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摘要：近些年来，作为中国政治研究显学的城乡基层民主建设研究，取得巨大进步与成就，这不仅表现在众多的理论成果上，更表现在它对中国政治学及其他相关学科发展和成长的人才推动和学理支持上，表现在它对中国基层民主实践本身的理论支持和舆论推动上。但客观而论，该领域研究还存在种种不足，如研究目标偏失、研究领域失衡、研究方法缺失，制约着其整体研究水平。因此，该领域尽管已成研究热点，但研究空间依然巨大。
关键词：城乡；基层政治；基层民主；学术述评
中图分类号：D693.62文献标志码：A文章编号：1001-862X（2011）05-0098-008
一、科学研判基层民主实践的研究价值
当年在村民自治初起之时，政界学界对其必要性和重要性的争论均甚为激烈，直至20世纪90年代中期，仍有学者否认其价值和功能［1］。然而，自90年代中期以来、尤其是进入新世纪以来，在国内县级及其以下层面的基层政治生活中，不仅“城乡村（居）民自治”得到进一步的发展与完善，更重要的是，出现了中华大地上诸多未曾有过的民主创新实践，让人振奋。试举几端。
继1998年四川步云乡和南城乡、1999年深圳大鹏镇试行乡镇长直选后，“选举式民主”稳步引入基层政权建设。四川等地全面推行乡镇长“公推公选”，2003-2004年江苏将其从乡镇推向县处和厅局级干部的选拔，2008年6月贵阳市对四个县区的党委书记进行“公推公选”。2004年，云南省红河州在石屏县7个乡镇进行乡镇长直选的大面积试点。与此同时，在2003年和2006年的基层人大代表选举中，深圳、北京和湖北等地均出现“独立候选人”参与选举竞争的现象。
自90年代中期以来，城乡公民的各类维权活动不断增多。不仅有农村居民针对农民负担、干部作风、土地征用等问题的“沟通性行动”、“施压性行动”或“抗争性行动”［2］，也有发生在城市的针对征地拆迁、物业管理、企业裁员、民工保障等问题的维权活动，还有针对环境保护、动物保护、艾滋病人权益等问题的新社会运动。在这些维权活动的行动者中，既有作为个体行动的公民，也有作为群体行动的公民，更有NGO组织。鉴于这些活动本身的民主意义，学界有人称之为“维权式民主”［3］。
浙江温岭市在试行“民主恳谈”数年后，于2005年开始在部分乡镇进行参与式预算改革的试点。2007年，相近的参与式预算改革还在无锡市和哈尔滨市的街道试行。这一改革，连同“民主恳谈”、各式听证会、评议会等，被一些学者概称为“参与式民主”或“协商民主（商议民主）”［4］。
作为基层政治领导核心的中国共产党基层组织，也出现了民主创新实践。县级党代表常任制在四川省雅安市、湖北省罗田县试点，山西、四川、云南、重庆、湖北和陕西等省还推动乡村党组织书记的“两票制”和“公推公选”改革，四川雅安市进行“党内三权分立”改革，云南红河州2006年甚至对全部乡镇党委书记进行党内直接选举。
很显然，当年的基层民主价值“否定论”已难以适用于上述基层民主创新实践。那么，应当如何描述、理解和评价包括上述活动在内的各类基层政治创新实践？与常规政治实践相比较，这些创新实践是否体现了不一样的政治规则与逻辑？它们是否存在某些共同的模式？这些创新实践是如何发生的，为何会发生？它们能否得到巩固、或仍有可能发生逆转？创新实践在当地引起了怎样的反应，其效应和意义如何？与全球“第三波民主化浪潮”相比较，中国基层的民主实践有何特点？无疑，这是一系列意义十分深远而又亟待深入研究、并予以科学解答的重大问题。
在中国这样一个富有自身传统的巨型发展中国家，开展有关基层民主创新实践“中国经验与问题”的研究，为理论创新提供了的巨大机遇。正如Russell J. Dalton在讨论全球“第三次民主化浪潮”时所指出，它“为我们提供了难得的机遇来检验理论，拓展知识边界，发展新的理论。”［5］显然，国内基层政治创新实践涉及到当代政治学理论的诸多问题，如：民主的文化要素理论与政治文化转型理论，投票行为与选举制度，民主发展与政党，民主发展与公民参与，民主政治与经济发展，民主与政府绩效，民主与政治合法性，基层政治与高层政治，民主与法治等等。更为重要的是，它们还触及到许多最基本政治问题的核心，比如，政治和民主政治的本质是什么，政治的基本价值是什么，政治过程是如何进行的，民主政治是如何发生并成长的。此项研究真可谓“牵一发而动全身”，能够讨论到政治学理论的诸多方面。
更为重要的问题是，迄今为止，有关民主和政治发展的主流理论，皆来自西方经验的总结和反思，它们能够科学解释上述“中国本土问题”吗？显然，如果它们不能给予合理的解释，那么就可能导致理论的修正、调整乃至重大突破。我们认为，从自主性立场来研究基层民主创新实践，将有助于形成基于中国经验的本土理论，或许将在社会科学领域引起理论和经验上的重大突破。
除了上述学术价值外，基层民主创新研究还蕴涵了重大的应用价值。民主政治的发展与创新，无疑是对社会利益关系和政治关系的重大调整，关涉社会、经济、文化和政治的协调发展，关涉社会主义和谐社会建设。深入开展本选题的科学研究，将有助于明晰社会政治发展中的经验与问题，谋划发展战略与政策，因而有着强烈的咨政辅政功能。
其应用价值还表现在对民主理论和民主价值的宣传和普及上。由于缺乏民主传统等因素的影响，至今国人对民主还抱有形形色色的困惑或误解，“民主致乱论”、“民主低效论”、“民主超前论”、“搞民主影响党的领导”，以及种种对民主的狭隘工具主义理解，在一些民众甚至在党政干部中尚有影响力。因此，通过对大量经验事实的理论总结和分析，应能在理论与经验的结合上有力地解答人们的困惑，澄清不当认识，推动民主原则与理念的普及。
在国际上，对中国共产党建设与发展民主的动机与行动，总有人抱有疑虑乃至敌视的偏见，并借以诋毁中国共产党和中国政府，甚至操弄为外交议题。实际上，自建党那刻起，中国共产党就已将民主作为自己不懈的追求。正如温家宝总理2007年在接受欧洲媒体采访时所表示：民主是人类共同追求的价值观和共同创造的文明成果，民主的实现形式和途径在不同的历史阶段、不同的国家应有不同的模式。作为当代中国的执政党，中国共产党也在总结本国经验教训、借鉴国外政治发展积极成果的基础上，逐渐形成适合中国国情党情的民主发展战略。因此，开展本选题研究，对于回应国际社会的一些不实指责，塑造党和国家的形象，提升国家竞争力，也有着显著的应用价值。
正是鉴于基层民主政治建设研究在理论与实践上的重大价值与意义，它已引起政界学界共有的高度关注。自上个世纪80年代以来，历届中国共产党党代会的政治报告、各年度中央政府的工作报告均要专门涉及基层民主政治建设。2006年11月30日，中共中央政治局曾集体专门学习和研究我国社会主义基层民主政治建设问题。2007年，党的十七大将基层民主作为“发展社会主义民主政治的基础性工程”，强调要“重点推进”，并将“基层群众自治制度”纳入社会主义政治制度的范畴，以实现人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督。这些新的动向和新的精神显示，基层民主将是今后中国民主政治建设的重点领域。
与此同时，国内外学界对中国基层民主政治的兴趣日益浓厚，尤其在进入90年代后该领域已成为国内政治学研究中的“显学”和热点，研究成果可谓汗牛充栋。对此状况，学界已有部分总结性述评。如有人从文献信息角度，对中国期刊网全文数据库（CNKI）收录论文进行分析，讨论了文本的数量特征、研究者的价值取向、知识层面的信息特征和研究方法特征等问题［6］。还有学人述评了海外包括农村基层政治研究在内的农村研究状况［7］。此外，还有一些整体性的［8］或方法论的反思［9］。但是，已有的述评尚未能整理新近研究的已有成就与进步，对城市基层民主建设研究以及相关的整体性研究之反思尤其不足。
鉴此，笔者愿以拙文参与此讨论。这里，有必要先界定“基层民主”的概念。李凡曾认为，基层民主包括三个方面：第一是比较广泛的群众的自我组织和民主政治参与；第二是这个参与过程是在基层政治和社会组织中产生的，不涉及高层政治；第三是由于这个参与的结果产生了一定程度民主的过程、制度和政策结果［10］。笔者同意此意见，将基层民主政治界定为：在县级及其以下层面、按民主方式运作的基层政治与治理状况，包括农村基层民主、城市基层民主、机关企事业单位民主、社团民主、党的基层民主等方面。不过，本文限于篇幅，主要述评有关城乡基层民主建设的研究成果，以及相关的整体性研究成果。
二、农村基层民主建设的研究进展
在县乡村三级，为学界研究最多的在村级，次为乡镇，研究县政治的最少。自2002年以来，国家民政部基层政权司主持出版的《中国农村基层民主年鉴》收集了有关农村基层民主建设的大量经验材料及部分理论成果，值得关注。下面，以研究主题为线索展开述评。
1．村民自治研究
在村一级，国内学界的关注集中在村民自治问题。上个世纪90年代，王振耀等学者着重对村民自治内涵的挖掘和总结，提出了以“四个民主（选举、决策、管理与监督）”为内容的村民自治解释，并成为国内外的共识。在2000年前后，人们争论有关村民自治的价值与意义，主要观点有起点说、基础说、扩散说、政治文化转型说、民主程序说、利益说、特色说［11］。当时的争论多限于中国政治体制改革与民主化进程的宏观背景与框架中，且以主观性论断或逻辑推演为主。
但在同期，越来越多学人开始走进田野，亲临现场观察村委会选举与治理状况。比较典型的有：肖唐镖选题组对江西40个村连续三届村委会选举与治理的观察研究（1999、2002、2005）、对山西、重庆和上海各10个村的跟踪调查（2002、2005）［12］；贺雪峰等人对湖北荆门若干村庄的观察（1999、2002）；胡荣在福建的观察（1999），袁达毅（2003）对北京农村的调查研究，郭正林（2005）、王金红（2003）在广东农村的调查研究，以及仝志辉（1999）等人在内蒙古等地的观察研究。这些观察研究产生了一大批乡村选举与治理的研究成果，一度形成研究高潮（1）。这些研究记录了个案村的选举与治理过程，探讨了宗族、经济发展、社会结构、文化传统等因素与选举和治理的相关性，讨论了有关村民投票行为、选举制度、村“两委”关系、乡村关系、政治文化、政府角色等问题。其中，对相当部分问题的研究已取得较为深入的成果，突破了旧有的定见。如对“农民不适合自治论”的颠覆，对“村民自治有利于社会稳定、经济发展”的肯定，对“宗族影响选举与自治论”的颠覆，对政府在村民自治中的双重角色的论证，对村民自治的意义及其局限的界定等。
大约自2003年始，村民选举研究出现淡化，一些学者转而研究村治的背景与效应诸问题。与国外学界的研究相呼应，公共物品供给、农民负担与财税改革、村务管理、村治类型、村治机制、农民组织化、政治信任、政治合法性等问题，也成为国内学者关注的新热点，有力地拓展和深化了村民自治领域的研究。
自上个世纪90年代中期以来，一批国外和港台学者也对中国大陆村民自治问题产生浓厚兴趣。村民选举、村民自治、经济发展与村民自治、选举与自治的绩效（如政治信任、政治合法性、公共物品）等问题，成为他们关注的焦点（2）。不过，与国内学者侧重于个案的描述性研究不同，他们多以多案例、甚至大面积抽样调查数据为基础，进行解释性研究，解释村民选举与自治的区域性差异，解释村民选举与自治的绩效及其差异。
2．县乡政治研究
在90年代中后期，荣敬本先生组织课题组对县乡政治体制改革问题进行实地调查研究，提出了“压力型体制”这一已为人们所接受的概念［13］。
近些年，有关乡镇政权的研究主要集中在乡镇长选举、乡镇政权与体制改革等方面。关于乡镇长选举，学界的研究多在选举的必要性、可行性，以及对选举过程描述与选举意义分析，尚无明显的意见纷争［14］。对于前几年一度成为讨论热点之一的乡镇政权与体制改革，学界的争论大体可以分为两端：一类观点主张废除乡镇建制，建议“撤销乡政权，将国家基层政权收缩到县一级”［15］；另一类观点认为，乡镇一级的建制不能取消，但要对现有的乡镇体制进行改革。后一类观点又可细化为“乡派”［16］、“乡治”［17］、“乡政”［18］等主张。在此乡镇存废争议之外，张静［19］、肖唐镖［20］等人主张按民主宪政原则对乡镇政权进行重构。此外，马戎、刘世定与邱泽奇［21］等人对乡镇政权及其治理状况也进行过研究。
对县级政治的研究，国内研究者少，至今仅有杨雪冬［22］、周庆智［23］、彭国甫［24］、暴景升［25］、胡伟［26］和赵树凯［27］等人的专著出版。国外则有Jean Oi等学者对邹平县的研究专著。它们都是县级政治的整体性研究，党政关系、政府运行、政府职能、政治改革等问题是其关注的主要问题。县乡人大代表选举和人民代表大会制度已得到一些学者的关注［28］。
总体看，学界对农村基层政权民主建设的研究仍然不足，有关基层政权的运作机制、民众与基层政权的互动、民众对基层政权的改革期望等问题，至今尚未得到应有的理解和深度挖掘，整体研究有待大力加强。
三、关于城市社区民主建设研究
在本领域，学界关注的主要问题及其争论如下：
1．城市基层民主的价值与意义。学者们认为，从个人层面上来看，社区自治的民主实践可以增强个人的民主意识和民主能力，从而使个人成为合格的政治主体；从国家层面上看，基层民主建设可以成为中国特色民主建设的突破口和生长点，对中国民主成长具有战略意义，是我国政治民主化和政治现代化的基础［29］。
2．城市社区民主发展的原因解释。已有研究主要从被动和主动两个方面做阐释。被动方面的观点主要包括：政府转变职能的需要、单位制的破产［30］，避免政权合法性危机［31］。主动方面的观点认为，以社区居民自治为主的基层民主政治建设，主要源于人民群众在经济生活中的自由和自立权利扩大，民主法制意识逐渐增强，要求实行民主政治的呼声日益高涨，对自己的政治权利格外关注［32］。
3．城市社区民主的发展状况。关于社区自治模式，有学者总结为三大类型，即：政府主导型，如上海的“街道社区”；混合型，如武汉江汉模式；自治型，如沈阳模式［33］。也有人总结出五种模式，即：上海“街道社区管理模式”、沈阳“社区组织自治模式”、武汉江汉区“政府组织与社区组织合作模式”、宁波海曙区“选聘分离的社区治理模式”、北京石景山区、青岛市“大社区建设模式”。关于社区自治主体，有学者认为，社区居民以居委会等自治组织为载体进行社区自治，社区发展的核心是社区组织［34］，为此要加强自治组织自身的建设［35］；同时，加强社区中介组织的培育，如加强业主委员会、志愿者协会、文化体育类社团等各种组织的培育［36］。有人则提出，以实行“议行分离”体制来实现城市社区自治组织构架上的创新［37］。
4．城市基层民主发展中的主要问题。有学者认为，主要是政策体制层面的问题，如法律制度不健全、法律监督力度弱、管理体制不顺、政府体制改革缺乏系统性［38］。有学者则认为主要是行为意识层面的问题，包括：民主参与形式化严重、民主参与意识孱弱［39］等。
5．城市基层民主建设的对策。有学者认为，城市社区民主建设应该以利益比较集中的中小城市入手为突破口，逐步向大城市推广［40］；也有人认为，重点要做好基层自治的法律制度建设［41］；有些人强调理顺基层自治组织与国家政权的关系，实现自治组织的“去行政化”［42］；有的强调培育社区文化或社区需求本位原则［43］；有的则认为要加大政府的推动力度［44］。
总体上看，城市基层民主建设实证研究偏少，特别是对于目前出现的一些新型自治组织架构、新型政府与自治组织权力的对接模型、自治性社会组织对民主的推进等问题，实证研究更为不足。
四、关于基层民主建设的总体性研究
迄今学界尚少见对基层民主进行整体性经验研究的成果，这或许乃因为其涵盖面太宽，对研究者在理论尤其是经验上的把握有更高、更难的要求。在已有的研究中，最值得关注的是：李凡自2002年以来每年出版一集的《中国基层民主发展报告》、中共中央编译局出版的三届“地方政府创新案例集”。两者均已成为年度报告集，收集有大量值得重视的案例资料或报告，前书还有对中国基层民主发展的近期或中长期分析。此外，史为民［45］、赵树凯［46］等人的近期相关成果也值得关注。从国内学界的研究成果看，值得总结的主要在以下方面：
1．基层民主的实践状况与问题分析。李凡认为当前基层民主的发展主要表现为：群众政治参与热情增高，NGO的发展回归稳定，维权式民主在继续深入发展，体制内改革声音的加大，参与式基层民主在发展［47］。赵树凯则将其不足归结为：基层组织体系呈现新格局；民主决策的程序和参与缺乏制度化；民众参与公共事务决策的影响力有限；基层政权的政务公开缺少硬指标［48］。
2．基层民主发展的动力研究。在李凡和中央编译局的连续出版物中，基层民主的发展动力是被关注的主要议题之一。他们强调的动力因素主要有地方政府、地方领导、NGO组织、公民参与和体制资源。在其他学者的一些零散研究中,这些动力因素也被关注。
3.基层民主发展的效应研究。经过这些年的实践，基层民主究竟是否产生了所预期的效应？如有，主要表现在哪些方面，它们是如何发生的？为什么能或不能产生应有的效应？这些问题已越来越成为研究者关注的新焦点。前述郭正林、马宝成、墨宁、李连江、史天健等人的研究即如此，近来更有学者进一步研究基层选举、自治对政治合法性、政治信任、党群干群关系、政治文化等方面的影响。如，中外学者合作的《城乡公民参与和政治合法性》［49］一书，系从多个面向集中研究乡村和城市地区以选举为核心的公民参与、及其与政治合法性建设的关系。
4.民主发展的前景判断。大体可分为三种：一是乐观派。认为中国基层民主的领域会不断扩大，基层民主将会带动其他层次的民主发展，尤其是对党内民主和较高层次的政治民主产生重大影响［50］；二是谨慎的乐观派。在新近出版物中，李凡表示了对基层民主发展的忧虑，认为基层民主尚在发展和进步，但同时也在较多方面存在停滞或退步，需要解决一系列的制约问题；三是悲观派。其基本看法是：在当今中国政治改革与民主发展中，起始点不能选择基层，基层民主难以成功、更难以成为民主发展的基础和突破口。率先发展乡村民主，同样也是不可行的［51］。
5.国外基层民主与治理的研究与借鉴。在90年代及其前，国内在这方面的研究十分欠缺，仅见个别学者［52］的初步研究成果。近年来，相关研究成果则日益增多。如，围绕乡村建设而对韩国农村基层治理的关注［53］，对美国地方政府治理的考察［54］，对中、印、德、匈等国乡村治理德比较［55］，以及万鹏飞自2004年以来主持出版的多国地方政府与地方治理译丛。其中，既有对国外经验的直接引介，也有以引介为基础的中外比较，它们为进一步的跨国研究提供了帮助。
总体而言，学界对基层民主建设的综合研究落后于多数切块的研究，落后于基层民主的实践。即使在已有的研究中，常见凭感觉而判断、依个案而推断的“粗放式研究”。至今，我们还缺乏对全国基层民主建设整体状况的清晰图像，缺乏较为系统、深入的经验总结和分析，更缺乏扎实的立于实证基础的综合性理论创新成果。
五、小结
应当承认，近些年作为国内政治学研究和国外中国政治研究“显学”的基层民主建设研究，不仅与自身研究的纵向比较，而且与同期其他领域研究的横向比较，都已取得不可忽视的巨大进步与成就。这不仅表现在已如前述的理论成果上，更表现在它对中国政治学（及其他相关学科）发展和成长的人才推动和学理支持上，表现在它对中国基层民主实践本身的理论支持和舆论推动上。但客观而论，该领域研究还存在种种不足，需要加意正视，主要表现如下：
1．研究目标的偏失。境外学者的研究兴趣未必真正在中国问题本身，而仅仅是将中国作为其研究世界体系或区域体系的一个范本、一个案例，将中国作为其研究的一个引证或注释。换言之，理解和解释中国问题、并由此构建适合中国本土的理论，并不是他们的目的。而国内学者大多则问题意识与理论关怀不足，部分研究者甚至依然存在意识形态话语过浓、政策取向过浓等问题，影响到对基层民主建设本身的深入研究。
2．研究领域的失衡。相比较而言，在至今有关基层民主建设各领域的研究中，对乡村基层民主与治理、民众政治参与和维权的关注较为集中热烈，成绩亦较为突出，而对其他方面基层民主建设的关注不足。此外，已有研究、尤其是国内学者的研究多关注基层民主的发展过程与现状，忽视进行严谨的解释性研究。迄今，包括国外学者所进行的有关解释性研究依然严重不足，以至对多数问题的理解和解释尚不能取得应有的共识，相当部分问题甚至还没有获得应有的理解和解释。比如，有关基层民主创新实践为何发生，其动力机制为何，各创新实践的共性何在，创新实践的绩效如何、其发生机制是怎样的等问题，还缺乏深入、系统的研究。
3．研究方法的缺失。在2003年前，海外学者凭借其较为充裕的研究经费，多与国内机构合作，开展较大面积的大样本抽样调查，因而其成果多以计量统计分析为主。近年来，海外学者随着调查“准入”难度的加大，其相关研究明显受到影响。国内学者限于研究经费的短缺，多以个案或小区域研究为主，而以多区域和全国性样本为对象的研究相当不足，难以展开覆盖多区域或全国状况的整体性研究，难以展开有深度的以专题为中心的比较研究，部分国内学者甚至在做“伪实证研究”。
上述不足，严重制约到基层民主政治研究的整体水平。至今，我们尚难以知晓全国基层民主的整体状况，即使是作为研究焦点之一的村民自治整体发展状况，近10年也少专文专著的系统分析［56］［57］，更未出现公认的基于中国基层民主建设经验的突破性理论创新成果，也没有基于理论与实践相结合的有关基层民主发展的系统性政策研究成果。可见，基层民主政治建设尽管已成研究热点，但研究空间依然十分巨大，尚需着力辛勤耕耘。
注释：
（1）如:肖唐镖、邱新有、唐晓腾等.多维视角中的村民直选［M］.中国社会科学出版社,2001；李连江，村委会选举观察［M］.天津人民出版社.2001；胡荣.理性选择与制度实施——中国农村村民委员会选举的个案研究［M］.上海远东出版社.2001。
（2）如:肖唐镖.中国乡村报告——政府行为与乡村建设研究［M］.学林出版社.2005；项继权.走出“黄宗羲定律”的怪圈［M］.西北大学出版社.2004；林万龙.中国农村社区公共产品供给制度变迁研究［M］.中国财政经济出版社.2003；马宝成.村级治理:制度与绩效［M］.中国社会出版社.2005；罗兴佐.治水:国家介入与农民合作［M］.湖北人民出版社.2006；卢福营.冲突与协调——乡村治理中的博弈［M］.上海交通大学出版社.2006；郭正林.中国农村权力结构［M］.中国社会科学出版社.2005；徐勇、项继权.参与式财政与乡村治理:经验与实例［M］.西北大学出版社.2006；孙昕、徐志刚、陶然、苏福兴.政治信任、社会资本与村民选举参与——基于全国代表性样本调查的实证分析［J］.社会学研究.2007（4）。
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（责任编辑 吴兴国）
关键词：城乡；基层政治；基层民主；学术述评
中图分类号：D693.62文献标志码：A文章编号：1001-862X（2011）05-0098-008
一、科学研判基层民主实践的研究价值
当年在村民自治初起之时，政界学界对其必要性和重要性的争论均甚为激烈，直至20世纪90年代中期，仍有学者否认其价值和功能［1］。然而，自90年代中期以来、尤其是进入新世纪以来，在国内县级及其以下层面的基层政治生活中，不仅“城乡村（居）民自治”得到进一步的发展与完善，更重要的是，出现了中华大地上诸多未曾有过的民主创新实践，让人振奋。试举几端。
继1998年四川步云乡和南城乡、1999年深圳大鹏镇试行乡镇长直选后，“选举式民主”稳步引入基层政权建设。四川等地全面推行乡镇长“公推公选”，2003-2004年江苏将其从乡镇推向县处和厅局级干部的选拔，2008年6月贵阳市对四个县区的党委书记进行“公推公选”。2004年，云南省红河州在石屏县7个乡镇进行乡镇长直选的大面积试点。与此同时，在2003年和2006年的基层人大代表选举中，深圳、北京和湖北等地均出现“独立候选人”参与选举竞争的现象。
自90年代中期以来，城乡公民的各类维权活动不断增多。不仅有农村居民针对农民负担、干部作风、土地征用等问题的“沟通性行动”、“施压性行动”或“抗争性行动”［2］，也有发生在城市的针对征地拆迁、物业管理、企业裁员、民工保障等问题的维权活动，还有针对环境保护、动物保护、艾滋病人权益等问题的新社会运动。在这些维权活动的行动者中，既有作为个体行动的公民，也有作为群体行动的公民，更有NGO组织。鉴于这些活动本身的民主意义，学界有人称之为“维权式民主”［3］。
浙江温岭市在试行“民主恳谈”数年后，于2005年开始在部分乡镇进行参与式预算改革的试点。2007年，相近的参与式预算改革还在无锡市和哈尔滨市的街道试行。这一改革，连同“民主恳谈”、各式听证会、评议会等，被一些学者概称为“参与式民主”或“协商民主（商议民主）”［4］。
作为基层政治领导核心的中国共产党基层组织，也出现了民主创新实践。县级党代表常任制在四川省雅安市、湖北省罗田县试点，山西、四川、云南、重庆、湖北和陕西等省还推动乡村党组织书记的“两票制”和“公推公选”改革，四川雅安市进行“党内三权分立”改革，云南红河州2006年甚至对全部乡镇党委书记进行党内直接选举。
很显然，当年的基层民主价值“否定论”已难以适用于上述基层民主创新实践。那么，应当如何描述、理解和评价包括上述活动在内的各类基层政治创新实践？与常规政治实践相比较，这些创新实践是否体现了不一样的政治规则与逻辑？它们是否存在某些共同的模式？这些创新实践是如何发生的，为何会发生？它们能否得到巩固、或仍有可能发生逆转？创新实践在当地引起了怎样的反应，其效应和意义如何？与全球“第三波民主化浪潮”相比较，中国基层的民主实践有何特点？无疑，这是一系列意义十分深远而又亟待深入研究、并予以科学解答的重大问题。
在中国这样一个富有自身传统的巨型发展中国家，开展有关基层民主创新实践“中国经验与问题”的研究，为理论创新提供了的巨大机遇。正如Russell J. Dalton在讨论全球“第三次民主化浪潮”时所指出，它“为我们提供了难得的机遇来检验理论，拓展知识边界，发展新的理论。”［5］显然，国内基层政治创新实践涉及到当代政治学理论的诸多问题，如：民主的文化要素理论与政治文化转型理论，投票行为与选举制度，民主发展与政党，民主发展与公民参与，民主政治与经济发展，民主与政府绩效，民主与政治合法性，基层政治与高层政治，民主与法治等等。更为重要的是，它们还触及到许多最基本政治问题的核心，比如，政治和民主政治的本质是什么，政治的基本价值是什么，政治过程是如何进行的，民主政治是如何发生并成长的。此项研究真可谓“牵一发而动全身”，能够讨论到政治学理论的诸多方面。
更为重要的问题是，迄今为止，有关民主和政治发展的主流理论，皆来自西方经验的总结和反思，它们能够科学解释上述“中国本土问题”吗？显然，如果它们不能给予合理的解释，那么就可能导致理论的修正、调整乃至重大突破。我们认为，从自主性立场来研究基层民主创新实践，将有助于形成基于中国经验的本土理论，或许将在社会科学领域引起理论和经验上的重大突破。
除了上述学术价值外，基层民主创新研究还蕴涵了重大的应用价值。民主政治的发展与创新，无疑是对社会利益关系和政治关系的重大调整，关涉社会、经济、文化和政治的协调发展，关涉社会主义和谐社会建设。深入开展本选题的科学研究，将有助于明晰社会政治发展中的经验与问题，谋划发展战略与政策，因而有着强烈的咨政辅政功能。
其应用价值还表现在对民主理论和民主价值的宣传和普及上。由于缺乏民主传统等因素的影响，至今国人对民主还抱有形形色色的困惑或误解，“民主致乱论”、“民主低效论”、“民主超前论”、“搞民主影响党的领导”，以及种种对民主的狭隘工具主义理解，在一些民众甚至在党政干部中尚有影响力。因此，通过对大量经验事实的理论总结和分析，应能在理论与经验的结合上有力地解答人们的困惑，澄清不当认识，推动民主原则与理念的普及。
在国际上，对中国共产党建设与发展民主的动机与行动，总有人抱有疑虑乃至敌视的偏见，并借以诋毁中国共产党和中国政府，甚至操弄为外交议题。实际上，自建党那刻起，中国共产党就已将民主作为自己不懈的追求。正如温家宝总理2007年在接受欧洲媒体采访时所表示：民主是人类共同追求的价值观和共同创造的文明成果，民主的实现形式和途径在不同的历史阶段、不同的国家应有不同的模式。作为当代中国的执政党，中国共产党也在总结本国经验教训、借鉴国外政治发展积极成果的基础上，逐渐形成适合中国国情党情的民主发展战略。因此，开展本选题研究，对于回应国际社会的一些不实指责，塑造党和国家的形象，提升国家竞争力，也有着显著的应用价值。
正是鉴于基层民主政治建设研究在理论与实践上的重大价值与意义，它已引起政界学界共有的高度关注。自上个世纪80年代以来，历届中国共产党党代会的政治报告、各年度中央政府的工作报告均要专门涉及基层民主政治建设。2006年11月30日，中共中央政治局曾集体专门学习和研究我国社会主义基层民主政治建设问题。2007年，党的十七大将基层民主作为“发展社会主义民主政治的基础性工程”，强调要“重点推进”，并将“基层群众自治制度”纳入社会主义政治制度的范畴，以实现人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督。这些新的动向和新的精神显示，基层民主将是今后中国民主政治建设的重点领域。
与此同时，国内外学界对中国基层民主政治的兴趣日益浓厚，尤其在进入90年代后该领域已成为国内政治学研究中的“显学”和热点，研究成果可谓汗牛充栋。对此状况，学界已有部分总结性述评。如有人从文献信息角度，对中国期刊网全文数据库（CNKI）收录论文进行分析，讨论了文本的数量特征、研究者的价值取向、知识层面的信息特征和研究方法特征等问题［6］。还有学人述评了海外包括农村基层政治研究在内的农村研究状况［7］。此外，还有一些整体性的［8］或方法论的反思［9］。但是，已有的述评尚未能整理新近研究的已有成就与进步，对城市基层民主建设研究以及相关的整体性研究之反思尤其不足。
鉴此，笔者愿以拙文参与此讨论。这里，有必要先界定“基层民主”的概念。李凡曾认为，基层民主包括三个方面：第一是比较广泛的群众的自我组织和民主政治参与；第二是这个参与过程是在基层政治和社会组织中产生的，不涉及高层政治；第三是由于这个参与的结果产生了一定程度民主的过程、制度和政策结果［10］。笔者同意此意见，将基层民主政治界定为：在县级及其以下层面、按民主方式运作的基层政治与治理状况，包括农村基层民主、城市基层民主、机关企事业单位民主、社团民主、党的基层民主等方面。不过，本文限于篇幅，主要述评有关城乡基层民主建设的研究成果，以及相关的整体性研究成果。
二、农村基层民主建设的研究进展
在县乡村三级，为学界研究最多的在村级，次为乡镇，研究县政治的最少。自2002年以来，国家民政部基层政权司主持出版的《中国农村基层民主年鉴》收集了有关农村基层民主建设的大量经验材料及部分理论成果，值得关注。下面，以研究主题为线索展开述评。
1．村民自治研究
在村一级，国内学界的关注集中在村民自治问题。上个世纪90年代，王振耀等学者着重对村民自治内涵的挖掘和总结，提出了以“四个民主（选举、决策、管理与监督）”为内容的村民自治解释，并成为国内外的共识。在2000年前后，人们争论有关村民自治的价值与意义，主要观点有起点说、基础说、扩散说、政治文化转型说、民主程序说、利益说、特色说［11］。当时的争论多限于中国政治体制改革与民主化进程的宏观背景与框架中，且以主观性论断或逻辑推演为主。
但在同期，越来越多学人开始走进田野，亲临现场观察村委会选举与治理状况。比较典型的有：肖唐镖选题组对江西40个村连续三届村委会选举与治理的观察研究（1999、2002、2005）、对山西、重庆和上海各10个村的跟踪调查（2002、2005）［12］；贺雪峰等人对湖北荆门若干村庄的观察（1999、2002）；胡荣在福建的观察（1999），袁达毅（2003）对北京农村的调查研究，郭正林（2005）、王金红（2003）在广东农村的调查研究，以及仝志辉（1999）等人在内蒙古等地的观察研究。这些观察研究产生了一大批乡村选举与治理的研究成果，一度形成研究高潮（1）。这些研究记录了个案村的选举与治理过程，探讨了宗族、经济发展、社会结构、文化传统等因素与选举和治理的相关性，讨论了有关村民投票行为、选举制度、村“两委”关系、乡村关系、政治文化、政府角色等问题。其中，对相当部分问题的研究已取得较为深入的成果，突破了旧有的定见。如对“农民不适合自治论”的颠覆，对“村民自治有利于社会稳定、经济发展”的肯定，对“宗族影响选举与自治论”的颠覆，对政府在村民自治中的双重角色的论证，对村民自治的意义及其局限的界定等。
大约自2003年始，村民选举研究出现淡化，一些学者转而研究村治的背景与效应诸问题。与国外学界的研究相呼应，公共物品供给、农民负担与财税改革、村务管理、村治类型、村治机制、农民组织化、政治信任、政治合法性等问题，也成为国内学者关注的新热点，有力地拓展和深化了村民自治领域的研究。
自上个世纪90年代中期以来，一批国外和港台学者也对中国大陆村民自治问题产生浓厚兴趣。村民选举、村民自治、经济发展与村民自治、选举与自治的绩效（如政治信任、政治合法性、公共物品）等问题，成为他们关注的焦点（2）。不过，与国内学者侧重于个案的描述性研究不同，他们多以多案例、甚至大面积抽样调查数据为基础，进行解释性研究，解释村民选举与自治的区域性差异，解释村民选举与自治的绩效及其差异。
2．县乡政治研究
在90年代中后期，荣敬本先生组织课题组对县乡政治体制改革问题进行实地调查研究，提出了“压力型体制”这一已为人们所接受的概念［13］。
近些年，有关乡镇政权的研究主要集中在乡镇长选举、乡镇政权与体制改革等方面。关于乡镇长选举，学界的研究多在选举的必要性、可行性，以及对选举过程描述与选举意义分析，尚无明显的意见纷争［14］。对于前几年一度成为讨论热点之一的乡镇政权与体制改革，学界的争论大体可以分为两端：一类观点主张废除乡镇建制，建议“撤销乡政权，将国家基层政权收缩到县一级”［15］；另一类观点认为，乡镇一级的建制不能取消，但要对现有的乡镇体制进行改革。后一类观点又可细化为“乡派”［16］、“乡治”［17］、“乡政”［18］等主张。在此乡镇存废争议之外，张静［19］、肖唐镖［20］等人主张按民主宪政原则对乡镇政权进行重构。此外，马戎、刘世定与邱泽奇［21］等人对乡镇政权及其治理状况也进行过研究。
对县级政治的研究，国内研究者少，至今仅有杨雪冬［22］、周庆智［23］、彭国甫［24］、暴景升［25］、胡伟［26］和赵树凯［27］等人的专著出版。国外则有Jean Oi等学者对邹平县的研究专著。它们都是县级政治的整体性研究，党政关系、政府运行、政府职能、政治改革等问题是其关注的主要问题。县乡人大代表选举和人民代表大会制度已得到一些学者的关注［28］。
总体看，学界对农村基层政权民主建设的研究仍然不足，有关基层政权的运作机制、民众与基层政权的互动、民众对基层政权的改革期望等问题，至今尚未得到应有的理解和深度挖掘，整体研究有待大力加强。
三、关于城市社区民主建设研究
在本领域，学界关注的主要问题及其争论如下：
1．城市基层民主的价值与意义。学者们认为，从个人层面上来看，社区自治的民主实践可以增强个人的民主意识和民主能力，从而使个人成为合格的政治主体；从国家层面上看，基层民主建设可以成为中国特色民主建设的突破口和生长点，对中国民主成长具有战略意义，是我国政治民主化和政治现代化的基础［29］。
2．城市社区民主发展的原因解释。已有研究主要从被动和主动两个方面做阐释。被动方面的观点主要包括：政府转变职能的需要、单位制的破产［30］，避免政权合法性危机［31］。主动方面的观点认为，以社区居民自治为主的基层民主政治建设，主要源于人民群众在经济生活中的自由和自立权利扩大，民主法制意识逐渐增强，要求实行民主政治的呼声日益高涨，对自己的政治权利格外关注［32］。
3．城市社区民主的发展状况。关于社区自治模式，有学者总结为三大类型，即：政府主导型，如上海的“街道社区”；混合型，如武汉江汉模式；自治型，如沈阳模式［33］。也有人总结出五种模式，即：上海“街道社区管理模式”、沈阳“社区组织自治模式”、武汉江汉区“政府组织与社区组织合作模式”、宁波海曙区“选聘分离的社区治理模式”、北京石景山区、青岛市“大社区建设模式”。关于社区自治主体，有学者认为，社区居民以居委会等自治组织为载体进行社区自治，社区发展的核心是社区组织［34］，为此要加强自治组织自身的建设［35］；同时，加强社区中介组织的培育，如加强业主委员会、志愿者协会、文化体育类社团等各种组织的培育［36］。有人则提出，以实行“议行分离”体制来实现城市社区自治组织构架上的创新［37］。
4．城市基层民主发展中的主要问题。有学者认为，主要是政策体制层面的问题，如法律制度不健全、法律监督力度弱、管理体制不顺、政府体制改革缺乏系统性［38］。有学者则认为主要是行为意识层面的问题，包括：民主参与形式化严重、民主参与意识孱弱［39］等。
5．城市基层民主建设的对策。有学者认为，城市社区民主建设应该以利益比较集中的中小城市入手为突破口，逐步向大城市推广［40］；也有人认为，重点要做好基层自治的法律制度建设［41］；有些人强调理顺基层自治组织与国家政权的关系，实现自治组织的“去行政化”［42］；有的强调培育社区文化或社区需求本位原则［43］；有的则认为要加大政府的推动力度［44］。
总体上看，城市基层民主建设实证研究偏少，特别是对于目前出现的一些新型自治组织架构、新型政府与自治组织权力的对接模型、自治性社会组织对民主的推进等问题，实证研究更为不足。
四、关于基层民主建设的总体性研究
迄今学界尚少见对基层民主进行整体性经验研究的成果，这或许乃因为其涵盖面太宽，对研究者在理论尤其是经验上的把握有更高、更难的要求。在已有的研究中，最值得关注的是：李凡自2002年以来每年出版一集的《中国基层民主发展报告》、中共中央编译局出版的三届“地方政府创新案例集”。两者均已成为年度报告集，收集有大量值得重视的案例资料或报告，前书还有对中国基层民主发展的近期或中长期分析。此外，史为民［45］、赵树凯［46］等人的近期相关成果也值得关注。从国内学界的研究成果看，值得总结的主要在以下方面：
1．基层民主的实践状况与问题分析。李凡认为当前基层民主的发展主要表现为：群众政治参与热情增高，NGO的发展回归稳定，维权式民主在继续深入发展，体制内改革声音的加大，参与式基层民主在发展［47］。赵树凯则将其不足归结为：基层组织体系呈现新格局；民主决策的程序和参与缺乏制度化；民众参与公共事务决策的影响力有限；基层政权的政务公开缺少硬指标［48］。
2．基层民主发展的动力研究。在李凡和中央编译局的连续出版物中，基层民主的发展动力是被关注的主要议题之一。他们强调的动力因素主要有地方政府、地方领导、NGO组织、公民参与和体制资源。在其他学者的一些零散研究中,这些动力因素也被关注。
3.基层民主发展的效应研究。经过这些年的实践，基层民主究竟是否产生了所预期的效应？如有，主要表现在哪些方面，它们是如何发生的？为什么能或不能产生应有的效应？这些问题已越来越成为研究者关注的新焦点。前述郭正林、马宝成、墨宁、李连江、史天健等人的研究即如此，近来更有学者进一步研究基层选举、自治对政治合法性、政治信任、党群干群关系、政治文化等方面的影响。如，中外学者合作的《城乡公民参与和政治合法性》［49］一书，系从多个面向集中研究乡村和城市地区以选举为核心的公民参与、及其与政治合法性建设的关系。
4.民主发展的前景判断。大体可分为三种：一是乐观派。认为中国基层民主的领域会不断扩大，基层民主将会带动其他层次的民主发展，尤其是对党内民主和较高层次的政治民主产生重大影响［50］；二是谨慎的乐观派。在新近出版物中，李凡表示了对基层民主发展的忧虑，认为基层民主尚在发展和进步，但同时也在较多方面存在停滞或退步，需要解决一系列的制约问题；三是悲观派。其基本看法是：在当今中国政治改革与民主发展中，起始点不能选择基层，基层民主难以成功、更难以成为民主发展的基础和突破口。率先发展乡村民主，同样也是不可行的［51］。
5.国外基层民主与治理的研究与借鉴。在90年代及其前，国内在这方面的研究十分欠缺，仅见个别学者［52］的初步研究成果。近年来，相关研究成果则日益增多。如，围绕乡村建设而对韩国农村基层治理的关注［53］，对美国地方政府治理的考察［54］，对中、印、德、匈等国乡村治理德比较［55］，以及万鹏飞自2004年以来主持出版的多国地方政府与地方治理译丛。其中，既有对国外经验的直接引介，也有以引介为基础的中外比较，它们为进一步的跨国研究提供了帮助。
总体而言，学界对基层民主建设的综合研究落后于多数切块的研究，落后于基层民主的实践。即使在已有的研究中，常见凭感觉而判断、依个案而推断的“粗放式研究”。至今，我们还缺乏对全国基层民主建设整体状况的清晰图像，缺乏较为系统、深入的经验总结和分析，更缺乏扎实的立于实证基础的综合性理论创新成果。
五、小结
应当承认，近些年作为国内政治学研究和国外中国政治研究“显学”的基层民主建设研究，不仅与自身研究的纵向比较，而且与同期其他领域研究的横向比较，都已取得不可忽视的巨大进步与成就。这不仅表现在已如前述的理论成果上，更表现在它对中国政治学（及其他相关学科）发展和成长的人才推动和学理支持上，表现在它对中国基层民主实践本身的理论支持和舆论推动上。但客观而论，该领域研究还存在种种不足，需要加意正视，主要表现如下：
1．研究目标的偏失。境外学者的研究兴趣未必真正在中国问题本身，而仅仅是将中国作为其研究世界体系或区域体系的一个范本、一个案例，将中国作为其研究的一个引证或注释。换言之，理解和解释中国问题、并由此构建适合中国本土的理论，并不是他们的目的。而国内学者大多则问题意识与理论关怀不足，部分研究者甚至依然存在意识形态话语过浓、政策取向过浓等问题，影响到对基层民主建设本身的深入研究。
2．研究领域的失衡。相比较而言，在至今有关基层民主建设各领域的研究中，对乡村基层民主与治理、民众政治参与和维权的关注较为集中热烈，成绩亦较为突出，而对其他方面基层民主建设的关注不足。此外，已有研究、尤其是国内学者的研究多关注基层民主的发展过程与现状，忽视进行严谨的解释性研究。迄今，包括国外学者所进行的有关解释性研究依然严重不足，以至对多数问题的理解和解释尚不能取得应有的共识，相当部分问题甚至还没有获得应有的理解和解释。比如，有关基层民主创新实践为何发生，其动力机制为何，各创新实践的共性何在，创新实践的绩效如何、其发生机制是怎样的等问题，还缺乏深入、系统的研究。
3．研究方法的缺失。在2003年前，海外学者凭借其较为充裕的研究经费，多与国内机构合作，开展较大面积的大样本抽样调查，因而其成果多以计量统计分析为主。近年来，海外学者随着调查“准入”难度的加大，其相关研究明显受到影响。国内学者限于研究经费的短缺，多以个案或小区域研究为主，而以多区域和全国性样本为对象的研究相当不足，难以展开覆盖多区域或全国状况的整体性研究，难以展开有深度的以专题为中心的比较研究，部分国内学者甚至在做“伪实证研究”。
上述不足，严重制约到基层民主政治研究的整体水平。至今，我们尚难以知晓全国基层民主的整体状况，即使是作为研究焦点之一的村民自治整体发展状况，近10年也少专文专著的系统分析［56］［57］，更未出现公认的基于中国基层民主建设经验的突破性理论创新成果，也没有基于理论与实践相结合的有关基层民主发展的系统性政策研究成果。可见，基层民主政治建设尽管已成研究热点，但研究空间依然十分巨大，尚需着力辛勤耕耘。
注释：
（1）如:肖唐镖、邱新有、唐晓腾等.多维视角中的村民直选［M］.中国社会科学出版社,2001；李连江，村委会选举观察［M］.天津人民出版社.2001；胡荣.理性选择与制度实施——中国农村村民委员会选举的个案研究［M］.上海远东出版社.2001。
（2）如:肖唐镖.中国乡村报告——政府行为与乡村建设研究［M］.学林出版社.2005；项继权.走出“黄宗羲定律”的怪圈［M］.西北大学出版社.2004；林万龙.中国农村社区公共产品供给制度变迁研究［M］.中国财政经济出版社.2003；马宝成.村级治理:制度与绩效［M］.中国社会出版社.2005；罗兴佐.治水:国家介入与农民合作［M］.湖北人民出版社.2006；卢福营.冲突与协调——乡村治理中的博弈［M］.上海交通大学出版社.2006；郭正林.中国农村权力结构［M］.中国社会科学出版社.2005；徐勇、项继权.参与式财政与乡村治理:经验与实例［M］.西北大学出版社.2006；孙昕、徐志刚、陶然、苏福兴.政治信任、社会资本与村民选举参与——基于全国代表性样本调查的实证分析［J］.社会学研究.2007（4）。
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（责任编辑 吴兴国）