述[3]。控制人口增长势在必行，在城乡开始了大规模的推广控制人口增长活动。这一时期的生育政策仍然是行政性手段，体现出了较强的放纵性和随意性，并没有在法律层面上得以体现。
1978 年党的十一届三中全会以后，我国生育政策正式写入《宪法》，正式出现在法律条文当中，成为我国的基本国策，逐渐由政策指令的模式发展成为法律规范的模式。由于独生子女生育政策与农村劳动生产实际情况以及农民自身生育意愿严重脱节，政策的落实阻力重重。1982 年2月9日，中共中央、国务院发出《关于进一步做好计划生育工作的指示》，提出了在农村地区可以适当放宽二胎的生育政策，这标志着我国计划生育政策正式确立和实施。随后，全国各地开始加强计划生育政策的落实制度建设和实践活动，此后计划生育地方性行政法规体系和生育政策体系基本形成。2001年12 月29日，全国人大常委会第25次会议审议通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》），将政策规定法律化，规定：“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”随后，全国各省、自治区、直辖市人大常委会依照 《人口与计划生育法》的规定，对本省（区、市）的地方性行政法规进行了修改和完善。至此，以宪法为依据、《人口与计划生育法 》为主干、有关行政法规、地方性行政法规以及规章为配套的人口与计划生育法制体系已经基本构建，形成了一个相对独立的、完整的、系统的人口与计划生育法律法规体系，生育政策随之逐步规范和完善[2]。
计划生育政策是在我国人口出生率较高、社会发展水平较低的形势下制定的，1978—2012年计划生育政策实施期间，我国的人口出生率在20 世纪90 年代末进入了稳定低生育水平的新时期，我国实现了人口再生产的转型。这种转变不仅提高了我国整个社会生产力的生产类型，也普遍提高了人民生活水平，我国生育政策实施具有重要的现实意义。
二、“全面二孩”生育政策的评价
随着我国社会、经济、文化和人口发展情况的变化，严格控制生育的一胎化政策弊端日显，若不及时调整将会引发新的人口危机，对社会发展带来不利影响。对此我国生育政策先后进行了两次重要的调整，2013年11月，十八届三中全会决定，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。2015年12月21—27日，十二届全国人大常委会第十八次会议审议并通过了（《人口与计划生育法》修正案）草案。自2016年1月1日起我国开始施行“全面二孩”的生育政策，这是我国生育政策的重要改革。
（一）“全面二孩”生育政策有利于提升公民的生育权
我国生育政策实施以来，“生育权”问题一直是国际社会和法学学术界关注的重点，也是长期国际社会与国内理论研究的“碰撞点”。从公民权领域来看，不可否认生育权是公民的基本人权，但当公民个人的权利与国家发展的权利不能同时兼顾时，“两利相权取其重，两害相权取其轻。”在当前国情下，我国社会、经济、文化都得到了全面发展，人口形势也发生了重要转变，处于稳定的低生育水平，“全面二孩”政策的实施与国家发展趋向一致，二者可以兼顾，赋予了公民更多决定生育子女人数、生育间隔的自由，提升了公民的基本生育人权。这体现了“全面二孩”生育政策对公民私权的尊重，更体现了我国生育政策以人为本的人口观念。随着我国人口转型过程不断完成，在未来生育政策中全面放开生育政策也并非不可期待。
（二）“全面二孩”生育政策有利于缓解我国劳动力供给不足
严格的独生子女政策，导致了我国处于长期的低生育率水平，从而造成了劳动人口的亏损。“人口亏损”是指在既定的人口生育政策的约束和导引下产生的“年轻人口锐减”“女性人口缺失”和“人口关系断裂”等人口发展不平衡、不均衡以及不持续现象。据统计数据表明，2012年，我国15～59岁劳动年龄人口同上年相比减少了345万，突破刘易斯拐点，并在未来十几年内劳动人口会持续减少[4]。劳动人口是国家发展的重要战略资源与保障，劳动人口的减少势必会影响经济社会的发展。“人口红利”的弱化乃至逐步消失，对我国社会长远发展会造成严重影响。此时此刻，对生育政策进行调整，实施“全面二孩”政策，可谓“亡羊补牢”为时尚不晚矣。由于人口再生产的特性决定，“全面二孩”生育政策全面贯彻落实之后，有利于弥补未来我国劳动人口数量短缺状况。
关键词：生育政策；变迁；发展
中图分类号：C923 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）18-0046-04
我国的生育政策与其他社会政策一样，必然随着社会的发展而变化，生育政策变迁的依据是人口自身的发展规律以及社会的发展需求。人口变化具有渐变性、过程性、周期性、相对性、滞后性、适应性和强惯性等特点，从不同角度反映了人口发展规律。不同分人口的增长具有不同的社会经济含义。人口发展的基本规律就是要保持分人口之间的平衡性和总人口增长的持续性，为此要保持适度生育水平[1]。
一、我国生育政策的变迁
新中国成立后，1978年之前我国的生育政策虽未写入《宪法》，这段时期内，“人多力量大”的观念深入人心，需要大量的劳动人口参与社会建设之中，同时较为紧张的国际环境和“打大仗”的判断，我国的人口政策实际是鼓励生育的。1962—1965 年期间，我国人口处于快速增长阶段，而此时的经济因严重受挫处于逐渐恢复时期，人口的过快增长给社会经济发展及人民生活水平的提高带来了严重影响，此时控制人口增长开始了从无计划逐渐走向有计划的状态，政府提出在城市和人口稠密的农村提倡节制生育。1966—1977 年期间，我国开始处于人口持续快速增长时期，平均每年净增人口 2 000 万人以上，20世纪70年代初期，毛泽东提出：“人口非控制不行。”[2] 1973 年，周恩来总理又提出“计划生育属于国家计划范围，不是卫生问题，而是计划问题”的论述[3]。控制人口增长势在必行，在城乡开始了大规模的推广控制人口增长活动。这一时期的生育政策仍然是行政性手段，体现出了较强的放纵性和随意性，并没有在法律层面上得以体现。
1978 年党的十一届三中全会以后，我国生育政策正式写入《宪法》，正式出现在法律条文当中，成为我国的基本国策，逐渐由政策指令的模式发展成为法律规范的模式。由于独生子女生育政策与农村劳动生产实际情况以及农民自身生育意愿严重脱节，政策的落实阻力重重。1982 年2月9日，中共中央、国务院发出《关于进一步做好计划生育工作的指示》，提出了在农村地区可以适当放宽二胎的生育政策，这标志着我国计划生育政策正式确立和实施。随后，全国各地开始加强计划生育政策的落实制度建设和实践活动，此后计划生育地方性行政法规体系和生育政策体系基本形成。2001年12 月29日，全国人大常委会第25次会议审议通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》），将政策规定法律化，规定：“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”随后，全国各省、自治区、直辖市人大常委会依照 《人口与计划生育法》的规定，对本省（区、市）的地方性行政法规进行了修改和完善。至此，以宪法为依据、《人口与计划生育法 》为主干、有关行政法规、地方性行政法规以及规章为配套的人口与计划生育法制体系已经基本构建，形成了一个相对独立的、完整的、系统的人口与计划生育法律法规体系，生育政策随之逐步规范和完善[2]。
计划生育政策是在我国人口出生率较高、社会发展水平较低的形势下制定的，1978—2012年计划生育政策实施期间，我国的人口出生率在20 世纪90 年代末进入了稳定低生育水平的新时期，我国实现了人口再生产的转型。这种转变不仅提高了我国整个社会生产力的生产类型，也普遍提高了人民生活水平，我国生育政策实施具有重要的现实意义。
二、“全面二孩”生育政策的评价
随着我国社会、经济、文化和人口发展情况的变化，严格控制生育的一胎化政策弊端日显，若不及时调整将会引发新的人口危机，对社会发展带来不利影响。对此我国生育政策先后进行了两次重要的调整，2013年11月，十八届三中全会决定，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。2015年12月21—27日，十二届全国人大常委会第十八次会议审议并通过了（《人口与计划生育法》修正案）草案。自2016年1月1日起我国开始施行“全面二孩”的生育政策，这是我国生育政策的重要改革。
（一）“全面二孩”生育政策有利于提升公民的生育权
我国生育政策实施以来，“生育权”问题一直是国际社会和法学学术界关注的重点，也是长期国际社会与国内理论研究的“碰撞点”。从公民权领域来看，不可否认生育权是公民的基本人权，但当公民个人的权利与国家发展的权利不能同时兼顾时，“两利相权取其重，两害相权取其轻。”在当前国情下，我国社会、经济、文化都得到了全面发展，人口形势也发生了重要转变，处于稳定的低生育水平，“全面二孩”政策的实施与国家发展趋向一致，二者可以兼顾，赋予了公民更多决定生育子女人数、生育间隔的自由，提升了公民的基本生育人权。这体现了“全面二孩”生育政策对公民私权的尊重，更体现了我国生育政策以人为本的人口观念。随着我国人口转型过程不断完成，在未来生育政策中全面放开生育政策也并非不可期待。
（二）“全面二孩”生育政策有利于缓解我国劳动力供给不足
严格的独生子女政策，导致了我国处于长期的低生育率水平，从而造成了劳动人口的亏损。“人口亏损”是指在既定的人口生育政策的约束和导引下产生的“年轻人口锐减”“女性人口缺失”和“人口关系断裂”等人口发展不平衡、不均衡以及不持续现象。据统计数据表明，2012年，我国15～59岁劳动年龄人口同上年相比减少了345万，突破刘易斯拐点，并在未来十几年内劳动人口会持续减少[4]。劳动人口是国家发展的重要战略资源与保障，劳动人口的减少势必会影响经济社会的发展。“人口红利”的弱化乃至逐步消失，对我国社会长远发展会造成严重影响。此时此刻，对生育政策进行调整，实施“全面二孩”政策，可谓“亡羊补牢”为时尚不晚矣。由于人口再生产的特性决定，“全面二孩”生育政策全面贯彻落实之后，有利于弥补未来我国劳动人口数量短缺状况。