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摘要：近年来，由城管执法导致的问题成为人们议论的焦点，引发人们对现行城市综合执法模式的弊端及模式创新的反思与探讨。广州市天河区车陂街道试点的“车陂模式”，是由天河区车陂街道组建的一支集公安、城管、交警、食药监、治保大队等各方力量的综合执法大队，对辖区内的无证经营、环境卫生等现象开展综合执法。“车陂模式”在短期内就取得了良好治理效果，是城市综合执法模式的新探索。以广州市“车陂模式”为个案，探究“车陂模式”实施的实际效果和成功经验，针对“车陂模式”形成的动力机制、资源条件等进行分析，可以认为“车陂模式”具备一定推广价值，值得那些与车陂街道面临相似情况或相似资源的基层街道借鉴学习。
关键词：城市综合执法 车陂模式 成功经验 可推广性
一、研究背景及问题的提出
城市化是一个国家或地区在经济增长和社会现代化发展中不可避免的经济社会结构转型的历史过程。我国的城市化在推动城市型社会发展的同时，也为城市管理带来了挑战。为加强城市管理，自1996年《中华人民共和国行政处罚法》颁布实施以来，各地相继开展了相对集中行政处罚权的试点工作，城管执法由此诞生。[1]2002年8月，国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）宣布试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。[2]应该承认的是，城管执法部门的成立及运转，对改善城市环境、维护市民的公共利益起到了积极的作用。然而，近年来，城管暴力执法、商贩暴力抗法的事件不断进入公众的视野，城管执法也陷入两难境地：一方面是执法相对人对城管执法人员暴力执法的控诉；另一方面，城管执法人员也时常遭遇执法相对人暴力抗法，呼吁强化执法手段。面对这一矛盾，学术界开始对现行城管执法模式存在的弊端以及执法模式创新等课题进行了反思与探讨。有学者认为困扰城市管理综合执法的根本原因就是城管执法地位缺失、法律缺失、管理体制机制严重滞后。不仅如此，各地政府也鉴于上述背景，为有效解决城管综合执法困境，开始积极探索城管综合执法新模式。
2014年11月起，广州市天河区车陂街道在广东省首创“公安+城管”为主要特征的车陂综合执法模式（简称“车陂模式”）。“车陂模式”在短期内就取得了良好效果，引起社会广泛关注。新闻舆论认为，“车陂模式”是广州基层城管执法模式的一次创新和新探索。那么，“公安+城管”为特征的“车陂模式”是怎么运转的？它的运转为什么能取得良好执法效果？其成功经验是什么？能否在更大范围内推广这种模式？如果推广这种模式又需要具备哪些条件或资源呢？
围绕上述问题，我们于2015年的4月27日～10月15日在广州市天河区车陂街道进行了实地调查。本次调查的对象主要包含城管综合执法局领导、城管执法人员、公安干警、流动商贩、沿街商铺店主及附近居民等与城管执法紧密相关的利益相关者。选取这6类调查对象，原因在于他们是与城管执法直接相关的主动参与者或被动受影响较大的人员，对他们的调查具有代表性，能够真实而全面地反映“车陂模式”相关信息。本次调查在调查方法上以访问调查、实地观察法为主，访谈主要根据访谈者对需要掌握情况的了解程度，对访谈对象进行深度访谈和一般访谈。访谈内容主要包含广州城管执法体制及执法模式，对“公安+城管”联合执法的“车陂模式”的认知、态度和期望，“车陂模式”的形成原因及运转成效，“车陂模式”的优缺点等基本情况，以及对“车陂模式”今后发展的展望和建议等方面的问题。实地观察则主要是对街道路面秩序的多次实地考察。
二、广州“车陂模式”的运转及其成效分析
（一）“车陂模式”的出现及具体运转
车陂街道地处广州市天河区东部，是典型的城乡接合部。车陂街道辖区总面积5.6平方公里，人口约16万，其中户籍人口约3.7万，外来人口超过12万，[3]人口倒挂严重，是一个典型复杂的城市管理“综合体”，成为城市管理的大难题。其管理的复杂性主要体现为两点：一是车陂街道原是东圃墟所在地，有原东圃镇老旧城区和上百年历史的东圃商圈，并拥有天河最大、最拥挤的城中村车陂村。近年来随着东圃经济的发展加快，大量流动商贩自然而然形成聚集。二是随着广州城市中心东移，加之BRT、地铁站陆续建成开通，车陂及周围地区的流动人口呈现爆炸式增长，各类流动商贩大量出现。据报道，仅东圃大马路就有2 000多档流动商贩。[3]车陂街道由于具备交通便利、房租便宜等优势条件，逐渐成为流动人口聚集的理想之地，促进了市场繁荣和低端市场需求，对摊贩经济的发展十分有利。但不得不承认的是，由于人口的增多，环境卫生、交通堵塞和流动商贩乱摆卖等问题日益严峻，给城市管理带来极大的困难，也对车陂街道的管理工作提出了新的更高的要求。
2014年9月，广州市政府提出要创建“干净、整洁、平安、有序”的城市环境目标。面对广州市创建“干净、整洁、平安、有序”城市环境的工作要求，车陂街道以创建干净卫生的城市环境为契机，积极探索流动商贩综合治理的新思路。2014年11月起，广州天河区车陂街道在广东省首创“公安+城管”为主的车陂综合执法模式，组建了一支集公安、城管、交警、食药监、治保大队等各方力量的综合执法大队。执法大队下辖路面巡逻综合执法中队和网格综合执法中队。路面中队由70人组成，其中车陂派出所16人（干警8人、辅警8人），车陂街道执法队16人（在编队员8人、协管员8人），交通协管员16人，车陂村治保大队16人，天河交警大队、东圃工商所、车陂食药监所分别安排相对固定的两名执法人员接受调配参与共管。[4]每支上路队伍统一装备，配备执法防护用具和电子设备，公安巡逻车加综合执法电瓶车和城管执法车，3辆车同时上路，实行“路面巡逻—发现问题—现场执法—前台共管—后台分流”的工作流程。[5]各分队执法队员接受分队长的调动指挥，在执法现场体现统一性，各单位、各部门的人员共同进退，共同处理各类社会乱象。在较为复杂的执法现场，以不纠缠、快速处理为原则，必要时果断将执法对象带回派出所，再分别由不同执法部门分流对应处理，派出所必要时对执法对象进行身份排查或无犯罪记录盘查，对有暴力抗法行为的人员依法予以处理（如图1）。[4]“前台共管，后台分流”的执法理念克服了若干年前“首办负责”执法理念的缺陷，明晰了执法权责，使得城市管理工作更加有效直接。 （二）“车陂模式”的运转成效与影响
“车陂模式”在短期内就取得了良好治理效果。根据车陂街道综合执法大队建立前后两周对比，车陂辖区路面警情类案件同比下降36%，其中路面扒窃警情环比前两周下降77%，路面纠纷警情下降23%，路面斗殴警情下降57%，全市12319城管投诉系统中属于车陂的投诉量同比下降39%。[5]经过一个月的综合整治，车陂街道市容环境大为改观，成为广州市“干净、整洁、平安、有序”创建示范街道。究其原因，无外乎有以下两方面原因：一是城管、公安、交通协管员等联合执法，大大加强了执法力量；二是在公安介入后，执法权威性增强，强化了执法手段，对流动商贩的作用力更大。
“公安+城管”联合执法的车陂模式体现了“多部门综合执法合作共赢”的城市管理思路。这种多部门联合执法模式并非天河区车陂街道首创，多年来，全国各地各级都在积极开展探索公安配合协助城管执法的试点实践。北京、上海、天津等城市都已建立起公安部门保障城管综合执法的工作机制，如2014年上海市下发《关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见》，明确加强公安机关与城管执法部门的联勤联动，区县公安分局分管治安的副局长兼任区县城管执法局副局长，区县公安机关要明确专门的力量，配合城市管理综合执法队伍开展工作。[6]“公安+城管”联合执法模式在天河区车陂街道的试点经验，对广州当地产生了重要影响。目前，广州市城管综合执法职能范围非常广，涵盖了市容环境卫生管理、城市规划管理、绿化管理、环境保护、工商管理、市政燃气等8个部门12个方面321项行政处罚权。而广州市目前城管执法人员编制仅管理广州存在的30万流动商贩都很困难，而流动商贩管理只是城管执法众多职能中的一项，由此可见，广州市基层城管执法力量严重不足。很多街镇的城管执法人员长期超负荷工作，一些辖区面积大、外来人口多的街镇，执法力量不足的问题更加突出，只能聘用大量协管员协助执法。而“车陂模式”客观上整合了各部门执法力量，实现多部门联合执法，也强化了执法手段。据媒体调查，“车陂模式”已在广州市天河区开始推广，天河区21条街道已有16条街道组建完成综合执法大队，其余5条街道也正在积极组建中。[7]
三、广州“车陂模式”形成的动力分析
广州“车陂模式”无疑是成功的，是大城市综合执法模式的新探索。那么，广州“车陂模式”为什么能形成？是什么因素推动了“车陂模式”的形成？接下来，我们对推动广州“车陂模式”形成的动力因素进行分析。
（一）上级政府驱动：“车陂模式”形成的重要推动力
对基层政府而言，上级（高层）政府的支持是地方政府改革成功与否的重要指标。[8]在我国现行的行政体制下，上级政府监督控制下级政府，基层政府的创新大多需要依赖于上级政府的支持。有时上级政府对基层政府创新的驱动，并非以命令的方式，而是以放权、默许、倡导等非命令的方式鼓励基层政府创新。上级政府的默许和鼓励，因此也成为基层政府敢于创新的重要动力之一。
1.广州市深化综合执法体制改革为“车陂模式”的形成提供了制度环境
2008年，广州市为深化综合执法体制改革，正式成立广州市城市管理综合执法局，组织结构和管理体制也发生重大调整：全市城市管理综合执法队伍按市、区两级设立，市设局，区设分局，街道由区分局派驻中队：市局和区分局对外独立行使行政处罚权，街道中队以区分局的名义行使行政处罚权。市局由市政府直接领导，区分局受市局和区政府的双重领导，街中队受区分局和街道办的双重领导。[9]广州市各区城市管理综合执法分局各自负责辖区内综合管理工作，具体综合执法职能则由各街道办所属中队行使，实行属地管理。广州市综合执法体制改革将城市管理综合执法重心下移，城市管理综合执法中队由此下放到街道，实际形成了“由街道为主导的属地管理”、“人、财、物全部掌控于街道手中”的管理模式。街道既有管理职责，同时也掌握管理资源，这为车陂街道开展综合执法模式创新提供了良好的制度环境。
2.广州市对流动商贩治理的不懈探索为“车陂模式”的形成提供持续动力
近年来，广州市对城市管理的关注和重视程度不断提高。在流动商贩治理方面，不断完善管理理念、管理制度和管理方式。进入21世纪，广州市政府响应党中央提出的构建社会主义和谐社会重要目标，在2008年重新研讨设计流动商贩整治思路，提出“重要路段和重点地区严禁，次主干严控，内街巷规范管理”的分类管理原则。在亚运会召开前期颁布了《广州市城市管理综合执法条例细则》《广州市流动商贩管理暂行办法》，建立流动摊贩管理服务中心和流动摊贩疏导点，采取新一轮的“疏堵结合”治理模式，试图将其引向“无序变有序，粗放变精细，流动变固定，扰民变便民”的新局面。[10]到2013年底，广州市已有流动商贩疏导区150处，疏导流动商贩5万多人。此外，广州还学习新加坡设立小贩管理中心的做法，建立流动商贩管理服务中心尝试为流动商贩提供服务。在体制建设方面，广州市于2009年9月正式启动“大部制”改革，其中的一个重要内容是建立“大城管”体制，通过组建“城管委”，将现有的城管、环卫、市政设施管理等职能综合起来。“大城管”体制的建立，标志着广州的城市管理又向前迈进了一大步。与此同时，广州市也不断探索城市管理综合执法模式。“车陂模式”正是在上述背景作用下逐渐形成的。
3.广州市政府创建“干净、整洁、平安、有序”城市环境要求为“车陂模式”的形成提供了实践空间
上级政府制定的政策导向是基层政府创新的重要驱动力，原因在于上级政府下达的管理目标，往往能促使基层政府在实践过程中发挥能动性和创造性。2014年9月，广州市政府提出要创建“干净、整洁、平安、有序”的城市环境目标。同年10月22日，广州市天河区政府常务会议，明确了车陂街道作为“干净、整洁、平安、有序”示范街道的创建工作。[11]在此背景下，车陂街道办以此为契机，希望联合城管、公安、交警等部门开展综合执法以改变车陂街以往“脏乱差”的形象。正是在创建“干净、整洁、平安、有序”示范街道的目标要求下，才得以实现城管与公安等部门的联合执法，大大提高了执法效率，实现了车陂街道辖区市容环境、治安防控、规范管理等方面的综合整治。由此可见，“车陂模式”的形成在一定程度上得益于上级政府的城市管理目标。 （二）现实压力：“车陂模式”形成的原动力
1.民众对城市环境的需求使车陂街道管理面临巨大压力和挑战
随着社会公众对整齐干净的城市环境的需求不断提高，城市环境的治理问题日益为城市政府所重视，也对政府提出了新的要求。政府作为社会公众选择的授予公共管理权力的组织，公共性、社会性和服务性成为其基本特征，政府只有真正履行其责任时才是合法的，满足公众的偏好和需求也就成为其拥有合法性的关键。[12]以前车陂街道辖区内因为各类流动商贩沿街摆卖、占道经营，使得车陂街道附近交通拥堵、噪音扰民，引发附近居民不满，全市12319城管投诉系统中属于车陂的投诉量只增不减。为此，车陂街道面临巨大的城市管理压力，迫切需要改善城市环境，以增进对公众的回应并满足公众诉求。正是在此背景下，为彻底解决流动商贩治理问题，车陂街道开始试点“公安+城管”综合执法模式。由此可见，基层政府进行政策创新大多因为面临现实压力，而回应社会公众的诉求是其进行政策创新的内在动力。
2.街道间竞争是“车陂模式”形成的激发力
2014年9月，广州市政府提出要创建“干净、整洁、平安、有序”的城市环境目标，开启了各区、各街道争创城市环境“示范街道”的序幕。为完成城市环境目标，各街道都想方设法改善辖区环境，开展综合整治工作。车陂街道有天河区最大、最拥挤的城中村车陂村，是一个复杂的城市管理“综合体”，是广州市治理难度大的几个街道之一。与其他街道相比，车陂街道面临的城市环境治理难度更大。在此背景下，车陂街道办事处大胆尝试“公安+城管”联合执法的执法模式，形成了“车陂模式”。可见，基层政府之间的适度竞争是激发基层政府政策创新的重要力量。
四、广州“车陂模式”的成功经验及可推广性
（一）“车陂模式”的成功经验
十八届四中全会提出，“要重点在食品药品安全、工商质监、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法”。[13]当前，推进各领域综合执法改革已经是大势所趋，跨部门综合执法也将逐步成为综合执法的新趋势。“车陂模式”的主要创新在于突破了原有城市管理综合执法以城管作为单一执法主体的执法模式的界限，实现了公安与城管联合执法为主，以及工商、食药监等部门为辅的执法模式。事实上，广州在2010年就已建立城市管理综合执法市一级的公安与城管联动机制，但区街层面在“车陂模式”之前并没有实现。从这个角度来讲，“车陂模式”在推动公安与城管联动机制在区街层面的实现迈出了重要一步。“车陂模式”的成功之处主要体现在以下几方面：
一是转变执法理念，从若干年前“首办负责”执法理念转变为“前台共管，后台分流”的执法理念，明晰执法权责，使城市管理工作更加有效。“前台共管，后台分流”执法理念是指公安、城管、交警等部门执法人员按照“统一派勤，统一调配”的原则开展执法工作，在较为复杂的执法现场，以不纠缠、快速处理为原则，必要时果断将执法对象带回派出所，再分别由不同执法部门分流对应处理，既利于提高现场执法效率，也有利于问题得到真正解决。
二是在不突破现行体制、不增加执法编制的基础上，实现了各方力量的整合，打破了“各自为营”的部门界限。在增强辖区内市容环境、治安防控、规范管理的综合治理方面效果明显，尤其在流动商贩治理方面取得良好成效，也适用于基层创新执法模式的经验推广。
三是公安参与执法，有利于丰富执法手段并增强执法力量。在一定程度上也降低了暴力抗法的可能，有利于提高执法效率和加强执法威慑力。由于联合执法，降低了公安、城管、交警等各条线的执法压力，有利于形成合力。
四是保障机制到位。车陂街道组建综合执法大队的理念借鉴于其他城市的管理经验，并在此基础上建立综合执法长效机制和制定绩效考核机制。通过完善部门联合执法协调机制，加强各部门之间的工作协调，并在实践中不断完善联合执法保障机制。
（二）“车陂模式”的可推广性分析
2009年，广州市深化综合执法体制改革将城市管理综合执法中队下放到街道，实际形成了“由街道为主导的属地管理”的综合执法模式。街道既有管理职责，同时也掌握管理资源，这为车陂街道开展“公安+城管”为主的联合执法模式提供了良好的制度环境，这也是“车陂模式”具有可推广性的制度基础。车陂综合执法模式实现了各方力量的整合，打破了“各自为营”的部门界限，而且在市容环境、治安防控、流动商贩治理等方面已取得明显效果。因此，可以认为“车陂模式”具备一定推广价值，值得那些与车陂街道面临相似情况或相似资源的基层街道借鉴学习。“车陂模式”具有可推广性的原因如下：
首先，大多数大城市街道与车陂街道面临相似的环境和资源情况。任何一项制度的实施都需要具备特定的环境条件和一定的资源条件。如果要评价一项制度能否被推广，我们可以审视该项制度所需的环境和资源是否得到满足。广州作为一线大城市，与其他大城市有共性，其他大城市的大多数街道与广州车陂街道面临相似的环境和资源情况，这是“车陂模式”具有可推广性的重要依据。
其次，“车陂模式”没有突破现行体制。一种管理模式要具备可推广性必须从各地实际出发，考虑其可行性。与其他需要大刀阔斧改革城市管理体制的执法模式相比，“车陂模式”是一种更适用于基层综合执法的模式。它是在现行的制度框架下，城管部门联合公安等部门协同执法，没有体制方面限制，更容易在基层推广。
最后，“车陂模式”没有增加执法人员编制。“车陂模式”只是各部门现有执法力量之间的集中，以实现各方力量的整合。在此之前，城管负责查处乱摆卖，公安负责治安防控巡逻，交警负责五类车整治，但因执法力量分散，往往效率低、效果差，难以形成合力。因此，从追求效率角度，整合各类人员协同执法的做法是可取的，各类执法人员也没有因此增加。虽然各部门之间沟通协调的成本会有所增加，但联合执法所产生的效益远远大于其增加的成本。 五、结论与讨论
近年来，城管综合执法对解决城市管理中存在的一些难点问题（如流动商贩、违章建筑等）、改善城市环境、维护市民的公共利益等都起到了积极的作用，但也暴露出一些问题，这就需要在实践中不断完善和发展。广州市天河区车陂街道试点的“车陂模式”在短期内就取得了良好执法效果，对城市综合执法模式创新具有重要的实践价值。“车陂模式”的形成有其特殊的环境背景，是在上级驱动和现实压力的双重作用下形成的。它的特点在于不突破现行体制、不增加执法编制的基础上，实现了各方力量的整合，打破了“各自为营”的部门界限，整合了公安、城管、交警等部门执法力量，并按照“统一派勤，统一调配”的原则联合执法，增强了执法力量，丰富了执法手段，大大提升了执法效果。通过对“车陂模式”的调查分析，可以认为“车陂模式”具备可推广性，值得那些与车陂街道面临相似情况或相似资源的基层街道学习借鉴。但是，在充分发挥“车陂模式”优势的同时，我们也应尽可能地完善其存在的缺陷与不足，使“车陂模式”更具生命力，经得起实践检验。首先，“车陂模式”虽然是在现有法律和行政体制框架为前提下产生的联合执法，但公安在联合执法中扮演何种角色以及承担何种职责，目前还没有相关法规规定和制度界定与约束。因此，完善相关法规和工作制度是当前紧要任务。其次，“车陂模式”的初衷在于利用公安的震慑作用解决流动商贩治理难题，但如何避免可能出现的过度执法，[14]值得我们深入探讨。最后，政府在管理的过程中，必须以治理为核心，坚持人性化管理、法治化管理和科学化管理，同时通过改革原有的城市管理模式，实现治理主体的多元化，以维护好市容环境、交通秩序等公共利益，从而告别传统的城市管理，走向现代城市治理，实现城市政府善治。[15]
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责任编辑：王 缙
关键词：城市综合执法 车陂模式 成功经验 可推广性
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城市化是一个国家或地区在经济增长和社会现代化发展中不可避免的经济社会结构转型的历史过程。我国的城市化在推动城市型社会发展的同时，也为城市管理带来了挑战。为加强城市管理，自1996年《中华人民共和国行政处罚法》颁布实施以来，各地相继开展了相对集中行政处罚权的试点工作，城管执法由此诞生。[1]2002年8月，国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）宣布试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。[2]应该承认的是，城管执法部门的成立及运转，对改善城市环境、维护市民的公共利益起到了积极的作用。然而，近年来，城管暴力执法、商贩暴力抗法的事件不断进入公众的视野，城管执法也陷入两难境地：一方面是执法相对人对城管执法人员暴力执法的控诉；另一方面，城管执法人员也时常遭遇执法相对人暴力抗法，呼吁强化执法手段。面对这一矛盾，学术界开始对现行城管执法模式存在的弊端以及执法模式创新等课题进行了反思与探讨。有学者认为困扰城市管理综合执法的根本原因就是城管执法地位缺失、法律缺失、管理体制机制严重滞后。不仅如此，各地政府也鉴于上述背景，为有效解决城管综合执法困境，开始积极探索城管综合执法新模式。
2014年11月起，广州市天河区车陂街道在广东省首创“公安+城管”为主要特征的车陂综合执法模式（简称“车陂模式”）。“车陂模式”在短期内就取得了良好效果，引起社会广泛关注。新闻舆论认为，“车陂模式”是广州基层城管执法模式的一次创新和新探索。那么，“公安+城管”为特征的“车陂模式”是怎么运转的？它的运转为什么能取得良好执法效果？其成功经验是什么？能否在更大范围内推广这种模式？如果推广这种模式又需要具备哪些条件或资源呢？
围绕上述问题，我们于2015年的4月27日～10月15日在广州市天河区车陂街道进行了实地调查。本次调查的对象主要包含城管综合执法局领导、城管执法人员、公安干警、流动商贩、沿街商铺店主及附近居民等与城管执法紧密相关的利益相关者。选取这6类调查对象，原因在于他们是与城管执法直接相关的主动参与者或被动受影响较大的人员，对他们的调查具有代表性，能够真实而全面地反映“车陂模式”相关信息。本次调查在调查方法上以访问调查、实地观察法为主，访谈主要根据访谈者对需要掌握情况的了解程度，对访谈对象进行深度访谈和一般访谈。访谈内容主要包含广州城管执法体制及执法模式，对“公安+城管”联合执法的“车陂模式”的认知、态度和期望，“车陂模式”的形成原因及运转成效，“车陂模式”的优缺点等基本情况，以及对“车陂模式”今后发展的展望和建议等方面的问题。实地观察则主要是对街道路面秩序的多次实地考察。
二、广州“车陂模式”的运转及其成效分析
（一）“车陂模式”的出现及具体运转
车陂街道地处广州市天河区东部，是典型的城乡接合部。车陂街道辖区总面积5.6平方公里，人口约16万，其中户籍人口约3.7万，外来人口超过12万，[3]人口倒挂严重，是一个典型复杂的城市管理“综合体”，成为城市管理的大难题。其管理的复杂性主要体现为两点：一是车陂街道原是东圃墟所在地，有原东圃镇老旧城区和上百年历史的东圃商圈，并拥有天河最大、最拥挤的城中村车陂村。近年来随着东圃经济的发展加快，大量流动商贩自然而然形成聚集。二是随着广州城市中心东移，加之BRT、地铁站陆续建成开通，车陂及周围地区的流动人口呈现爆炸式增长，各类流动商贩大量出现。据报道，仅东圃大马路就有2 000多档流动商贩。[3]车陂街道由于具备交通便利、房租便宜等优势条件，逐渐成为流动人口聚集的理想之地，促进了市场繁荣和低端市场需求，对摊贩经济的发展十分有利。但不得不承认的是，由于人口的增多，环境卫生、交通堵塞和流动商贩乱摆卖等问题日益严峻，给城市管理带来极大的困难，也对车陂街道的管理工作提出了新的更高的要求。
2014年9月，广州市政府提出要创建“干净、整洁、平安、有序”的城市环境目标。面对广州市创建“干净、整洁、平安、有序”城市环境的工作要求，车陂街道以创建干净卫生的城市环境为契机，积极探索流动商贩综合治理的新思路。2014年11月起，广州天河区车陂街道在广东省首创“公安+城管”为主的车陂综合执法模式，组建了一支集公安、城管、交警、食药监、治保大队等各方力量的综合执法大队。执法大队下辖路面巡逻综合执法中队和网格综合执法中队。路面中队由70人组成，其中车陂派出所16人（干警8人、辅警8人），车陂街道执法队16人（在编队员8人、协管员8人），交通协管员16人，车陂村治保大队16人，天河交警大队、东圃工商所、车陂食药监所分别安排相对固定的两名执法人员接受调配参与共管。[4]每支上路队伍统一装备，配备执法防护用具和电子设备，公安巡逻车加综合执法电瓶车和城管执法车，3辆车同时上路，实行“路面巡逻—发现问题—现场执法—前台共管—后台分流”的工作流程。[5]各分队执法队员接受分队长的调动指挥，在执法现场体现统一性，各单位、各部门的人员共同进退，共同处理各类社会乱象。在较为复杂的执法现场，以不纠缠、快速处理为原则，必要时果断将执法对象带回派出所，再分别由不同执法部门分流对应处理，派出所必要时对执法对象进行身份排查或无犯罪记录盘查，对有暴力抗法行为的人员依法予以处理（如图1）。[4]“前台共管，后台分流”的执法理念克服了若干年前“首办负责”执法理念的缺陷，明晰了执法权责，使得城市管理工作更加有效直接。 （二）“车陂模式”的运转成效与影响
“车陂模式”在短期内就取得了良好治理效果。根据车陂街道综合执法大队建立前后两周对比，车陂辖区路面警情类案件同比下降36%，其中路面扒窃警情环比前两周下降77%，路面纠纷警情下降23%，路面斗殴警情下降57%，全市12319城管投诉系统中属于车陂的投诉量同比下降39%。[5]经过一个月的综合整治，车陂街道市容环境大为改观，成为广州市“干净、整洁、平安、有序”创建示范街道。究其原因，无外乎有以下两方面原因：一是城管、公安、交通协管员等联合执法，大大加强了执法力量；二是在公安介入后，执法权威性增强，强化了执法手段，对流动商贩的作用力更大。
“公安+城管”联合执法的车陂模式体现了“多部门综合执法合作共赢”的城市管理思路。这种多部门联合执法模式并非天河区车陂街道首创，多年来，全国各地各级都在积极开展探索公安配合协助城管执法的试点实践。北京、上海、天津等城市都已建立起公安部门保障城管综合执法的工作机制，如2014年上海市下发《关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见》，明确加强公安机关与城管执法部门的联勤联动，区县公安分局分管治安的副局长兼任区县城管执法局副局长，区县公安机关要明确专门的力量，配合城市管理综合执法队伍开展工作。[6]“公安+城管”联合执法模式在天河区车陂街道的试点经验，对广州当地产生了重要影响。目前，广州市城管综合执法职能范围非常广，涵盖了市容环境卫生管理、城市规划管理、绿化管理、环境保护、工商管理、市政燃气等8个部门12个方面321项行政处罚权。而广州市目前城管执法人员编制仅管理广州存在的30万流动商贩都很困难，而流动商贩管理只是城管执法众多职能中的一项，由此可见，广州市基层城管执法力量严重不足。很多街镇的城管执法人员长期超负荷工作，一些辖区面积大、外来人口多的街镇，执法力量不足的问题更加突出，只能聘用大量协管员协助执法。而“车陂模式”客观上整合了各部门执法力量，实现多部门联合执法，也强化了执法手段。据媒体调查，“车陂模式”已在广州市天河区开始推广，天河区21条街道已有16条街道组建完成综合执法大队，其余5条街道也正在积极组建中。[7]
三、广州“车陂模式”形成的动力分析
广州“车陂模式”无疑是成功的，是大城市综合执法模式的新探索。那么，广州“车陂模式”为什么能形成？是什么因素推动了“车陂模式”的形成？接下来，我们对推动广州“车陂模式”形成的动力因素进行分析。
（一）上级政府驱动：“车陂模式”形成的重要推动力
对基层政府而言，上级（高层）政府的支持是地方政府改革成功与否的重要指标。[8]在我国现行的行政体制下，上级政府监督控制下级政府，基层政府的创新大多需要依赖于上级政府的支持。有时上级政府对基层政府创新的驱动，并非以命令的方式，而是以放权、默许、倡导等非命令的方式鼓励基层政府创新。上级政府的默许和鼓励，因此也成为基层政府敢于创新的重要动力之一。
1.广州市深化综合执法体制改革为“车陂模式”的形成提供了制度环境
2008年，广州市为深化综合执法体制改革，正式成立广州市城市管理综合执法局，组织结构和管理体制也发生重大调整：全市城市管理综合执法队伍按市、区两级设立，市设局，区设分局，街道由区分局派驻中队：市局和区分局对外独立行使行政处罚权，街道中队以区分局的名义行使行政处罚权。市局由市政府直接领导，区分局受市局和区政府的双重领导，街中队受区分局和街道办的双重领导。[9]广州市各区城市管理综合执法分局各自负责辖区内综合管理工作，具体综合执法职能则由各街道办所属中队行使，实行属地管理。广州市综合执法体制改革将城市管理综合执法重心下移，城市管理综合执法中队由此下放到街道，实际形成了“由街道为主导的属地管理”、“人、财、物全部掌控于街道手中”的管理模式。街道既有管理职责，同时也掌握管理资源，这为车陂街道开展综合执法模式创新提供了良好的制度环境。
2.广州市对流动商贩治理的不懈探索为“车陂模式”的形成提供持续动力
近年来，广州市对城市管理的关注和重视程度不断提高。在流动商贩治理方面，不断完善管理理念、管理制度和管理方式。进入21世纪，广州市政府响应党中央提出的构建社会主义和谐社会重要目标，在2008年重新研讨设计流动商贩整治思路，提出“重要路段和重点地区严禁，次主干严控，内街巷规范管理”的分类管理原则。在亚运会召开前期颁布了《广州市城市管理综合执法条例细则》《广州市流动商贩管理暂行办法》，建立流动摊贩管理服务中心和流动摊贩疏导点，采取新一轮的“疏堵结合”治理模式，试图将其引向“无序变有序，粗放变精细，流动变固定，扰民变便民”的新局面。[10]到2013年底，广州市已有流动商贩疏导区150处，疏导流动商贩5万多人。此外，广州还学习新加坡设立小贩管理中心的做法，建立流动商贩管理服务中心尝试为流动商贩提供服务。在体制建设方面，广州市于2009年9月正式启动“大部制”改革，其中的一个重要内容是建立“大城管”体制，通过组建“城管委”，将现有的城管、环卫、市政设施管理等职能综合起来。“大城管”体制的建立，标志着广州的城市管理又向前迈进了一大步。与此同时，广州市也不断探索城市管理综合执法模式。“车陂模式”正是在上述背景作用下逐渐形成的。
3.广州市政府创建“干净、整洁、平安、有序”城市环境要求为“车陂模式”的形成提供了实践空间
上级政府制定的政策导向是基层政府创新的重要驱动力，原因在于上级政府下达的管理目标，往往能促使基层政府在实践过程中发挥能动性和创造性。2014年9月，广州市政府提出要创建“干净、整洁、平安、有序”的城市环境目标。同年10月22日，广州市天河区政府常务会议，明确了车陂街道作为“干净、整洁、平安、有序”示范街道的创建工作。[11]在此背景下，车陂街道办以此为契机，希望联合城管、公安、交警等部门开展综合执法以改变车陂街以往“脏乱差”的形象。正是在创建“干净、整洁、平安、有序”示范街道的目标要求下，才得以实现城管与公安等部门的联合执法，大大提高了执法效率，实现了车陂街道辖区市容环境、治安防控、规范管理等方面的综合整治。由此可见，“车陂模式”的形成在一定程度上得益于上级政府的城市管理目标。 （二）现实压力：“车陂模式”形成的原动力
1.民众对城市环境的需求使车陂街道管理面临巨大压力和挑战
随着社会公众对整齐干净的城市环境的需求不断提高，城市环境的治理问题日益为城市政府所重视，也对政府提出了新的要求。政府作为社会公众选择的授予公共管理权力的组织，公共性、社会性和服务性成为其基本特征，政府只有真正履行其责任时才是合法的，满足公众的偏好和需求也就成为其拥有合法性的关键。[12]以前车陂街道辖区内因为各类流动商贩沿街摆卖、占道经营，使得车陂街道附近交通拥堵、噪音扰民，引发附近居民不满，全市12319城管投诉系统中属于车陂的投诉量只增不减。为此，车陂街道面临巨大的城市管理压力，迫切需要改善城市环境，以增进对公众的回应并满足公众诉求。正是在此背景下，为彻底解决流动商贩治理问题，车陂街道开始试点“公安+城管”综合执法模式。由此可见，基层政府进行政策创新大多因为面临现实压力，而回应社会公众的诉求是其进行政策创新的内在动力。
2.街道间竞争是“车陂模式”形成的激发力
2014年9月，广州市政府提出要创建“干净、整洁、平安、有序”的城市环境目标，开启了各区、各街道争创城市环境“示范街道”的序幕。为完成城市环境目标，各街道都想方设法改善辖区环境，开展综合整治工作。车陂街道有天河区最大、最拥挤的城中村车陂村，是一个复杂的城市管理“综合体”，是广州市治理难度大的几个街道之一。与其他街道相比，车陂街道面临的城市环境治理难度更大。在此背景下，车陂街道办事处大胆尝试“公安+城管”联合执法的执法模式，形成了“车陂模式”。可见，基层政府之间的适度竞争是激发基层政府政策创新的重要力量。
四、广州“车陂模式”的成功经验及可推广性
（一）“车陂模式”的成功经验
十八届四中全会提出，“要重点在食品药品安全、工商质监、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法”。[13]当前，推进各领域综合执法改革已经是大势所趋，跨部门综合执法也将逐步成为综合执法的新趋势。“车陂模式”的主要创新在于突破了原有城市管理综合执法以城管作为单一执法主体的执法模式的界限，实现了公安与城管联合执法为主，以及工商、食药监等部门为辅的执法模式。事实上，广州在2010年就已建立城市管理综合执法市一级的公安与城管联动机制，但区街层面在“车陂模式”之前并没有实现。从这个角度来讲，“车陂模式”在推动公安与城管联动机制在区街层面的实现迈出了重要一步。“车陂模式”的成功之处主要体现在以下几方面：
一是转变执法理念，从若干年前“首办负责”执法理念转变为“前台共管，后台分流”的执法理念，明晰执法权责，使城市管理工作更加有效。“前台共管，后台分流”执法理念是指公安、城管、交警等部门执法人员按照“统一派勤，统一调配”的原则开展执法工作，在较为复杂的执法现场，以不纠缠、快速处理为原则，必要时果断将执法对象带回派出所，再分别由不同执法部门分流对应处理，既利于提高现场执法效率，也有利于问题得到真正解决。
二是在不突破现行体制、不增加执法编制的基础上，实现了各方力量的整合，打破了“各自为营”的部门界限。在增强辖区内市容环境、治安防控、规范管理的综合治理方面效果明显，尤其在流动商贩治理方面取得良好成效，也适用于基层创新执法模式的经验推广。
三是公安参与执法，有利于丰富执法手段并增强执法力量。在一定程度上也降低了暴力抗法的可能，有利于提高执法效率和加强执法威慑力。由于联合执法，降低了公安、城管、交警等各条线的执法压力，有利于形成合力。
四是保障机制到位。车陂街道组建综合执法大队的理念借鉴于其他城市的管理经验，并在此基础上建立综合执法长效机制和制定绩效考核机制。通过完善部门联合执法协调机制，加强各部门之间的工作协调，并在实践中不断完善联合执法保障机制。
（二）“车陂模式”的可推广性分析
2009年，广州市深化综合执法体制改革将城市管理综合执法中队下放到街道，实际形成了“由街道为主导的属地管理”的综合执法模式。街道既有管理职责，同时也掌握管理资源，这为车陂街道开展“公安+城管”为主的联合执法模式提供了良好的制度环境，这也是“车陂模式”具有可推广性的制度基础。车陂综合执法模式实现了各方力量的整合，打破了“各自为营”的部门界限，而且在市容环境、治安防控、流动商贩治理等方面已取得明显效果。因此，可以认为“车陂模式”具备一定推广价值，值得那些与车陂街道面临相似情况或相似资源的基层街道借鉴学习。“车陂模式”具有可推广性的原因如下：
首先，大多数大城市街道与车陂街道面临相似的环境和资源情况。任何一项制度的实施都需要具备特定的环境条件和一定的资源条件。如果要评价一项制度能否被推广，我们可以审视该项制度所需的环境和资源是否得到满足。广州作为一线大城市，与其他大城市有共性，其他大城市的大多数街道与广州车陂街道面临相似的环境和资源情况，这是“车陂模式”具有可推广性的重要依据。
其次，“车陂模式”没有突破现行体制。一种管理模式要具备可推广性必须从各地实际出发，考虑其可行性。与其他需要大刀阔斧改革城市管理体制的执法模式相比，“车陂模式”是一种更适用于基层综合执法的模式。它是在现行的制度框架下，城管部门联合公安等部门协同执法，没有体制方面限制，更容易在基层推广。
最后，“车陂模式”没有增加执法人员编制。“车陂模式”只是各部门现有执法力量之间的集中，以实现各方力量的整合。在此之前，城管负责查处乱摆卖，公安负责治安防控巡逻，交警负责五类车整治，但因执法力量分散，往往效率低、效果差，难以形成合力。因此，从追求效率角度，整合各类人员协同执法的做法是可取的，各类执法人员也没有因此增加。虽然各部门之间沟通协调的成本会有所增加，但联合执法所产生的效益远远大于其增加的成本。 五、结论与讨论
近年来，城管综合执法对解决城市管理中存在的一些难点问题（如流动商贩、违章建筑等）、改善城市环境、维护市民的公共利益等都起到了积极的作用，但也暴露出一些问题，这就需要在实践中不断完善和发展。广州市天河区车陂街道试点的“车陂模式”在短期内就取得了良好执法效果，对城市综合执法模式创新具有重要的实践价值。“车陂模式”的形成有其特殊的环境背景，是在上级驱动和现实压力的双重作用下形成的。它的特点在于不突破现行体制、不增加执法编制的基础上，实现了各方力量的整合，打破了“各自为营”的部门界限，整合了公安、城管、交警等部门执法力量，并按照“统一派勤，统一调配”的原则联合执法，增强了执法力量，丰富了执法手段，大大提升了执法效果。通过对“车陂模式”的调查分析，可以认为“车陂模式”具备可推广性，值得那些与车陂街道面临相似情况或相似资源的基层街道学习借鉴。但是，在充分发挥“车陂模式”优势的同时，我们也应尽可能地完善其存在的缺陷与不足，使“车陂模式”更具生命力，经得起实践检验。首先，“车陂模式”虽然是在现有法律和行政体制框架为前提下产生的联合执法，但公安在联合执法中扮演何种角色以及承担何种职责，目前还没有相关法规规定和制度界定与约束。因此，完善相关法规和工作制度是当前紧要任务。其次，“车陂模式”的初衷在于利用公安的震慑作用解决流动商贩治理难题，但如何避免可能出现的过度执法，[14]值得我们深入探讨。最后，政府在管理的过程中，必须以治理为核心，坚持人性化管理、法治化管理和科学化管理，同时通过改革原有的城市管理模式，实现治理主体的多元化，以维护好市容环境、交通秩序等公共利益，从而告别传统的城市管理，走向现代城市治理，实现城市政府善治。[15]
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责任编辑：王 缙