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作者简介：任亮，众成仁和律师集团（济南）事务所。
摘要：任何一个监管机制的设计都是为了营造一个公正和高效的市场。一个好的监管机制应该能够有效地培育市场信心。世界上没有一个统一完善的监管模式可供我们照搬，我们需要做的就是借鉴海外一些普遍接受的做法，同时结合我国证券市场的实际来设计一个我们自己的证券市场监管模式。
关键词：证券市场；监管制度；模式选择
1998年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过、并于2004年8月28日和2005年10月27日两次修订的《中华人民共和国证券法》确立了证券市场新的政府监管模式，这不仅意味着证券业发展有了规范性的保障，更重要的是从立法的高度上推动了我国证券市场迈出与国际接轨的一大步。
一、 证券法确立了新的监管模式
我国证券法确立的监管模式接近于美国模式，采取政府管制为主、行业自律为辅，采取管制与自律相结合的体制。在管理机构设置上，由证监会实行垂直统一管理，剔除了其他中央机关和地方政府对证券业的管理权限，证券监管由一个主管部门行使。证券业协会以自律性组织的形式从行业“自律”的角度，协助证券监管机构执行法律。
1、 监管主体设置方面
《证券法》第7条规定：“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构，按照授权履行监督管理职责。”这实际上确立了由国务院证券监督管理机构，即证监会对证券市场进行监管，从而划清了证监会与其他中央部委及地方政府的权限，明确了其为证券市场唯一的主管部门。由证监会对证券市场的参与者以及投资者进行独立的监管，能有效克服多部门共同管理、权力上相互摩擦、责任上相互推卸的低效率体制。同时，完善了基层证券市场的监管制度。证券法规定，设立派出机构［1］对基层证券交易和上市行为进行监管，撤销了原来上海和深圳先行设立的地方证券机关。监管机构更加简洁，并且排除了地方政府的干预，便于提高监管效率。对地方派出机构的权限设置上，采取“授权”管理的模式，使权力来源清晰化。
2、 法律制度体系方面
法律的权威性来自于法律的一致性和稳定性。在《证券法》颁布前，调整证券市场的法规鱼龙混杂，有1990年上海市人民政府发布的《上海证券交易管理办法》、1991年深圳市政府发布的《深圳市股票发行与交易管理暂行办法》、1993年4月国务院发布的《股票发行与交易管理暂行办法》、1997年国务院批准发布的《证券交易所管理办法》，证券市场规则混杂，甚至互相冲突的问题阻碍了证券市场的发展。《证券法》的颁布和施行，使以往法律、法规、命令、规章等杂乱的法律体系得到统一，树立了证券业“大法”权威，便于法律的贯彻和执行。［2］
3、监管方式方面
首先，对证券的发行和公司的上市由过去的审批制改为审批制与核准制相结合。［3］将审批制改为审批制与核准制是一个进步，其实质精神在于价值判断的标准客观化，只要符合法律规定即可进入证券市场，培养了企业的自主判断意识和自我负责意识，改变原先限额入市的做法，监管机关权力行使公开化。［4］
其次，在监管范围上，包括：（1）依法对证券的发行、上市、交易、登记、存管、结算，进行监督管理；（2）依法对证券发行人、上市公司、证券公司、证券投资基金管理公司、证券服务机构、证券交易所、证券登记结算机构的证券业务活动，进行监督管理；（3）依法制定从事证券业务人员的资格标准和行为准则，并监督实施；（4）依法监督检查证券发行、上市和交易的信息公开情况；（5）依法对证券业协会的活动进行指导和监督；（6）依法对违反证券市场监督管理法律、行政法规的行为进行查处；
第三，在监管职权上，《证券法》规定，证监会享有以下权力：（1）现场检查权。证监会不仅可以对上市公司、证券商、基金公司、证券交易所进行现场检查，还可以进入违法行为发生场所进行现场检查。（2）调查取证权。证监会及其派出机构工作人员在依法查处违法、违规行为时，有权进入涉嫌违法行为发生场所调查取证。（3）询问权。证监会及其派出机构工作人员有权询问当事人和与被调查事件有关的单位和个人，要求其对调查事件有关的事项作出说明，被调查的单位和个人有配合的义务。（4）查阅、复制、封存权。证监会及其派出机构工作人员与被调查的事件有关的财产权登记、通讯记录等资料，可以查阅、复制当事人和与被调查事件有关的单位和个人的证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料及其他相关文件和资料；对可能被转移、隐匿或者毁损的文件和资料，可以予以封存。（5）查询、冻结、查封权。证监会及其派出机构工作人员可以查询有违法违规嫌疑的当事人及与被调查事件有关的单位和个人的资金账户、证券账户和银行账户。如果有证据证明被调查人已经转移、隐匿违法资金、证券等涉案财产，隐匿、伪造、毁损重要证据，或有以上行为的可能性时，可以在证监会主要负责人批准的前提下，冻结或查封被调查人的相应账号或财产等。（6）限制买卖权。证监会及其派出机构工作人员在调查操纵证券市场、内幕交易等重大证券违法行为时，经国务院证券监督管理机构主要负责人批准，可以限制被调查事件当事人的证券买卖，但限制的期限不得超过十五个交易日；案情复杂的，可以延长十五个交易日。
4、对监管主体权力制约方面［5］
首先，监管行为须符合程序要件。国务院证券监管机构的监管人员在依法履行职责，进行监督检查时，必须满足以下程序要件：其一，进行监督、检查的人员不得少于二人；其二，应当出示合法证件和监督检查、调查通知书；其三，如果同时具备以上两个条件，被检查和调查的单位有权拒绝。［6］
其次，监管者具有保密的义务。证监会及其派出机构的工作人员由于工作关系，不可避免地接触到一些证券公司、上市公司等市场主体的商业秘密，比如在现场检查时查阅了被检查人的大量内部文件，其中就可能包括商业秘密，对此证监会的工作人员负有保密义务，不得泄露。
第三、监管者不谋私利的义务。国务院证券监督管理机构的工作人员必须忠于职守，依法办事，公正廉洁，不得利用职务便利牟取不正当利益。
第四、监管者的兼职禁止义务。国务院证券监督管理机构的工作人员不得在被监管的机构中兼任职务，其目的在于保证证券执法的公正性。不难想象，如果证券监管人员同时在证券业界兼职，则执法的公正性势难保证。这也符合“当事人不能作为自己案件的法官”这一古老的自然法原则。
5、国际合作方面
资本的逐利性决定了其高度的流动性，各国资本市场的国际化趋势日益显现。为有效打击跨境证券违法违规行为，跨镜监管合作就显得极为重要。为此，《证券法》第179条第2款规定：“国务院证券监督管理机构可以和其他国家或者地区的证券监督管理机构建立监督管理合作机制，实施跨境监督管理。”
二、对我国证券市场政府监管模式的评析
我国证券市场萌发于融资制度的创新。为了弥补财政赤字和当时急需建设资金的短缺，寻求一条银行之外的融资渠道。尽管这种制度的初衷不是为了建立资本市场，但是，这种融资制度的创新的确为我国证券市场的发展奠定了基础。随着商业银行的资产质量下滑，国家传统投资方式的回旋空间越来越小，直接影响着金融体系的正常运转，迫使国家为企业寻求新的融资渠道。股票的融资功能使政府认识到其重要性，为此，发展股票市场就提上了议事日程。同时，国有企业改革的严峻形势也使得股票市场的生成成为可能。70年代末开始的国企改革以“两权分离”为突破口，试图减少政府干预，提高企业的主导性，并相继采取了“利润分成”、“利改税”等改革措施，然而收效不大。国有企业经营每况愈下，给国家财政带来了沉重的负担。严峻的形式使政府不得不进行深层次的制度创新，也就是以股份制为内容的产权改革。股份制改革必须依托于证券市场，“国有企业改革对资本市场的巨大制度需求是资本市场快速发展的内在动因”。［7］由于我国证券市场产生于计划经济条件下，在向市场经济过渡过程中快速发展，十几年来积累了严重的深层次矛盾和结构性矛盾；特别是在早期制度安排中，出现“股权分置”的特殊现象，这种制度安排不仅使上市公司或大股东不关心股价的涨跌，不利于维护中小投资者的利益，也越来越影响到上市公司通过股权交易进行兼并达到资产市场化配置的目的，妨碍了中国经济改革的深化。2005年即开始进行的股权分置改革成为中国证券市场的第二次革命，今年上半年以来已经开始显现出改革的基本成功对证券市场的发展产生了良性影响。
由于上述制度创新的推动，才产生了我国证券市场的强制性制度变迁特征。现实的制度需求使得政府，也只有政府才能扮演制度供给者的角色，［8］因此，我国证券市场没有走西方发达国家证券市场自然发育的道路，在我国证券市场发展过程中，政府扮演了推动者的角色。在这次制度变迁中，政府的作用体现在：一是提供制度变迁的方案，实施证券融资制度的组织化进程，表现在债券交易市场、股票交易市场的建立；二是推进制度安排，从私人契约安排走向正式契约安排。表现形式是国债交易由混乱转向集中市场的设立；三是界定产权，减少新制度安排的实施成本，提高新制度安排的适应性效率。沪深交易所的建立结束了分散的柜台交易，降低了交易的费用，实现了证券交易的集中统一。［9］
我国证券监管机构承担了市场监管和市场发展双重职能，这种角色的合一使得政府在证券市场中无处不在、无所不能，政府的高度介入限制了证券市场自发生成与发展的空间。证券市场自身所具备的诸多功能无法运用，只能被动地听从政府的安排，这样，证券市场的功能必然得不到发挥。实践也证明，我国证券市场长期以来一直服务于为国企解困和服务的目的，［10］额度制［11］就是这一目标下的产物。因为，在我国的企业形式下，国有企业无疑具有着取得额度的绝对优势，中国证券市场上市公司股权结构中，国有股份占绝对优势就是对此的最好证明。在这种制度下，中国的证券市场已变成一个纯粹的筹资工具。企业为争取到上市，达到融资的目的，必然投入大量人力、物力和财力来争取上市额度，在此目标支配下，公司已没有心思搞生产经营。所以，中国上市公司质量普遍不高，甚至许多企业弄虚作假、欺诈上市。同时在这种制度下，证券市场中介机构如证券公司、会计师事务所、律师事务所为了赚取报酬，也进行虚假行为，出现了许多违规甚至违法的事例。
在中国证券市场监管模式下，政府的干预扮演者重要的角色。政府对证券市场的干预首先体现在规则的制定上，根据《证券法》第179条规定，证券监督管理机关有依法制定有关证券市场监督管理的规章、规则的权力；其次，政府对证券市场的干预还体现在对上市公司的选择上，在中介机构及其从业人员的行业准入上，在证券发行定价、发行时间、信息披露媒体的制定上；第三，二级市场指数的变动也体现着政府的干预。但是政府的过度干预和干预手段的过于刚性限制了证券市场自发性的发展空间，致使我国证券市场缺乏自律传统，更没有形成健全的自律机制。证券市场的规范只有政府一人独撑，缺乏自律的内在根基。没有健全的自律，既缺少了市场自我规范、自我发展的动力，也就必然使政府过多的管制成为可能。［12］
证券业内部的自律管理是国家统一管理的有效补充。《证券法》第8条规定：“在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监督管理的前提下，依法设立证券业协会，实行自律性管理。”第174条规定：“证券业协会是证券业的自律性组织，是社会团体法人。证券公司应当加入证券业协会。证券业协会的权力机构为全体会员组成的会员大会。”显然，我国在《证券法》中对证券业的自律性管理是给予高度重视的。证券市场的自律性管理是证券市场健康发展的必不可少的条件，像英国等国家，证券市场的发展经历了市场自律到依法监管的过程，但是至今仍保持着浓厚的自律管理传统，甚至对证券业的管理仍然主要依靠自律性管理。关于自律规则对市场的影响，美国经济学家乔治•斯蒂格勒有着精彩的论述。他指出：“我们所说的伦理学，是指一套关于与他人进行交易的规则。总的说来，这些规则禁止那些缺乏主见的牟取私利的行为或者那些损人又不利己的行为。普遍遵守这些规则不仅给交易者带来长期性利益，而且还产生一些外在好处（外部效果），社会对伦理规则的认可是强化这些规则以实现普遍利益的一种温和的形似”，［13］“市场交易是自愿性和重复性的。因为市场交易具有自愿性，所以他们必须惠及一方但损害另一方。因为市场交易具有重复性，所以它们（通常）使得欺诈和毁灭行为无利可图。”［14］这些论述充分阐述了自律性规则在市场管理中的重要意义，指出了政府监管只有与市场自律相结合才能完善证券市场规则，这对我国证券市场的监管具有借鉴和指导意义。
但是在我国证券市场上，自律组织的作用没有得到应有的重视，其作用没有充分发挥出来。其原因主要有以下几方面：一是因为我国证券法律、法规对自律组织的自律规则没有作出完整的规定，使得自律行为缺乏法律依据；二是自律组织的责任缺乏刚性约束，使其对自律活动的意义缺乏深刻地理解，同时在态度上也不是很积极；三是在强调国家监管为主的体制背景下，证券监管部门对自律性管理重视程度不够。［15］正是因为这些原因，使得我国证券市场的自律管理机制形同虚设。也是由于这些原因大大增加了政府监管的难度，使得证券市场上的各种违法行为屡禁不止、甚至有愈演愈烈的趋势。因此，完善对我国证券市场的监管，必须强化自律性组织的自律性管理。
综上所述，证券市场的自律监管，属于柔性监管，是政府监管的有益补充。在证券市场国际化的推动下，加强监管成了各国的普遍选择。加强监管主导在政府，但加强监管并非意味着政府作为市场的唯一监管机关，相反，政府应该有所为有所不为。结合中国的实际情况，有学者指出，“政府应着眼于证券市场的规划与发展，通过立法的形式明确市场各参与主体的权利义务与责任，通过严格执法的方式严惩证券市场的违法违规行为，维护投资者的利益。政府的监管应遵循谨慎性原则，以间接监管为主。‘不为’是指传统上由自律组织负责的事项政府不应该直接介入，充分发挥自律监管的优势。也就是说，政府与自律组织要实现合理的分工，让自律组织担负一线监管的职责，包括审批上市申请、监管证券交易、监管上市公司，监管会员行为。即：政府应放松管制、加强监管，在强调政府监管行为自身的合理化、法治化，构造信誉政府的同时，充分发挥市场自律机制的作用。”［16］
注释：
［1］ 指在省、直辖市及计划单列市设置的证监局。
［2］ 叶小青：《新〈证券法〉拓宽证券市场发展空间——新〈证券法〉政策解读》，载《天津市财贸管理干部学院学报》，2006年第2期。
［3］ 参见《中华人民共和国证券法》第179条。
［4］ 符启林：《中国证券交易法律制度研究》，法律出版社2000年版，第430页。
［5］ 岳彩申：《监管理论的发展与证券监管制度完善的路径选择》，载《现代法学》2006年第2期。
［6］ 参见《中华人民共和国证券法》第181条。
［7］ 余甫功：《中国资本市场制度分析与机制研究》，中国财政经济出版社2001年版，第69页。
［8］ 同上。
［9］ 张育军：《中国证券市场发展的制度分析》，经济科学出版社1998年版，第63—66页。
［10］ 比如，党的十五大指出，证券工作要努力为加快国有企业改革服务，为集中力量搞好一批关系国民经济命脉、具有经济规模、处于行业排头兵地位的国有大型企业的改革和发展服务。为此，证监会制定了《关于做好1997年股票发行工作的通知》，规定：“各地、各部门在选择企业时，要优先选择符合发行条件的国家确定的1000家重点国有企业、120家企业集团以及100家现代企业制度试点企业。”
［11］ 1993年起，国家计委与国务院证券委每年共同确定全国股票应发行的规模，然后分发到各部委与各地方政府，由后者初选发行企业，上报证监会。现这一制度已被取消。
［12］。 李志君：《证券市场政府监管论》，吉林人民出版社2005年版，第64页。
［13］ 乔治•斯蒂格勒：《经济学家和伦教者》，贝多广等译，上海三联书店1990年版，第50页。
［14］ 乔治•斯蒂格勒：《经济学家和伦教者》，贝多广等译，上海三联书店1990年版，第50页。
［15］ 李玉基、王肃元：《证券法论》，中国人民公安大学出版社2002年版，第251页。
［16］ 李志君：《证券市场政府监管论》，吉林人民出版社2005年版，第64页。
摘要：任何一个监管机制的设计都是为了营造一个公正和高效的市场。一个好的监管机制应该能够有效地培育市场信心。世界上没有一个统一完善的监管模式可供我们照搬，我们需要做的就是借鉴海外一些普遍接受的做法，同时结合我国证券市场的实际来设计一个我们自己的证券市场监管模式。
关键词：证券市场；监管制度；模式选择
1998年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过、并于2004年8月28日和2005年10月27日两次修订的《中华人民共和国证券法》确立了证券市场新的政府监管模式，这不仅意味着证券业发展有了规范性的保障，更重要的是从立法的高度上推动了我国证券市场迈出与国际接轨的一大步。
一、 证券法确立了新的监管模式
我国证券法确立的监管模式接近于美国模式，采取政府管制为主、行业自律为辅，采取管制与自律相结合的体制。在管理机构设置上，由证监会实行垂直统一管理，剔除了其他中央机关和地方政府对证券业的管理权限，证券监管由一个主管部门行使。证券业协会以自律性组织的形式从行业“自律”的角度，协助证券监管机构执行法律。
1、 监管主体设置方面
《证券法》第7条规定：“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构，按照授权履行监督管理职责。”这实际上确立了由国务院证券监督管理机构，即证监会对证券市场进行监管，从而划清了证监会与其他中央部委及地方政府的权限，明确了其为证券市场唯一的主管部门。由证监会对证券市场的参与者以及投资者进行独立的监管，能有效克服多部门共同管理、权力上相互摩擦、责任上相互推卸的低效率体制。同时，完善了基层证券市场的监管制度。证券法规定，设立派出机构［1］对基层证券交易和上市行为进行监管，撤销了原来上海和深圳先行设立的地方证券机关。监管机构更加简洁，并且排除了地方政府的干预，便于提高监管效率。对地方派出机构的权限设置上，采取“授权”管理的模式，使权力来源清晰化。
2、 法律制度体系方面
法律的权威性来自于法律的一致性和稳定性。在《证券法》颁布前，调整证券市场的法规鱼龙混杂，有1990年上海市人民政府发布的《上海证券交易管理办法》、1991年深圳市政府发布的《深圳市股票发行与交易管理暂行办法》、1993年4月国务院发布的《股票发行与交易管理暂行办法》、1997年国务院批准发布的《证券交易所管理办法》，证券市场规则混杂，甚至互相冲突的问题阻碍了证券市场的发展。《证券法》的颁布和施行，使以往法律、法规、命令、规章等杂乱的法律体系得到统一，树立了证券业“大法”权威，便于法律的贯彻和执行。［2］
3、监管方式方面
首先，对证券的发行和公司的上市由过去的审批制改为审批制与核准制相结合。［3］将审批制改为审批制与核准制是一个进步，其实质精神在于价值判断的标准客观化，只要符合法律规定即可进入证券市场，培养了企业的自主判断意识和自我负责意识，改变原先限额入市的做法，监管机关权力行使公开化。［4］
其次，在监管范围上，包括：（1）依法对证券的发行、上市、交易、登记、存管、结算，进行监督管理；（2）依法对证券发行人、上市公司、证券公司、证券投资基金管理公司、证券服务机构、证券交易所、证券登记结算机构的证券业务活动，进行监督管理；（3）依法制定从事证券业务人员的资格标准和行为准则，并监督实施；（4）依法监督检查证券发行、上市和交易的信息公开情况；（5）依法对证券业协会的活动进行指导和监督；（6）依法对违反证券市场监督管理法律、行政法规的行为进行查处；
第三，在监管职权上，《证券法》规定，证监会享有以下权力：（1）现场检查权。证监会不仅可以对上市公司、证券商、基金公司、证券交易所进行现场检查，还可以进入违法行为发生场所进行现场检查。（2）调查取证权。证监会及其派出机构工作人员在依法查处违法、违规行为时，有权进入涉嫌违法行为发生场所调查取证。（3）询问权。证监会及其派出机构工作人员有权询问当事人和与被调查事件有关的单位和个人，要求其对调查事件有关的事项作出说明，被调查的单位和个人有配合的义务。（4）查阅、复制、封存权。证监会及其派出机构工作人员与被调查的事件有关的财产权登记、通讯记录等资料，可以查阅、复制当事人和与被调查事件有关的单位和个人的证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料及其他相关文件和资料；对可能被转移、隐匿或者毁损的文件和资料，可以予以封存。（5）查询、冻结、查封权。证监会及其派出机构工作人员可以查询有违法违规嫌疑的当事人及与被调查事件有关的单位和个人的资金账户、证券账户和银行账户。如果有证据证明被调查人已经转移、隐匿违法资金、证券等涉案财产，隐匿、伪造、毁损重要证据，或有以上行为的可能性时，可以在证监会主要负责人批准的前提下，冻结或查封被调查人的相应账号或财产等。（6）限制买卖权。证监会及其派出机构工作人员在调查操纵证券市场、内幕交易等重大证券违法行为时，经国务院证券监督管理机构主要负责人批准，可以限制被调查事件当事人的证券买卖，但限制的期限不得超过十五个交易日；案情复杂的，可以延长十五个交易日。
4、对监管主体权力制约方面［5］
首先，监管行为须符合程序要件。国务院证券监管机构的监管人员在依法履行职责，进行监督检查时，必须满足以下程序要件：其一，进行监督、检查的人员不得少于二人；其二，应当出示合法证件和监督检查、调查通知书；其三，如果同时具备以上两个条件，被检查和调查的单位有权拒绝。［6］
其次，监管者具有保密的义务。证监会及其派出机构的工作人员由于工作关系，不可避免地接触到一些证券公司、上市公司等市场主体的商业秘密，比如在现场检查时查阅了被检查人的大量内部文件，其中就可能包括商业秘密，对此证监会的工作人员负有保密义务，不得泄露。
第三、监管者不谋私利的义务。国务院证券监督管理机构的工作人员必须忠于职守，依法办事，公正廉洁，不得利用职务便利牟取不正当利益。
第四、监管者的兼职禁止义务。国务院证券监督管理机构的工作人员不得在被监管的机构中兼任职务，其目的在于保证证券执法的公正性。不难想象，如果证券监管人员同时在证券业界兼职，则执法的公正性势难保证。这也符合“当事人不能作为自己案件的法官”这一古老的自然法原则。
5、国际合作方面
资本的逐利性决定了其高度的流动性，各国资本市场的国际化趋势日益显现。为有效打击跨境证券违法违规行为，跨镜监管合作就显得极为重要。为此，《证券法》第179条第2款规定：“国务院证券监督管理机构可以和其他国家或者地区的证券监督管理机构建立监督管理合作机制，实施跨境监督管理。”
二、对我国证券市场政府监管模式的评析
我国证券市场萌发于融资制度的创新。为了弥补财政赤字和当时急需建设资金的短缺，寻求一条银行之外的融资渠道。尽管这种制度的初衷不是为了建立资本市场，但是，这种融资制度的创新的确为我国证券市场的发展奠定了基础。随着商业银行的资产质量下滑，国家传统投资方式的回旋空间越来越小，直接影响着金融体系的正常运转，迫使国家为企业寻求新的融资渠道。股票的融资功能使政府认识到其重要性，为此，发展股票市场就提上了议事日程。同时，国有企业改革的严峻形势也使得股票市场的生成成为可能。70年代末开始的国企改革以“两权分离”为突破口，试图减少政府干预，提高企业的主导性，并相继采取了“利润分成”、“利改税”等改革措施，然而收效不大。国有企业经营每况愈下，给国家财政带来了沉重的负担。严峻的形式使政府不得不进行深层次的制度创新，也就是以股份制为内容的产权改革。股份制改革必须依托于证券市场，“国有企业改革对资本市场的巨大制度需求是资本市场快速发展的内在动因”。［7］由于我国证券市场产生于计划经济条件下，在向市场经济过渡过程中快速发展，十几年来积累了严重的深层次矛盾和结构性矛盾；特别是在早期制度安排中，出现“股权分置”的特殊现象，这种制度安排不仅使上市公司或大股东不关心股价的涨跌，不利于维护中小投资者的利益，也越来越影响到上市公司通过股权交易进行兼并达到资产市场化配置的目的，妨碍了中国经济改革的深化。2005年即开始进行的股权分置改革成为中国证券市场的第二次革命，今年上半年以来已经开始显现出改革的基本成功对证券市场的发展产生了良性影响。
由于上述制度创新的推动，才产生了我国证券市场的强制性制度变迁特征。现实的制度需求使得政府，也只有政府才能扮演制度供给者的角色，［8］因此，我国证券市场没有走西方发达国家证券市场自然发育的道路，在我国证券市场发展过程中，政府扮演了推动者的角色。在这次制度变迁中，政府的作用体现在：一是提供制度变迁的方案，实施证券融资制度的组织化进程，表现在债券交易市场、股票交易市场的建立；二是推进制度安排，从私人契约安排走向正式契约安排。表现形式是国债交易由混乱转向集中市场的设立；三是界定产权，减少新制度安排的实施成本，提高新制度安排的适应性效率。沪深交易所的建立结束了分散的柜台交易，降低了交易的费用，实现了证券交易的集中统一。［9］
我国证券监管机构承担了市场监管和市场发展双重职能，这种角色的合一使得政府在证券市场中无处不在、无所不能，政府的高度介入限制了证券市场自发生成与发展的空间。证券市场自身所具备的诸多功能无法运用，只能被动地听从政府的安排，这样，证券市场的功能必然得不到发挥。实践也证明，我国证券市场长期以来一直服务于为国企解困和服务的目的，［10］额度制［11］就是这一目标下的产物。因为，在我国的企业形式下，国有企业无疑具有着取得额度的绝对优势，中国证券市场上市公司股权结构中，国有股份占绝对优势就是对此的最好证明。在这种制度下，中国的证券市场已变成一个纯粹的筹资工具。企业为争取到上市，达到融资的目的，必然投入大量人力、物力和财力来争取上市额度，在此目标支配下，公司已没有心思搞生产经营。所以，中国上市公司质量普遍不高，甚至许多企业弄虚作假、欺诈上市。同时在这种制度下，证券市场中介机构如证券公司、会计师事务所、律师事务所为了赚取报酬，也进行虚假行为，出现了许多违规甚至违法的事例。
在中国证券市场监管模式下，政府的干预扮演者重要的角色。政府对证券市场的干预首先体现在规则的制定上，根据《证券法》第179条规定，证券监督管理机关有依法制定有关证券市场监督管理的规章、规则的权力；其次，政府对证券市场的干预还体现在对上市公司的选择上，在中介机构及其从业人员的行业准入上，在证券发行定价、发行时间、信息披露媒体的制定上；第三，二级市场指数的变动也体现着政府的干预。但是政府的过度干预和干预手段的过于刚性限制了证券市场自发性的发展空间，致使我国证券市场缺乏自律传统，更没有形成健全的自律机制。证券市场的规范只有政府一人独撑，缺乏自律的内在根基。没有健全的自律，既缺少了市场自我规范、自我发展的动力，也就必然使政府过多的管制成为可能。［12］
证券业内部的自律管理是国家统一管理的有效补充。《证券法》第8条规定：“在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监督管理的前提下，依法设立证券业协会，实行自律性管理。”第174条规定：“证券业协会是证券业的自律性组织，是社会团体法人。证券公司应当加入证券业协会。证券业协会的权力机构为全体会员组成的会员大会。”显然，我国在《证券法》中对证券业的自律性管理是给予高度重视的。证券市场的自律性管理是证券市场健康发展的必不可少的条件，像英国等国家，证券市场的发展经历了市场自律到依法监管的过程，但是至今仍保持着浓厚的自律管理传统，甚至对证券业的管理仍然主要依靠自律性管理。关于自律规则对市场的影响，美国经济学家乔治•斯蒂格勒有着精彩的论述。他指出：“我们所说的伦理学，是指一套关于与他人进行交易的规则。总的说来，这些规则禁止那些缺乏主见的牟取私利的行为或者那些损人又不利己的行为。普遍遵守这些规则不仅给交易者带来长期性利益，而且还产生一些外在好处（外部效果），社会对伦理规则的认可是强化这些规则以实现普遍利益的一种温和的形似”，［13］“市场交易是自愿性和重复性的。因为市场交易具有自愿性，所以他们必须惠及一方但损害另一方。因为市场交易具有重复性，所以它们（通常）使得欺诈和毁灭行为无利可图。”［14］这些论述充分阐述了自律性规则在市场管理中的重要意义，指出了政府监管只有与市场自律相结合才能完善证券市场规则，这对我国证券市场的监管具有借鉴和指导意义。
但是在我国证券市场上，自律组织的作用没有得到应有的重视，其作用没有充分发挥出来。其原因主要有以下几方面：一是因为我国证券法律、法规对自律组织的自律规则没有作出完整的规定，使得自律行为缺乏法律依据；二是自律组织的责任缺乏刚性约束，使其对自律活动的意义缺乏深刻地理解，同时在态度上也不是很积极；三是在强调国家监管为主的体制背景下，证券监管部门对自律性管理重视程度不够。［15］正是因为这些原因，使得我国证券市场的自律管理机制形同虚设。也是由于这些原因大大增加了政府监管的难度，使得证券市场上的各种违法行为屡禁不止、甚至有愈演愈烈的趋势。因此，完善对我国证券市场的监管，必须强化自律性组织的自律性管理。
综上所述，证券市场的自律监管，属于柔性监管，是政府监管的有益补充。在证券市场国际化的推动下，加强监管成了各国的普遍选择。加强监管主导在政府，但加强监管并非意味着政府作为市场的唯一监管机关，相反，政府应该有所为有所不为。结合中国的实际情况，有学者指出，“政府应着眼于证券市场的规划与发展，通过立法的形式明确市场各参与主体的权利义务与责任，通过严格执法的方式严惩证券市场的违法违规行为，维护投资者的利益。政府的监管应遵循谨慎性原则，以间接监管为主。‘不为’是指传统上由自律组织负责的事项政府不应该直接介入，充分发挥自律监管的优势。也就是说，政府与自律组织要实现合理的分工，让自律组织担负一线监管的职责，包括审批上市申请、监管证券交易、监管上市公司，监管会员行为。即：政府应放松管制、加强监管，在强调政府监管行为自身的合理化、法治化，构造信誉政府的同时，充分发挥市场自律机制的作用。”［16］
注释：
［1］ 指在省、直辖市及计划单列市设置的证监局。
［2］ 叶小青：《新〈证券法〉拓宽证券市场发展空间——新〈证券法〉政策解读》，载《天津市财贸管理干部学院学报》，2006年第2期。
［3］ 参见《中华人民共和国证券法》第179条。
［4］ 符启林：《中国证券交易法律制度研究》，法律出版社2000年版，第430页。
［5］ 岳彩申：《监管理论的发展与证券监管制度完善的路径选择》，载《现代法学》2006年第2期。
［6］ 参见《中华人民共和国证券法》第181条。
［7］ 余甫功：《中国资本市场制度分析与机制研究》，中国财政经济出版社2001年版，第69页。
［8］ 同上。
［9］ 张育军：《中国证券市场发展的制度分析》，经济科学出版社1998年版，第63—66页。
［10］ 比如，党的十五大指出，证券工作要努力为加快国有企业改革服务，为集中力量搞好一批关系国民经济命脉、具有经济规模、处于行业排头兵地位的国有大型企业的改革和发展服务。为此，证监会制定了《关于做好1997年股票发行工作的通知》，规定：“各地、各部门在选择企业时，要优先选择符合发行条件的国家确定的1000家重点国有企业、120家企业集团以及100家现代企业制度试点企业。”
［11］ 1993年起，国家计委与国务院证券委每年共同确定全国股票应发行的规模，然后分发到各部委与各地方政府，由后者初选发行企业，上报证监会。现这一制度已被取消。
［12］。 李志君：《证券市场政府监管论》，吉林人民出版社2005年版，第64页。
［13］ 乔治•斯蒂格勒：《经济学家和伦教者》，贝多广等译，上海三联书店1990年版，第50页。
［14］ 乔治•斯蒂格勒：《经济学家和伦教者》，贝多广等译，上海三联书店1990年版，第50页。
［15］ 李玉基、王肃元：《证券法论》，中国人民公安大学出版社2002年版，第251页。
［16］ 李志君：《证券市场政府监管论》，吉林人民出版社2005年版，第64页。