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财政机关为借款企业向银行出具还款承诺,属于担保行为,与自身性质和职能不符,是担保法明令禁止的行为.但是,公益性基础设施的兴建为财政机关以还款承诺的方式提供担保营造了生存空间,地方政府的支持为其提供了发育的温床.银行加强与地方政府的沟通、争取地方政府的理解是解决这一问题的有效措施;实现市场经济的法律调整是解决这一问题的根本措施.