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摘要：为探讨沂南县农村安全饮水工程长效管理机制，本文分析了沂南县农村安全饮水工程的现状、类型及运行管理中存在的问题；并提出农村安全饮水工程长效管理的工作目标和保障措施，为今后农村安全饮水工程长效管理机制提供借鉴。
关键词：安全饮水；长效管理；保障措施
中图分类号：C93文献标识码： A
如何开展巩固安全饮水工作成果的管理以及发挥安全饮水工程作用的长效管理工作，已经成为各级政府、水务部门面临的重要课题。本文从沂南县农村安全饮水工程的類型及运行管理中存在的问题出发，提出农村安全饮水工程长效管理机制的工作目标和保障措施，希望能在农村安全饮水工作中提供一些借鉴意见。
1沂南县农村饮水工程现状
安全饮水是维持人类生存和保障生命健康的最基本需求。沂南县农村饮水安全工程建设开始于1988年的中德合作粮援项目。发展至今，安全饮水工程的发展可分为四个阶段：第一阶段是1988-2003年实施的中德合作粮援项目；第二阶段是2004-2005年实施的临沂市千村解困工程。这两个阶段以解决山区农村人畜饮水困难为目的建设的农村自来水工程，主要是单村供水工程，由于受当时条件限制，加之多年运行已老化失修，水源保证率不高，没有消毒设施，这些村庄虽然接通了自来水，但饮水仍存在安全隐患。第三阶段是2006年-2008年省政府实施3年村村通自来水工程。第四阶段是2008年至今实施的农村饮水安全项目及扩网改造工程。截止2012年，我县累计投入建设资金1.36亿元，建成各类农村自来水工程405处，新增和改造农村自来水受益人口52.6万人，农村自来水普及率由46%提高到68%。在搞好新建农村自来水工程的基础上，重点转向对原有自来水工程的整合联网、升级改造，使农民喝上放心安全的自来水。
2沂南县农村安全饮水工程类型及运行管理现状
沂南县地处鲁中南部，自然地理条件复杂多样，社会经济发展水平不一，农村安全饮水工程类型主要有3 种：
2.1以自然村为单位的单村供水
单村供水工程大多是经济欠发达村，供水人口往往只有几百人或近千人，供水规模不大，受益范围较小，难以形成规模效益，水价大多低于成本价，收费困难，水费收入难以维持管理人员工资和正常运行费用，需要村集体或政府财政的补贴； 在管理上，通常由村委会委直接管理，尚未完全与市场接轨，无法保证水质监测，缺乏健全的水收费制度，很大一部分工程间隙性供水，没有充分发挥工程效益。管理人员大多数为非专业人员，缺乏专业管理知识，无法保证农村的饮水安全长效运行的需要。据调查，农民用水在农民承受范围之内。
2.2以乡镇或联村为单位建设的集中供水
乡镇或联村集中供水工程规模较大，大部分具有相对完善的净水设备和技术支持，有的工程还配备了先进的全自动控制系统设备，实现制水自动化，能保证水质达到国家生活饮用水安全饮用标准，并有较健全的财务和管理制度。这类工程受各地制水成本、供水人口、经济条件影响，工程运行的经济效益差别较大，生活水价略低于制水成本，但通过其他服务业用水差价弥补了制水成本，因此，基本可自负盈亏，维持正常的饮水再生产。产权的主体大多数为乡镇部门或水务部门，性质上属于集体企业，乡镇部门或水务部门行政管理工程的正常运行。但此种供水方式仍然存在收益平衡和维持成本激励机制不足的问题。据调查，农民用水在农民承受范围之内。
2.3水厂扩户工程供水
水厂扩户供水，用水量和供水规模较大，同质、同网，计量用水、收费，能保障水量、水质、水压和维修问题，制度健全，管理先进，能及时解决工程运行过程出现的问题，并且产权界定明确。从水价上看，生活水价超过了制水成本， 通过服务业用水和工业用水差价弥补，能满足长效运行需要。据调查，超出了农民用水承受范围。
3 农村安全饮水工程运行管理存在问题
3.1 缺乏对实施长效管理机制的紧迫性和重要性认识
思想认识是确保工程长期发挥效益的关键。调查发现，普遍存在“重建轻管”的意识和现象，对农村安全饮水工程长效管理缺乏重视，对管理中存在的问题不去探索解决办法。
3.2 缺乏对农民群众的安全饮水宣传
由于缺乏对农民群众的安全饮水宣传，农民支持、参与项目建设、管理的积极性不高，对农村安全饮用水认识较差，有些农民把清洁的水等同于合格、安全的饮用水。未充分考虑群众的意见，制定水价，群众不了解水价制定过程，从而使政府在公共产品管理上政策倾向的公开性和公平性未能很好体现，一定程度上会影响群众对水价的接受程度，也影响到工程今后的水费收缴工作。
3.3 运行管理资金短缺现象仍然存在
资金是安全饮水工程建后运行管理的基础。但有个别乡镇（或联村）集中供水工程及相当数量的单村供水工程经营收入远远高于运行成本，导致财务收支难以维持收支平衡，收取的水费尚不能彻底解决工程的运行费用，有些地方的村民用水费用由当地村委会支付。
3.4 缺乏健全的工程管理制度，管理水平有待提高
据调查， 我县的供水工程中普遍存在管理制度不健全、落实程度不够等现象。许多工程的管理维护人员未经过专业培训，管理能力和业务素质较差，不能适应安全饮水管理和日常工程维护的要求。特别是个别单村供水工程缺乏专业的管理人员，管理制度没有或不健全，造成运行过程中出现问题得不到有效、及时的解决。
4 农村安全饮水工程长效管理的基本做法、工作目标与保障措施
4.1 长效管理基本做法
县水利局是全县农村供水的主管部门，负责饮水工程的日常管理工作；发改局负责项目审批和水价核定、监管，环保部门负责水源地环境监管和污染防治，卫生部门负责水质监测，乡镇政府对辖区内农村供水安全负总责。
沂南县建立健全了岗位责任制，制定切实可行的管理运行方案，明确不同岗位的职责范围，认真落实水利部《关于加强村镇供水工程管理的意见》。依据《村镇供水站定岗标准》、《村镇供水单位资质标准》对本工程水管单位定岗定员。并于2011年下发了《关于进一步加强全县农村供水工程运行管理的通知》，进一步规范农村集中供水工程的运行管理，提高管理质量和水平。
4.2 长效管理的工作目标
自2005年至今，我县农村饮水安全项目工程以“政府牵头、水利主抓、部门参与、全程监督、严把质量、创建精品”为总体思路，通过精心组织，全力攻坚，科学实施，狠抓落实，工程建设扎实推进，逐步建立和完善与全县经济社会发展相适应的、符合农村供水工程特点“权责明确、产权明晰、政府引导、群众参与、制度健全、管理到位、供水安全” 的长效管理和运行机制，达到工程良性运行，长期发挥效益，确保农村安全饮水。
4.3 长效管理的措施
4.3.1积极探索农村饮水安全工程长效管理体制
对以国家投资为主、集体和受益群众投资投劳为辅建设的小型集中供水工程，通过受益群众代表会议推选管理人、承包人或成立用水协会，制定具体的运行管理制度，明确专人管理。鼓励引入市场机制，优先选定符合一定条件的承包人进行管理，以利于工程的长效运行。
4.3.2实行财政补贴，强化运行管理
在国家和地方各级政府巨大投入和艰苦工作的基础上，目前农村饮水安全工作已经取得显著成就，大量农村人口的饮水安全状况显著改善。但是如果管理运行维护缺乏保障，则不但造成建设投入巨大资金的浪费，而且会在一段时期之后集中出现群众饮水返困，其社会影响、政治风险不可承受。为此，必须根本解决运行管理的基本定位的问题。首先，农村饮水安全工作具有重大的公益性和政治内涵，不能要求市场化、自负盈亏的运行方式。其次，从其对象主要是落后地区的农民来说，他们对水价承受能力相当有限，而小型化、在落后农村地区建成的工程，其资金成本、运行成本都要高于城市地区，管理水平、经营水平也必定有限。根据一般的成本-收益测算，农民有限的支付能力和相对高昂的成本，决定了大部分农村饮水安全工程的运行无法市场化。因此，持续稳定的财政补贴成为农村饮水安全工程长期持续的根本保障。与公益性定位和财政支持相应，农村饮水安全工程的管理体制应当以县水利部门事业方式下的统一管理为主，而租赁、承包等方式带来产权流失风险较大，在目前体制环境下似不宜大范围推行。
4.3.3实施管理创新，探索长效机制
要始终坚持建管并重，把创新建设和经营的管理方式、建立长效机制、提高工程效益，作为工作的出发点和落脚点。要坚持市场化运作、规模化发展、公司化经营和专业化服务。市场化运作就是在坚持上级扶持与地方自筹以及受益群众投工投劳相结合的同时，通过引资、融资等形式，建立多元化的投资渠道，解决项目建设与运行的资金缺口问题。规模化发展，就是要打破地域界限，因地制宜地进行资源整合，建设规模厂，发展大水网，跨乡镇发展供水工程，逐步向区域化、规模化集中供水转变。公司化经营就是在县一级成立自主经营、独立核算、自负盈亏的公司，并在各相关镇和独立水厂成立分公司，全面负责全县供水工程的运行管理。专业化服务就是针对供水工程机电设备多、水处理工艺要求严格的特点，配备专业管理人员，为用户及时提供技术和工程维修服务。同时，考虑到农村饮水安全的公共服务性，政府要考虑设置监管机构，负责水质监管和日常群众投诉处理；还要考虑建立政府补偿机制，保障农村饮水安全工程建得起、用得上，让广大农民群众真正能享受这项惠民工程，喝上干净水、安全水和放心水。
4.3.4加强部门协调，整合相关资金和项目
农村饮水安全工作涉及广泛，水利、国土、电力、卫生、交通等部门需要有不同程度的介入。目前，需要尽快制定卫生监测、检测标准解决农村饮水安全工作中存在的检测费用过高（达到一次0.15万元）问题。同时，要求卫生部门在收费检测之外，履行更多水质安全监测和管理职能。以深井为主的农村饮水安全工程的主要运行成本又是电费支出，如果电力部门在配电设备价格方面提供优惠，并降低电费标准，例如普遍实行农电价格（0.5元/kw·h），对于农村饮水安全工程降低建设和运行成本来说无疑是巨大的帮助。目前，由于电力设备市场的垄断，以及政府部门采购制度的限制，配电设备的价格畸高。此外，诸如工程建设管线穿越道路等的收费问题、工程占地问题等，也都需要水利部门和交通、国土等部门之间的协调。
5 结语
农村饮水工程与广大人民群众生产生活息息相关，国家投入大量的建设资金，必须有完善的管理机制保障其长期、有效的发挥作用。沂南县针对工程建设后存在的问题，出台相应的长效管理机制，为农村安全饮水工程的运行管理提供保障，确保工程建得成、管得好、用得起、长受益。将农村饮水安全建成让群众满意，让群众放心，名符其实的德政工程、民心工程。
关键词：安全饮水；长效管理；保障措施
中图分类号：C93文献标识码： A
如何开展巩固安全饮水工作成果的管理以及发挥安全饮水工程作用的长效管理工作，已经成为各级政府、水务部门面临的重要课题。本文从沂南县农村安全饮水工程的類型及运行管理中存在的问题出发，提出农村安全饮水工程长效管理机制的工作目标和保障措施，希望能在农村安全饮水工作中提供一些借鉴意见。
1沂南县农村饮水工程现状
安全饮水是维持人类生存和保障生命健康的最基本需求。沂南县农村饮水安全工程建设开始于1988年的中德合作粮援项目。发展至今，安全饮水工程的发展可分为四个阶段：第一阶段是1988-2003年实施的中德合作粮援项目；第二阶段是2004-2005年实施的临沂市千村解困工程。这两个阶段以解决山区农村人畜饮水困难为目的建设的农村自来水工程，主要是单村供水工程，由于受当时条件限制，加之多年运行已老化失修，水源保证率不高，没有消毒设施，这些村庄虽然接通了自来水，但饮水仍存在安全隐患。第三阶段是2006年-2008年省政府实施3年村村通自来水工程。第四阶段是2008年至今实施的农村饮水安全项目及扩网改造工程。截止2012年，我县累计投入建设资金1.36亿元，建成各类农村自来水工程405处，新增和改造农村自来水受益人口52.6万人，农村自来水普及率由46%提高到68%。在搞好新建农村自来水工程的基础上，重点转向对原有自来水工程的整合联网、升级改造，使农民喝上放心安全的自来水。
2沂南县农村安全饮水工程类型及运行管理现状
沂南县地处鲁中南部，自然地理条件复杂多样，社会经济发展水平不一，农村安全饮水工程类型主要有3 种：
2.1以自然村为单位的单村供水
单村供水工程大多是经济欠发达村，供水人口往往只有几百人或近千人，供水规模不大，受益范围较小，难以形成规模效益，水价大多低于成本价，收费困难，水费收入难以维持管理人员工资和正常运行费用，需要村集体或政府财政的补贴； 在管理上，通常由村委会委直接管理，尚未完全与市场接轨，无法保证水质监测，缺乏健全的水收费制度，很大一部分工程间隙性供水，没有充分发挥工程效益。管理人员大多数为非专业人员，缺乏专业管理知识，无法保证农村的饮水安全长效运行的需要。据调查，农民用水在农民承受范围之内。
2.2以乡镇或联村为单位建设的集中供水
乡镇或联村集中供水工程规模较大，大部分具有相对完善的净水设备和技术支持，有的工程还配备了先进的全自动控制系统设备，实现制水自动化，能保证水质达到国家生活饮用水安全饮用标准，并有较健全的财务和管理制度。这类工程受各地制水成本、供水人口、经济条件影响，工程运行的经济效益差别较大，生活水价略低于制水成本，但通过其他服务业用水差价弥补了制水成本，因此，基本可自负盈亏，维持正常的饮水再生产。产权的主体大多数为乡镇部门或水务部门，性质上属于集体企业，乡镇部门或水务部门行政管理工程的正常运行。但此种供水方式仍然存在收益平衡和维持成本激励机制不足的问题。据调查，农民用水在农民承受范围之内。
2.3水厂扩户工程供水
水厂扩户供水，用水量和供水规模较大，同质、同网，计量用水、收费，能保障水量、水质、水压和维修问题，制度健全，管理先进，能及时解决工程运行过程出现的问题，并且产权界定明确。从水价上看，生活水价超过了制水成本， 通过服务业用水和工业用水差价弥补，能满足长效运行需要。据调查，超出了农民用水承受范围。
3 农村安全饮水工程运行管理存在问题
3.1 缺乏对实施长效管理机制的紧迫性和重要性认识
思想认识是确保工程长期发挥效益的关键。调查发现，普遍存在“重建轻管”的意识和现象，对农村安全饮水工程长效管理缺乏重视，对管理中存在的问题不去探索解决办法。
3.2 缺乏对农民群众的安全饮水宣传
由于缺乏对农民群众的安全饮水宣传，农民支持、参与项目建设、管理的积极性不高，对农村安全饮用水认识较差，有些农民把清洁的水等同于合格、安全的饮用水。未充分考虑群众的意见，制定水价，群众不了解水价制定过程，从而使政府在公共产品管理上政策倾向的公开性和公平性未能很好体现，一定程度上会影响群众对水价的接受程度，也影响到工程今后的水费收缴工作。
3.3 运行管理资金短缺现象仍然存在
资金是安全饮水工程建后运行管理的基础。但有个别乡镇（或联村）集中供水工程及相当数量的单村供水工程经营收入远远高于运行成本，导致财务收支难以维持收支平衡，收取的水费尚不能彻底解决工程的运行费用，有些地方的村民用水费用由当地村委会支付。
3.4 缺乏健全的工程管理制度，管理水平有待提高
据调查， 我县的供水工程中普遍存在管理制度不健全、落实程度不够等现象。许多工程的管理维护人员未经过专业培训，管理能力和业务素质较差，不能适应安全饮水管理和日常工程维护的要求。特别是个别单村供水工程缺乏专业的管理人员，管理制度没有或不健全，造成运行过程中出现问题得不到有效、及时的解决。
4 农村安全饮水工程长效管理的基本做法、工作目标与保障措施
4.1 长效管理基本做法
县水利局是全县农村供水的主管部门，负责饮水工程的日常管理工作；发改局负责项目审批和水价核定、监管，环保部门负责水源地环境监管和污染防治，卫生部门负责水质监测，乡镇政府对辖区内农村供水安全负总责。
沂南县建立健全了岗位责任制，制定切实可行的管理运行方案，明确不同岗位的职责范围，认真落实水利部《关于加强村镇供水工程管理的意见》。依据《村镇供水站定岗标准》、《村镇供水单位资质标准》对本工程水管单位定岗定员。并于2011年下发了《关于进一步加强全县农村供水工程运行管理的通知》，进一步规范农村集中供水工程的运行管理，提高管理质量和水平。
4.2 长效管理的工作目标
自2005年至今，我县农村饮水安全项目工程以“政府牵头、水利主抓、部门参与、全程监督、严把质量、创建精品”为总体思路，通过精心组织，全力攻坚，科学实施，狠抓落实，工程建设扎实推进，逐步建立和完善与全县经济社会发展相适应的、符合农村供水工程特点“权责明确、产权明晰、政府引导、群众参与、制度健全、管理到位、供水安全” 的长效管理和运行机制，达到工程良性运行，长期发挥效益，确保农村安全饮水。
4.3 长效管理的措施
4.3.1积极探索农村饮水安全工程长效管理体制
对以国家投资为主、集体和受益群众投资投劳为辅建设的小型集中供水工程，通过受益群众代表会议推选管理人、承包人或成立用水协会，制定具体的运行管理制度，明确专人管理。鼓励引入市场机制，优先选定符合一定条件的承包人进行管理，以利于工程的长效运行。
4.3.2实行财政补贴，强化运行管理
在国家和地方各级政府巨大投入和艰苦工作的基础上，目前农村饮水安全工作已经取得显著成就，大量农村人口的饮水安全状况显著改善。但是如果管理运行维护缺乏保障，则不但造成建设投入巨大资金的浪费，而且会在一段时期之后集中出现群众饮水返困，其社会影响、政治风险不可承受。为此，必须根本解决运行管理的基本定位的问题。首先，农村饮水安全工作具有重大的公益性和政治内涵，不能要求市场化、自负盈亏的运行方式。其次，从其对象主要是落后地区的农民来说，他们对水价承受能力相当有限，而小型化、在落后农村地区建成的工程，其资金成本、运行成本都要高于城市地区，管理水平、经营水平也必定有限。根据一般的成本-收益测算，农民有限的支付能力和相对高昂的成本，决定了大部分农村饮水安全工程的运行无法市场化。因此，持续稳定的财政补贴成为农村饮水安全工程长期持续的根本保障。与公益性定位和财政支持相应，农村饮水安全工程的管理体制应当以县水利部门事业方式下的统一管理为主，而租赁、承包等方式带来产权流失风险较大，在目前体制环境下似不宜大范围推行。
4.3.3实施管理创新，探索长效机制
要始终坚持建管并重，把创新建设和经营的管理方式、建立长效机制、提高工程效益，作为工作的出发点和落脚点。要坚持市场化运作、规模化发展、公司化经营和专业化服务。市场化运作就是在坚持上级扶持与地方自筹以及受益群众投工投劳相结合的同时，通过引资、融资等形式，建立多元化的投资渠道，解决项目建设与运行的资金缺口问题。规模化发展，就是要打破地域界限，因地制宜地进行资源整合，建设规模厂，发展大水网，跨乡镇发展供水工程，逐步向区域化、规模化集中供水转变。公司化经营就是在县一级成立自主经营、独立核算、自负盈亏的公司，并在各相关镇和独立水厂成立分公司，全面负责全县供水工程的运行管理。专业化服务就是针对供水工程机电设备多、水处理工艺要求严格的特点，配备专业管理人员，为用户及时提供技术和工程维修服务。同时，考虑到农村饮水安全的公共服务性，政府要考虑设置监管机构，负责水质监管和日常群众投诉处理；还要考虑建立政府补偿机制，保障农村饮水安全工程建得起、用得上，让广大农民群众真正能享受这项惠民工程，喝上干净水、安全水和放心水。
4.3.4加强部门协调，整合相关资金和项目
农村饮水安全工作涉及广泛，水利、国土、电力、卫生、交通等部门需要有不同程度的介入。目前，需要尽快制定卫生监测、检测标准解决农村饮水安全工作中存在的检测费用过高（达到一次0.15万元）问题。同时，要求卫生部门在收费检测之外，履行更多水质安全监测和管理职能。以深井为主的农村饮水安全工程的主要运行成本又是电费支出，如果电力部门在配电设备价格方面提供优惠，并降低电费标准，例如普遍实行农电价格（0.5元/kw·h），对于农村饮水安全工程降低建设和运行成本来说无疑是巨大的帮助。目前，由于电力设备市场的垄断，以及政府部门采购制度的限制，配电设备的价格畸高。此外，诸如工程建设管线穿越道路等的收费问题、工程占地问题等，也都需要水利部门和交通、国土等部门之间的协调。
5 结语
农村饮水工程与广大人民群众生产生活息息相关，国家投入大量的建设资金，必须有完善的管理机制保障其长期、有效的发挥作用。沂南县针对工程建设后存在的问题，出台相应的长效管理机制，为农村安全饮水工程的运行管理提供保障，确保工程建得成、管得好、用得起、长受益。将农村饮水安全建成让群众满意，让群众放心，名符其实的德政工程、民心工程。